区域法治社会建设指标体系的价值定位与实践探索——以江苏省为例

陶中怡

(淮阴师范学院 法律政治与公共管理学院，江苏 淮安 223001)

党的第十八届三中全会开创性地提出“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”的部署，法治建设指标体系在各级政府机构如火如荼开展(1)在省级政府层面上，2010年起，湖北省、北京市、辽宁省、广东省、江苏省、四川省相继颁布实施法治政府建设指标体系。在市级政府层面上，2005年起，南京市、成都市、苏州市、青岛市、深圳市、沈阳市、惠州市、镇江市、温州市相继颁布实施法治城市或法治政府建设指标体系。区级人民政府层面，2007年浙江省杭州市余杭区实施了“余杭法治指数”。。习近平总书记提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”(2)习近平：《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》，《中国人大》2012年第23期。之后，构建区别于法治政府指标体系的法治社会建设指标体系也被提上了日程。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要(2020—2025年)》，明确提出了“充分发挥考核评价对法治社会建设的重要推动作用，制定法治社会建设评价指标体系”的要求。江苏省司法厅、江苏省法宣办于2015年10月组织制定《法治社会建设指标体系(试行)》(以下简称“江苏省《指标体系》”)，这是国内首个省级层面的法治社会评估评价体系，其出台伊始，便得到了专家的高度评价(3)中国法学会副会长、学术委员会主任张文显在2015年11月28日举行的《指标体系》专家论证会上指出，党的十八届三中全会提出“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”，江苏省司法厅课题组根据三中、四中全会精神和江苏法治社会建设经验，提出这样一个指标体系，非常难能可贵。江苏省司法厅率先出台法治建设指标体系，标志着江苏在探索“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”工作中居于全国领先行列。参见《我省率先制定〈江苏法治社会建设指标体系〉》，中国江苏网，http：//jsnews2.jschina.com.cn/system/2015/11/30/027176285.shtml。，施行至今也积累了一定的经验。以江苏省《指标体系》为主要分析蓝本，阐述法治社会建设指标体系的基本定位和本质特征，总结该指标体系的实施成效，分析其不足，从而为区域法治社会建设指标体系的构建和完善提供借鉴。

一、法治社会建设指标体系的定位

(一)法治社会中的“社会”是狭义上的社会，区别于区域法治

“法治社会”一词，在很长一段时间里与“依法治国”在内涵和外延上没有实质区别。在诸多有关法治社会或法治建设(评价)体系的成果中，学者几乎没有把法治社会从法治建设的诸多方面中独立出来，指标体系囊括了包括立法、行政、司法、执法、普法等社会生活的各个方面，一级指标涵盖了“立法指标”“司法指标”“执法指标”与“普法指标”等方面(见表1)。

表1 部分法治社会建设(评价)指标体系及其一级指标

上述指标可以分为两类，一类是区域法治建设指标，比如“法治浙江”“法治江苏”建设指标，这类指标的名称就决定了其覆盖面就是着眼于区域全局的，必然包含该区域的立法、司法、执法、守法等多个方面；另一类是学者提出的法治社会评价指标。传统的法治社会一般理解为一切政体下的权力都受到有效控制，整个社会由通过民主程序制定出来的法律所支配的社会状态，因此在法治社会评价指标体系设计时即已涵盖立法、司法、执法等诸方面。但在“法治中国、法治政府与法治社会一体化建设”的这一治国方略提出后，法治社会与区域法治和法治政府必定要有所区别。学界对法治社会的论证逐步深入。尽管学者们对法治社会的外延与内涵仍存在分歧，但也达成了部分共识，即法治社会的核心内涵是“公权力运作系统之外的社会生活的法治化”(4)陈柏峰：《中国法治社会的结构及其运行机制》，《中国社会科学》2019年第1期。，或是“民间社会或市民社会的成员权利和权利行使法治化，以及私人领域事务治理和社会成员参与公共事务活动的规则化、法治化的社会状态”(5)王清平：《法治社会在中国建设的意义、难点和路径》，《学术界》2017年第8期。。“法治社会”里的社会是包含社区、服务机构、基层组织和社会团体在内的体系，而政府的角色是纽带。

