党的十八大以来思想政治教育政策执行的模式创新——以中发〔2016〕31号文件为中心的考察

蒙 慧，武小兵

(兰州大学 马克思主义学院，兰州 730000)

党的十八大以来，针对新形势下加强和改进思想政治教育工作要求，我们党制定实施了一系列重大方针政策，形成了以《关于加强和改进新形势下高校思想政治工作的意见》(中发〔2016〕31号文件，以下简称《意见》)为核心、以一系列相关配套文件为辐射的政策体系，加强了对思想政治教育的政策部署。在政策的保障和推动下，新时代的思想政治教育工作成效显著。党的十八大之前也颁布过中发〔2004〕16号文件等重要的思想政治教育政策，但政策指向的问题并未得到彻底有效的解决，与党的十八大以来的政策绩效相比明显不足。究其原因，多数学者将其归结为“政策目标不清晰”(1)郑敬斌、李鑫：《思想政治教育政策绩效的内在蕴涵、现实境遇和提升路径》，《马克思主义理论学科研究》2020年第2期。、“政策文本有待优化”(2)毛连军、赵娟：《高校思想政治教育政策存在问题及对策研究》，《江苏高教》2017年第11期。等政策本身的问题。然而，检视党的十八大前后的思想政治教育政策文本，可以发现，在特定时代背景下出台的政策符合时代要求，具有合理性和科学性。这就说明，单从政策制定的角度解释党的十八大前后思想政治教育政策的绩效落差是缺乏科学性和说服力的。因而，从政策执行的角度探求党的十八大以来思想政治教育政策成效显著的深层动因是必然选择。正如马克思所说：“一步实际运动比一打纲领更重要。”(3)《马克思恩格斯选集》(第3卷)，北京：人民出版社，1995年，第296页。政策效果的彰显是政策制定、执行和评估的全过程产出的实际效应，其中执行是最关键的环节。党的十八大以来，我国思想政治教育政策不但量质齐升，而且其贯彻执行被高度重视，政策的执行模式也在不断创新，政策绩效显著提升。这里有两个问题值得思考：一是党的十八大以来思想政治教育政策执行模式作出了哪些创新，又是如何收效的？二是这种模式是否蕴含着普遍性的规律，并以此构建出思想政治教育政策有效执行的框架模型。基于此，本文对党的十八大以来思想政治教育政策的执行模式进行了探讨。

一、基本前提：加强思想政治教育政策的顶层规划

政策能够畅通执行的前提是政策本身的合理性和科学性。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把思想政治工作摆在突出位置，制定出台了一系列政策文件，形成了新时代思想政治教育政策新布局。检视党的十八大以来的思想政治教育政策文本可以发现，政策布局系统全面，配套政策细致周密，政策内容衔接紧密，构成了政策高效率、高质量贯彻落实的基本前提。

(一)政策布局系统全面

思想政治教育是一个包含诸多要素和环节的系统工程，思想政治教育政策必然要对各个环节进行系统规范和组织管理。党的十八大以来，思想政治教育政策的制定十分注重科学性和系统性，力求实现对思想政治教育的全局把控和系统治理。中央组织部、中央宣传部、教育部等各部委，单独或联合发布文件，对思想政治教育工作各方面、各环节、各要素进行政策安排。不同主体根据部门职责出台不同类型的政策，其指向是思想政治教育工作的一个或多个环节，进而构成了“思想政治教育政策群”，以安排思想政治教育全局。经过前期的全面部署，2017年2月底，中共中央、国务院出台《意见》对高校思想政治教育工作进行系统谋划、整体布局。《意见》共七个部分，涉及组织领导、师资队伍、学科发展、课程设置、教材管理、支撑保障等方面，对新形势下的思想政治教育工作进行统筹性规划和制度性安排。在《意见》出台之后，中共中央、国务院继续加强政策的顶层设计，相继颁布了《关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》等重要政策文件，逐渐形成了思想政治教育政策体系。2020年，教育部等八部门出台了《关于加快构建高校思想政治工作体系的意见》，规划了理论武装、学科教学、日常教育、管理服务、安全稳定、队伍建设、评估督导七个子体系，进一步加强思想政治教育政策的系统性。“这一政策设计注重各子体系之间的系统性、整体性、协同性，以期形成一体化、全贯通的高校思想政治工作体系，突出体现了当前高校思想政治教育工作系统化、体系化的要求。”(4)冯刚：《思想政治教育研究热点年度发布2020》，北京：团结出版社，2021年，第94页。政策体系的系统性和布局的全面性为政策执行提供了充足的前提条件，表现出多维主体“多点发力”“多管齐下”、协同推进思想政治教育工作整体发展的执行动向。

(二)配套政策编制细密

党的十八大以来，中共中央、国务院、中央组织部、中央宣传部累计出台政策文件达三十余份，教育部及其下设的思想政治工作司和社会科学司出台相关文件近百份，共同推出了细致周密的配套政策以加强和改进新形势下的思想政治教育。2017年，包括《意见》在内“共有23项政策出台，达到历史之最”(5)朱以财、刘志民：《改革开放以来我国高校思想政治教育政策：文本分析与研究图景》，《中国人民大学教育学刊》2018年第3期。。《意见》颁布之后，中共中央、国务院和各级部委围绕政策要求，出台了一系列配套文件以保障政策执行。在横向上，中央打出了一套政策“组合拳”。2018年，出台了《中共中央 国务院关于全面深化新时代教师队伍建设改革的意见》；2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化新时代学校思想政治理论课改革创新的若干意见》；2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化新时代教育督导体制机制改革的意见》。在纵向上，各级部委出台配套政策文件以配合《意见》实施。教育部将2017年定为“高校思想政治理论课教学质量年”，先后制定出台了包括中共教育部党组印发的《高校思想政治工作质量提升工程实施纲要》等七个重要文件，2020年，中央宣传部、教育部印发了《新时代学校思想政治理论课改革创新实施方案》，财政部、人社部等部门也均有落实《意见》要求的相关文件出台。经过五年的政策建设，逐渐建成了一套以《意见》为核心、以配套政策为辐射的政策体系。如此细致周密的配套政策体系，使得思想政治教育政策不但能够顺利执行，而且在执行过程中强化了配套政策措施的保障作用，降低了政策执行降质减效的风险。

(三)政策内容衔接紧密

“科学有效的政策对高校思想政治教育实践有着巨大的推动作用。”(6)冯刚：《大学生思想政治教育工作概论》，北京：北京师范大学出版社，2020年，第34页。党的十八大以来，思想政治教育政策在政策内容上衔接紧密、系统有序，强化了政策执行的可持续性。例如，关于如何办好高校思想政治理论课，各项政策文件都作出了纲领性指示。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于进一步加强和改进新形势下高校宣传思想工作的意见》强调，“要建设学生真心喜爱、终身受益的高校思想政治理论课，实施高校思想政治理论课建设体系创新计划，全面深化课程建设综合改革，编好教材，建好队伍，抓好教学，切实办好思想政治理论课。”同年，中央宣传部、教育部印发了《普通高校思想政治理论课建设体系创新计划》，进一步落实思想政治理论课建设要求。2017年出台的《意见》强调，“要进一步办好高校思想政治理论课，充分发挥思想政治理论课的主渠道作用，深入实施高校思想政治理论课建设体系创新计划，完善教材体系，提高教师素质，创新教学方法，增强教学的吸引力、说服力、感染力。”2019年，中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于深化新时代学校思想政治理论课改革创新的若干意见》强调，“坚持守正和创新相统一，落实新时代思政课改革创新要求，不断增强思政课的思想性、理论性和亲和力、针对性。”可以看出，党中央对高校思想政治理论课的政策设计，既体现稳定性又体现创新性，既注重宏观布局又注重微观调整，使得政策既能够随着实践的发展而发展，又避免了政策冲突的可能性。政策内容衔接紧密，形成了源源不断的动力供给和持续深入的执行脉络，有效增强了政策执行的可持续性。

二、基础保障：构建思想政治教育政策执行的完整框架

政策的有效执行，依赖于强有力的机制保障。思想政治教育政策的执行，必然需要与政策本身相适应的科学、合理、高效的执行机制。党的十八大以来，在党的集中统一领导下，有关部委协调统筹，建立健全思想政治教育政策运行机制，逐渐构建起一套有利于政策执行的机制框架。