江苏省《指标体系》与以往的法治建设指标体系有着较为明显的区别。其一级指标涵盖的是法治意识、依法治理、法律服务体系、依法维权和纠纷解决机制以及社会评价五个方面(见表2)。该指标几乎全部吸收了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第五部分中四个方面的内容。这四个方面突出的特点是立足“群众”、着眼“基层”，具体而言，“法治意识”和“社会评价”的立足点都是人民群众，“依法治理”着眼于社区、基层、人民团体的作用，“法律服务体系”立足于基层法律服务体系建设、法律援助等社会团体的功能，“依法维权和纠纷解决机制”侧重于化解矛盾纠纷的组织网络体系及纠纷解决的协调机制建设。总体而言，江苏省《指标体系》紧密围绕的是如何发挥社会各团体、基层组织间网络的功能。因此与广而全的法治社会指标相比，江苏省《指标体系》指向更为精准化、微观化、专业化。当然，由于江苏省《指标体系》一、二级指标内容基本是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》第五部分中四方面内容的平移，在实施中存在过程评价不够、可操作性尚待提高等不足。

表2 江苏省《指标体系》一级指标与二级指标

(二)法治社会建设指标区别于法治政府建设指标

法治社会建设指标体系尽管多由政府主管部门牵头制定，但不同于法治政府建设指标。江苏省委省政府在2015年1月发布的《江苏省法治政府建设指标体系》中设立了七个一级指标，分别是“依法全面履行职能”“提高制度建设质量”“行政决策依法科学民主”“严格规范公正文明执法”“强化权力制约监督”“依法防范和化解社会矛盾”“完善依法行政保障措施”，并设置了更为细化的二级指标(见表3)。从指标内容上看，法治政府建设的指标体系涉及的对象基本是政府的各个职能部门。

表3 《江苏省法治政府建设指标体系》一级指标和二级指标

法治社会建设指标体系不同于法治政府建设指标体系，其根本原因是法治社会与法治政府的内涵不同，法治政府建设着力于政府权力的法治化，法治社会则是公权力运作系统以外的社会生活的法治化(6)陈柏峰：《中国法治社会的结构及其运行机制》，《中国社会科学》2019年第1期。。 在指标体系上，法治社会建设指标体系与法治政府建设指标体系的明显区别在于各项指标的建设者不同，前者包括司法行政部门、各类人民团体和基层组织，后者是政府的各个职能部门。但两者亦有相同之处，两者真正的推动者依然是政府，《指标体系》基本上对应了司法行政管理机关的各项管理职能，因此两者在很多建设机制和推进措施上都是相同的。因此，《指标体系》更注重法治社会与法治政府建设两者在职能分工上的不同，有意避免了两者在指标体系上的重叠，体现了设计理念上的先进性。

(三)法治社会建设指标体系评估的对象是法治社会“建设”，强调结果导向和过程控制

国际上对法治社会的评估体系早已建立，比较有名的有世界银行的治理指数，该指数包括法治、政府效率、腐败控制等六个方面的指标，其中的法治指标主要用于描述法律法规的完善程度、合同的履行程度、警察和司法机关的执行效率以及暴力犯罪率等内容。将其与国内发布的多个法治指标对比后会发现，指标的结构和内容有明显的区别。最根本的原因是评估的对象不同。中国国内发布的法治社会指标的评估对象是“法治建设”，即评估党政机构运行法治建设的工作成效；国际组织发布的法治社会指标的评估对象是“法治要素”，是围绕法治的各项价值体现和制度体现而展开。正如学者指出，我国目前法治尚不完备，当务之急是法治的建设，而这一建设主要由政府推动，所以中国国内的法治评估总体上是对政府的法治建设工作的评估(7)孟涛：《论法治评估的三种类型——法治评估的一个比较视角》，《法学家》2015年第3期。。