(一)建立健全政策运行机制

在党的十八大之前，思想政治教育政策的贯彻执行，更多的是依靠党委政府的领导力，即“中央权威推动、地方和基层执行”。这种自上而下的压力式政策执行模式虽然在短期内能够取得良效，但由于内生动力不足，容易出现执行力层级递减的风险。党的十八大以来，针对存在的一系列问题，党和政府及各级教育部门高度重视政策执行机制的构建与完善，发布一系列制度性措施以保障政策落实。

1.贯彻执行机制创新优化。党的十八大以来，思想政治教育政策执行更注重以机制创新求质量效率。在《意见》启动之后，政策执行主体主动响应、积极落实，主要体现出三个方面的新作为：一是政策传达的渠道畅通、力度加大。各级党委召开专题会议，学习政策精神，部署执行工作，层层压实主体责任，保证政策不打折扣地落地。二是政策执行的方案进一步优化。中央和地方相关部门、基层院校按照政策内容进行任务分解，建立执行清单，出台“实施办法”“实施意见”等具体方案，保证政策逐条逐项地落细。三是政策执行的载体和平台更加丰富完善。从中央到基层院校，专门新设了一批工作机构和创新中心以及其他专设机构，保证政策保质保量地落实。

2.监督控制机制更加完善。党的十八大以来，中共中央、国务院和各级教育部门更加重视对思想政治教育政策执行过程的系统治理，着力健全督导问责机制，对政策执行的监督、检查和指导常态化。把高校思想政治工作作为各项评估、评比的重要指标，并纳入政治巡视、地方和高校领导班子考核、领导干部述职评议的重要内容；强化高校思想政治工作督导考核，对履职尽责不力、不及时的，加大追责力度；教育部以“三巡六创优”为抓手，加强对高校执行思想政治教育政策相关要求的监督和指导。在密集督导检查、形成一定的压力环境下，相关主体对执行思想政治教育政策的意愿明显提升，而且能够及时纠正脱轨行为，为政策在正常轨道的运行提供检测和保障。

党的十八大以来形成的协调而有序、系统而有效的思想政治教育政策执行机制，使得执行政策的内生动力更加强劲。基于运行机制的良性运作，思想政治教育政策执行的力度、强度和速度显著增强。

(二)构建政策执行的完整框架

在思想政治教育政策执行过程中，相关主体协调互动，执行机制有效运作，充分调动各种要素，有序推进各个环节，构成了政策执行的完整框架。党的十八大之前，虽然有表述不规范等核心政策及与之配套的政策出台，但并未形成预期的政策效果。究其原因，就在于缺乏强有力的执行机制的保障，执行框架不够完善。徐艳国指出，思想政治教育政策执行存在“贯彻落实长效机制建设不够”“缺少硬性制约”(7)徐艳国：《关于思想政治教育政策执行的特点分析》，《学校党建与思想教育》2014第15期。等问题。党的十八大以来，针对思想政治教育政策执行中的一系列问题，中共中央、国务院和有关部委主动适应思想政治教育环境的变化，在“自上而下、高位推动、逐层落实”的基础上，致力于建立健全政策运行机制，并构建起了适应思想政治教育政策特点的执行框架(如图1)。

图1 思想政治教育政策执行框架

如图1所示的执行框架，反映了我国思想政治教育政策执行的完整过程，这是我国思想政治教育实践长期积累的成功经验，并在党的十八大之后不断被完善和创新。在该框架下，思想政治教育政策得以顺利执行，并产生预期的政策效果。思想政治教育政策出台之后，在执行主体自觉产生的内生动力和督导主体的推动压力双重作用下，政策迅速进入执行环节，执行主体运用各种资源和环境，依托特定的执行结构，采用一定的执行方式，将政策按其设计要求，结合实际情况，精准科学地作用于政策对象。在该框架中，宣传启动机制是一个必要的前提条件，贯穿始终的执行机制发挥着关键作用，监督控制机制是有效支撑，资源和环境建设是执行过程的重要保障。党的十八大以来，思想政治教育政策运行机制不断健全完善，政策执行资源环境的建设不断加强和改善，有效打通了政策从出台之后到落地执行的各个环节，构建起系统完整、畅通高效、管控有力的完整执行框架。