概言之，我国法治指标体系的一大特色在于评估对象是“法治社会建设”，而非静态的“法治社会”。以江苏省《指标体系》为例，该指标体系多次使用了诸如“推动”“推进”“建设”“健全”“提高”等动词，强调过程控制和结果导向，呈现动态性，而非仅仅是静态的现状测量。在指标内容上多体现政府意志和积极作为，而非单纯的民意测验。

综上所述，法治社会建设指标体系的评估对象是法治社会“建设”，强调结果导向和过程控制。法治社会的“社会”是狭义上的社会，区别于立法、司法、执法等全面涵盖的法治社会建设，也区别于法治政府建设。在评价范围上，指标体系紧密围绕社会各团体、基层组织间法律服务、化解矛盾和调节纠纷的功能，体现了专业化和精准化。

二、区域法治社会建设指标体系的实践探索

江苏的《指标体系》自制订完成以来经历了定点测试、全面测试、专家论证及调查验证等阶段，其中的问题和不足为其修正完善提供了方向。江苏省依法治省领导小组办公室、江苏省法制宣传教育工作领导小组，于2017年1月在全省范围内组织开展《江苏法治社会建设指标体系(试行)》 测试工作。全省辖区内各地法制宣传教育领导办公室在全市范围内开展部署落实，完成了自评报告。自评报告围绕《指标体系》的各项指标，做了全面的评估，一定程度上发挥了“以评促建”的作用，但也存在着不足。江苏省的实践经验为其他地区制定和完善法治社会建设指标体系提供了宝贵的借鉴。

(一)指标体系有助于政府部门总结工作内容、评估成效及发现薄弱环节

指标体系的结构和内容与政府主管部门职能有高度的一致性，这有助于政府部门总结工作内容、评估工作成效及发现薄弱环节。例如，江苏省淮安市法宣办的《自评报告》中，就“法制宣传教育深入开展”这个二级指标详细列举了基层法治文化活动：“……组建了以刘老庄农民书画社、盱眙县黄梅普法团、清河区德法联谊社、洪泽县袁志西法治文艺演出队为代表的法治文艺团体71个，深入开展‘黄梅普法’‘村官说法’‘德法大舞台’等淮味普法活动，围绕‘法治文艺社区行、乡村行’主题开展演出活动5640余场次……圆满完成了‘群众性法治文化经常开展，村(居)基层法治文化活动每年两次以上’这一指标(三级指标)。” 这一评估结果清晰地展现了淮安市法制宣传部门在开展基层法治文化方面所做的大量扎实工作。相比之下，“法治宣传教育深入开展”这个二级指标下的另一个三级指标的评估结果在内容上则显得单薄，该指标为“社会诚信体系基本建立，守法诚信褒奖机制和违法失信行为惩罚机制完善，政府诚信起到示范作用，社会诚信理念进一步确立”。自评报告有关该三级指标部分并未有任何具体表述。究其原因，一方面该指标评价标准较为笼统，难以用客观数据衡量，另一方面也反映了淮安法治宣传部门在推动社会诚信体系建立方面尚未采取足够的有力措施，需要在今后的工作中进一步加强。因此，指标体系促进了政府部门评估工作的成效，有助于及时和准确地发现薄弱环节，明确工作方向。

(二)指标体系在指标表述上存在不足

1.部分指标表述不够简洁。江苏省《指标体系》中的指标共分三级，第三级指标是直接用来评价打分的指标，处于指标体系的最末端。但在现有的指标体系中，部分三级指标不够简洁明了，例如：“法治的道德底蕴增强，权力责任、权利义务对等观念牢固确立，遵法守法，公序良俗成为全民共同追求和自觉行动，社会风气、服务行风等明显好转，食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障等重点领域法律法规落实到位，无重大群体事件、事故”(1分，指标1-4-3，即《指标体系》中，第一个一级指标第四个二级指标第三个三级指标，以下类推)。“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，立体化、现代化社会治安体系健全完善，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求，流动人口、特殊人群服务管理制度健全落实，刑释人员、社区服刑人员重新犯罪不超过控制指标”(2分，指标2-2-1)。上述两个指标每个都超过百字，信息量大，包含的指标也远不止一个，但指标所占的分值仅有两分，甚至一分(总分100)，这给评估结果带来了困难，无形中大幅地增加了评估工作的成本。这些指标基本都是政府工作内容的描述，尽管体现了法治社会建设的性质，但还需要进一步精炼化。否则，指标很可能形同虚设。在淮安市自评报告中，有关指标1-4-3的评测结果几乎就是一笔带过，指标2-2-1里面的多个标准也没有全面覆盖，可见上述冗长的指标并没有发挥其理想功能。

2.部分指标评价主体不明。例如，指标3-3-1“法律服务机构规范化、规模化、专业化、品牌化发展。法律服务行业公信力和服务能力明显提升”前半部分明显是对主管机构对行业导向性的要求，但后半句“法律服务行业公信力和服务能力明显提升”显然是一个主观标准，评价主体应该是社会公众，因此在一个指标中出现了评价主体的变换。在同一指标中包含多个评价主体，给指标体系的评估工作带来极大困难。

3.部分评价指标标准杂糅。例如，“坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，立体化、现代化社会治安体系健全完善”(指标2-2-1)，就包含了“系统”“依法”“综合”“源头”等多个标准或评价方向，这些标准或评价方向并不完全一致。再如，“法律服务机构规范化、规模化、专业化、品牌化发展”评价方向也不一致，“专业化”并不意味着“规模化”，专业的细化也可能带来的律所拆分或规模的缩小。同一指标中衡量标准的不一致性给指标评价方法带来一定程度的困难，对评价结果的准确性也会产生影响。

三、区域法治社会建设指标体系的完善路径

法治社会指标体系的构建要遵循科学性、系统性、可操作性、代表性和动态性的原则(8)胡荣才、屈茂辉：《法治湖南建设评价指标体系的建构思路与框架》，《湖南大学学报》(社会科学版)2014年第4期。。完善《指标体系》需要在两方面努力，一是完善指标内容，二要建立客观公正并切实可行的评价机制。科学的指标体系是发挥《指标体系》功能的前提和基础，客观公正并切实可行的评价机制是保证这一功能长期有效的必要条件。

(一)完善指标内容

1.注重过程控制与结果评价的结合及主客观标准的互补互证。江苏省委政法委副书记、依法治省领导小组办公室常务副主任侍鹏在介绍《法治江苏建设指标体系(试行)》时强调，“江苏通过创新探索设置建制性、完善性、落实性三类指标，并根据指标的动态完成情况，从建制(与否)、完善(程度)、落实(效果)等方面来加以量化，当建制性指标、完善性指标按进度完成后，即转入落实性指标进行绩效考核和评价，形成了指标体系的江苏创新特色。”(9)中国新闻网：《江苏出台省级〈区域法治建设指标体系〉》，http：//www.chinanews.com/fz/2015/03-30/7170584.shtml。江苏省《指标体系》体现出的这一特色，既有各项制度建成与否的指标，也有各类制度完善的指标，还有落实效果类的指标。建制与否类指标多采用客观标准(例如，某某平台建立、某某制度发布等)，落实效果类指标多采用主观标准(例如“公众满意度90%以上”)，完善程度指标则多为主客观标准的结合。对政府部门而言，客观类指标因数据收集较为容易，往往愿意采用，而落实效果类指标需要对相关对象进行调查，过程繁琐，结果难以控制，往往不愿意采用。对社会公众而言，建制与否类指标并不一定能带来明显的改善，落实效果类指标虽然主观程度大，但能如实全面的反映法治社会建设的程度，其中社会公众的满意度最有公信力。因此指标体系要兼顾客观指标与主观指标互补互证，过程监控与结果导向、公信力与执行力平衡。