三、动力支撑：优化思想政治教育政策的执行结构

思想政治教育政策执行主体的结构关系是影响执行效果的重要变量。党的十八大之前，思想政治教育政策执行结构建设经常被忽略，在执行过程中也常因缺乏系统设计导致执行阻滞等问题。事实上，思想政治教育政策执行体现在两个结构上：一是“中央—省部级—基层院校”的纵向传递与执行结构，二是党政之间及其内部多个职能部门共同参与的横向执行结构。党的十八大以来，党和国家各级部门着力解决执行结构不合理的问题，凸显“垂直层面的权威力量与水平层面的内生动力相统一的执行路径”(8)蹇世琼、彭寿清、冉隆锋、朱珺瑜：《新一轮教师队伍建设政策：执行机制与未来前瞻——基于28份中央—地方〈意见〉的政策文本测量》，《西南大学学报》(社会科学版)2021年第1期。，最大程度地减少执行结构中的冲突与内耗。

(一)高位推动，激发纵向执行结构中的动力

在我国“自上而下”的领导和管理模式下，思想政治教育政策的执行也体现为“自上而下”的脉络，中央是执行政策的第一站。党的十八大以来，中共中央、国务院及其下属各职能部门充分行使主体责任，高位推动，促进落实。一是党政领导高度重视政策执行。党的十八大之后，习近平总书记多次强调，要“全面贯彻党的教育方针”“推动思想政治理论课改革创新”(9)习近平：《用新时代中国特色社会主义思想铸魂育人 贯彻党的教育方针落实立德树人根本任务》，《人民日报》2019年3月19日。。各级党政“一把手”成为思想政治教育工作的第一责任人，将思想政治工作紧紧抓在手上，实施意识形态工作责任制，强化领导责任，认真贯彻落实党中央和上级党委关于思想政治工作的决策部署及指示精神。思想政治教育作为思想政治工作的重点内容受到空前重视，由此推进了思想政治教育政策的贯彻落实。二是以高规格的会议推动政策执行。党的十八大以来，全国教育大会、全国高校思想政治工作会议、学校思政课教师座谈会等高级别、高规格的会议密集召开，就政策规定的各项工作谋篇布局、推动落实，使思想政治教育各项工作在政策中有纲目，在会议中有回应，在实际工作中有着落。三是以高密度的督导检查促进政策执行。党的十八大以来，中央党委纪委和教育部党组重视发挥巡视监察作用，思想政治教育工作情况已经成为对高校开展巡视的常态化内容，并将思想政治教育政策的落实情况及其带来的实际效果作为巡察工作的重点。由于“压力型体制对纵向执行特征形成的影响程度更大”(10)张国兴、高杨、李捷迅：《政策执行中的特征差异：基于政策文本的综合量化研究》，《兰州大学学报》(社会科学版)2020年第6期。，党政领导的高度重视、高规格的会议推动、高密度的督导检查，以上促下、高位推动，充分激发了政策执行主体的积极意愿，在纵向上形成了执行思想政治教育政策的强大动力，有效解决了政策执行力逐级递减的问题。

(二)部门联动，凝聚横向执行结构中的合力

思想政治教育政策执行涉及众多机构、部门和相关人员，需要各职能部门的配合联动。党的十八大以来，在党中央的集中统一领导下，党和国家的各级各类职能部门协调配合，步调统一、各司其职的政策执行格局逐渐形成。一是通过“职责融入”扩大主体范畴，通过“问责倒逼”压实主体责任。党的十八大以来，思想政治教育政策的执行，不再单是教育部门的责任，而是诸多主体全方位、全过程的参与行为。针对党的十八大之前部分部门“有权无责”和“有责不尽”等问题，以政治规矩和政治纪律切实压实主体责任，调动一切积极力量，执行思想政治教育政策。二是联合印发配套政策文件是党的十八大以来各部门配合执行思想政治教育政策的主要形式，有效加强了政策执行中的主体合作。如《意见》出台之后，共青团中央、教育部联合印发《关于加强和改进新形势下高校共青团思想政治工作的意见》，教育部等八部门联合出台《教育部等八部门关于加快构建高校思想政治工作体系的意见》，相关部门联合发布配套政策以贯彻落实《意见》要求。三是合作组织思想政治教育活动，落实政策精神。自2017年《意见》出台实施以来，以教育部为核心主体，会同中组部、中宣部等部门，推动贯彻落实重点任务。如中宣部、教育部联合举办“学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想专题轮训班”，教育部会同中组部、中宣部深化地方党政领导干部上讲台，针对《意见》要求逐项落实。