2.具体指标尽量简洁、单一，避免冗长目标描述和多个标准杂糅。指标体系的科学性要落实到每一个三级指标。在语言表述上，具体的三级指标尽量简洁明了，避免冗长的工作目标性的描述。指标描述过长、过于复杂，容易带来测评的难度。在标准设定上，一个指标的衡量标准尽量单一，至少方向一致，避免多个标准的杂糅，更不能在一个指标中出现相冲突的标准。避免出现类似于“系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”“规范化、规模化、专业化、品牌化”等排比式、口号式的短语表述，这类表述可以作为工作目标，但在一个指标中同时出现难以保证指标评价标准的清晰度和评价结果的准确性。

3.逐步增加社会公众评价指标或以专家评议的方式考核指标的比重。社会公众评价指标是指由社会公众的满意度或认可度为内容的指标，如“人民群众对法制建设满意度”“公众安全感”等。这类指标属于主观标准，需要通过专业调查机构进行抽样调查。专家评议指标，即由专家组成评议组，对某个指标进行评议并打分。有些指标属于主观指标，但又具有一定的复杂性和专业性，政府自评缺乏公信力，社会公众调查又缺乏较为统一的认知基础，例如，“政府诚信起到示范作用，社会诚信理念进一步确立”。这样的指标由专家评议更为合适，或者社会公众调查结合专家评议，从而增强评测结果的准确性和公信力。随着法治社会建设的不断推进以及各类基本制度建设的建成，主观性指标的比重必然要加大，社会公众评价指标或以专家评议的方式考核指标的比重也应逐步增加。

(二)建立客观公正且切实可行的评价机制

1.评价主体中增加独立第三方的影响力。在现行体制下，我国体制内部考评通常由上级党委和政府执行，具体而言，以党委书记为首成立领导小组，再由下设的专门办公室或挂靠的某个政府部门作为牵头，行使考核组织权(10)邱佛梅、谭玮：《“三位一体”法治建设背景下的法治社会评价体系构建》，《法治社会》2018年第1期。。江苏省《指标体系》的测评采取的基本路径也是如此，即省法宣办发文组织，层层落实，制作本区域的指标自评报告，由于个别指标需要社会公众满意度的调查数据，因此还包含了委托第三方测评的方式，但总体的评价权依然是政府部门。这种体制内评价存在一定的优势，一是将指标完成情况与业绩考核相结合，可以有力促进各级国家机关发现和弥补工作中的不足，并努力按照指标体系推进法治社会建设，实现“以评促建”的目的；二是由于指标中的绝大多数数据都由主管部门掌握，其他评估机构很难获得，极大地降低了数据获取的时间成本和协调成本。但这种体制内的评价方式也存在一定的不足。体制内法治社会考评的主体和客体均为党政部门，虽然具体部门不同，但部门利益交错，承办人员联系紧密，政府部门及官员既当“运动员”又当“裁判员”，自我评价过程中的评价主体的中立性难以保证。正如有的学者指出的，“要求公共组织对自己的行为作出客观公正的评价绝非易事”(11)胡荣才、屈茂辉：《法治湖南建设评价指标体系的建构思路与框架》，《湖南大学学报》(社会科学版)2014年第4期。。因此，只有合理地配置评价权、组织权、实施权与评议权的权力结构，才能克服体制内评价机制的不足，同时又能实事求是地衡量和评价法治社会的实现程度。

法治社会涉及到的评价对象包括各类社会团体、基层组织，因此与法治政府相比，更迫切需要独立的第三方主体。针对我国现阶段状况，比较切实可行的办法是由政府部门在客观指标自评的基础上，由政府委托第三方独立机构进行主观指标的评价，并及时向全社会公开测评方法及结果，接受和加强公众监督。