各级各类职能部门对思想政治教育政策进行任务分解，分工合作，汇聚各方合力，共享执行资源，有利于提升政策执行的效率和质量。各级各类职能部门的配合联动，在横向上形成了思想政治教育政策执行的强大合力，有效解决了思想政治教育政策横向执行结构中“单打独干”“冲突内耗”等问题。

四、重要条件：打造思想政治教育政策执行的良好生态

贯彻落实执行思想政治教育政策，需要投入大量的资源、打造有利的执行环境，资源与环境要素构成思想政治教育政策的执行生态。党的十八大以来，基于思想政治教育形势的新变化以及由此带来的新需求，中共中央、国务院在出台相关政策的同时，着力优化思想政治教育政策执行的资源与环境保障，打造良好的执行生态。

(一)重视政策执行资源的开发与利用

“资源”作为投入生产活动的“生产要素”的总和(11)金哲、姚永抗等：《当代新术语》，上海：上海人民出版社，1988年，第579页。，包含经济、人力、精神、政治、社会等有形物质资源和无形非物质资源。党的十八大以来，中共中央基于加强和改进思想政治教育的现实需要，加大对政策执行的各种资源要素的投入和整合。下面以资金的投入利用为重点，说明党的十八大以来思想政治教育政策执行资源的优化。

1.开源节流，加大政策执行的资金支撑。为了确保思想政治教育政策的有效执行，党的十八大以来，在党中央的集中统一领导下，各部委协调配合，尽可能地优化政策执行的成本支出，最大限度地保障了思想政治教育政策在执行过程中的资源需求。为了贯彻落实《意见》，在财政部的大力支持下，中央财政批准设立了“高校思想政治工作专项资金”，主要用于提升高校思想政治工作管理能力、服务水平和工作质量。据教育部社会科学司统计，“十三五期间中央财政对高校思政课建设的直接投入达4.7亿元。其中，2016至2019年，中宣部、教育部建设37所全国重点马克思主义学院，支持经费1.1亿元；教育部累计向高校思政课建设投入专项经费近1.5亿元。国家社科基金思政课研究专项已累计设立302项，支持经费6000余万元。”(12)教育部社会科学司：《深化改革举措扎实 立德树人成效明显——“十三五”时期高校思政课改革创新情况》，http：//www.moe.gov.cn/fbh/live/2020/52717/sfcl/202012/t20201203_503057.html。上述数据虽不够全面，但足以表明党的十八大以来财政部门对思想政治教育资金投入的力度之大。这既是财政部门严格落实思想政治教育政策要求的结果，也为其他主体(尤其是高校)执行思想政治教育政策提供了坚实基础。

2.优化配置，提高执行资源的使用效率。《意见》强调，要“完善政策保障和经费支持，为加强和改进高校思想政治工作创造良好条件”。基于政策要求，在资金投入的大力支持下，执行思想政治教育政策所需求的各种资源也被开发出来。从中央到基层院校，各级部委不但专设了一批思想政治教育工作机构，而且配齐配强了思想政治教育工作人员；严格落实《高等学校马克思主义学院建设标准(2017年本)》，花重金打造重点马克思主义学院，培养、培训思想政治理论课教师，建设精品思政课程；开发媒体资源，大力宣传以扩大政策效应，促进学校思想政治教育效果的输出与社会性教育资源的输入之间的良性互动。针对执行思想政治教育政策的现实需求，优化配置各种资源，建队伍、建机构、建机制，大大提高了资源使用率，有效解决了思想政治教育政策执行资源短缺的问题，从硬件上加强了政策执行的资源保障。