2.评价程序科学、公正、效率、透明。评价的组织工作要有序，每年制定区域年度法治社会建设测评的方案，明确评估对象、评估工作的责任人，必要时解释重要数据的收集渠道和评估计算办法。被测评对象自查总结，形成年度自评报告并上报，全面测评得出其层级测评的所得分值。对需要第三方机构评估的，通过公开公正的程序选定专业机构，委托其进行社会公众抽样考核评价并得出分值。评估报告的内容包括对法治社会建设实施效果的客观陈述、价值判断，对推进法治社会建设的政策建议以及对较为复杂的评估方法的说明。为提高效率降低成本，政府各部门应大力推进政务信息公开，搭建多部门的法治数据信息共享平台，同时给予具备相关资质的专业机构一定的访问权限，从而提高数据采集效率。此外，为保障利益相关方的合法权益，评估程序应设定救济机制，对测评结果有异议的相关部门可以提出复核申请。

3.评价结果有效应用并接受公众监督。对区域法治社会评价体系的测评结果的标准、过程和结果应当公开，接受社会监督(12)广东省人民政府网：《广东省依法行政考评办法》第21条、第22条，http：//www.gd.gov.cn/gkmlpt/content/0/145/post_145825.html。。同时鼓励社会各机构通过发表文章、组织研讨会等方式对评测结果和方法进行评议。对各方评议的意见，政府部门应及时总结并吸收改进。为真正发挥指标体系“以评促建”的功能，在制度设计上应强化评价结果的应用，设置督促整改机制。评价主体可以将评估对象的法治社会建设的实绩作为职务任免、职级升降、交流任用和奖励惩处的重要依据。主管机关可以将基层群众组织、社会团体在法治社会建设中的表现作为考核评估的参考。评估指出某一领域法治社会建设存在问题的，相关评估对象应及时制定整改措施并向上一级领导机关报告，由上一级领导机关负责整改措施的实施监督。评估过程中，有工作人员(包括接受委托的专业机构工作人员)有失职、渎职行为造成较大影响的，应承担相应责任(13)徐汉明、张新平：《社会治理法治建设指标体系的设计、内容及其评估》，《法学杂志》2016年第6期。。当然，指标体系评价结果不能绝对化，防止指标体系失去应有的客观性和准确性，造成指标体系评价机制的“异化”。

4.评价保持持续性，指标体系需适时更新。正如法律制度需要修订，指标体系也需要适时更新，以适应不断变化的法治社会建设需求。评价机制可以选择年度实施一次或每两年实施一次的频率，同时需要根据指标完成的情况进行更新修订。指标从建制(与否)、完善(程度)、落实(效果)等方面来加以量化，当建制性指标、完善性指标按进度完成后，就需要转入落实性指标进行绩效考核和评价。指标体系的制定部门可每2—3年组织对现有指标体系开展评估工作，结合评价报告中反映的问题，分析指标的科学性、系统性、可操作性、代表性等各个方面，并采用专家讨论、向公众征求意见等方式，提高指标体系修订的透明度和接受度，保证指标的时效性。

四、结语

以江苏省为代表的区域法治社会建设指标体系的制定，是“法治国家、法治政府和法治社会一体建设”背景下构建法治社会评价体系的创造性尝试。江苏省的指标体系为今后其他地区的区域法治指标体系的构建提供了宝贵的经验。尽管其在指标内容上仍有瑕疵，但在定位上找准了方向。区域法治社会建设指标体系应以法治社会建设成效为评估对象，尤其注重评估以各类社会团体、基层组织、企事业单位等为主体形成的组织网络体系在法治建设中的功能发挥，注重结果导向和过程控制。完善法治社会建设指标体系需要完善指标内容，提高指标体系的科学性、可操作性和动态性，同时也要建立客观公正并切实可行的评价机制，从而达到“以评促建”的目的，推进区域法治社会建设。

如果能够将多个地区置于同一体系进行结果的横向比较，进而促进地区之间的良性竞争，法治社会建设指标体系的影响力将会进一步增强。随着我国多个区域法治社会建设指标体系的构建和实施，可以进行区域法治社会建设指标体系的横向比较，在保持地方特色的基础上，设计全国相对统一的法治社会建设价值体系，从而改变目前各地指标体系碎片化的格局，提高我国法治社会建设的整体水平。