(二)加强宣传教育，营造良好的政策执行环境

党的十八大以来，基于党中央的高度重视，对思想政治教育政策的宣传进一步加强，大力宣传教育的推动政策迅速启动和落实。《意见》颁布之后，各大报刊等官方媒体在第一时间宣传报道，中央有关部委答记者问，教育系统各级党组及其他相关部门组织开展专题学习会，进行再部署、再动员。一系列高规格、高级别的宣传推进活动，形成了浪潮式的舆论效应，有效促进了政策的贯彻落实。

1.全方位的宣传解读，防止信息扭曲带来的政策传达不畅通等问题。思想政治教育政策制定、颁布的初衷应是为思想政治教育活动提供一种明确的目标和基本的遵循，那么，政策执行主体知晓并掌握政策的核心内容为执行政策的前提条件。为达到充分了解、高度认同而后有效执行的目的，党的十八大以来思想政治教育政策出台之后的宣传力度明显增强，并以高级别、高频率的解释活动促进政策准确、及时、畅通地传达至执行层。具体来说，政策一经发布，以主流媒体为主渠道并借助于网络媒体的强大功能，迅速形成舆论热潮；而政府相关部门，一方面，通过线上线下相结合的方式传达政策文件，另一方面，通过组织记者见面会等活动，在向公众全面解读政策文本的同时，向有关主体释放执行信息。

2.组织参与政策学习教育，避免执行主体认识不足带来的政策执行偏差等问题。学习教育活动是落实党的方针政策的重要手段，也是最有效的动员模式之一，其意义在于执行主体的意识和能力的培养提高以及执行对象的积极性的调动。党的十八大以来，思想政治教育政策不但通过各种渠道加大宣传，防止政策机制封闭运行，而且强调政策学习教育的重要性，并在实践中不断加强。政策颁布之后，从中央到基层院校，各执行主体相应地组织开展专题学习研讨会，学习政策精神，掌握核心内容，创新执行思路，形成可行方案。通过政策学习教育，既可以引起相关主体的高度重视，有效传达执行内容、落实执行责任，又可以在研究实际情况、分析政策内容、选择执行策略等过程中，实现对政策执行全方位的具体指导。在政策学习教育过程中，执行主体完成对政策的目标、任务、条件、适用范围等内容的认知和认同，从而以认真的态度、积极的行动和科学的方法投入到执行行动中去。

3.全过程公开报道，扩大了政策执行效果的辐射效应。 政策在公开、透明、阳光的环境中运行是欲达政策目标的必然选择，如果政策得不到公众的监督而只是在封闭环境中运行，必然产生象征性、敷衍式等执行问题而使政策效果产生不同程度的折损。党的十八大以来，党中央的高度重视以及由此带来的社会性共同关注，使得更多的领导意志、媒体关注和群众目光聚焦到思想政治教育政策的执行上来，从而创造了一个更为有利的执行环境。高级别政策解读和放大视角的政策宣传，仅仅只是政策开放运行的第一步，而在整个过程中的持续性高度关注和高频率报道，产生的能量则进一步促进了执行过程的落实和优化。例如，通过主流电视台、报纸、网站以及微信公众平台、微博等现代化传播手段对政策执行的情况向公众及时公布，一方面，可以对执行中出现的问题通报、曝光，督促整改；另一方面，可以对执行成果宣传报道，扩大政策影响力和执行效果辐射。

政策的宣传解读、学习教育和执行过程的通报报道，营造出以学校为重点、全社会重视并参与的思想政治教育的积极氛围，有效促进了思想政治教育政策的高效运行。

五、结论

思想政治教育政策，既是创新和发展思想政治教育的基础动力，也是思想政治教育有效实施的基础保障。党的十八大以来，中共中央、国务院既重视思想政治教育政策的数量产出和质量提升，又重视政策的贯彻执行和绩效提升，着力创新执行模式，推动思想政治教育良性发展。党的十八大以来的思想政治教育政策执行模式，遵循政策设计与政策执行良性互动的基本逻辑，凸显体制机制的构建与整体框架的完善两者共生共进的制度规律，突出纵向上动力供给与横向上合力生成的有机统一的执行路径，同时，注重资源供给与环境塑造相辅相成的执行生态建设。党的十八大以来的思想政治教育实践持续深入发展，取得了显著成效。思想政治教育政策始终是思想政治教育合理存在、科学发展、有效实践的重要保障，精准科学地执行思想政治教育政策始终是做好思想政治教育工作的根本选择。