长沙市老城区历史步道规划设计探析

陈群元，解 成

（1.长沙市自然资源和规划局，长沙 410013；2.长沙市城市规划研究室，长沙 410013）

引言

长沙作为国家历史文化名城，具有重要的名城保护职责。长期以来，社会各界对名城保护的认识和体会不深，没有完全形成礼让山水、敬畏历史、尊重传统的共识。一方面，一些文物建筑、历史建筑、风貌建筑被闲置，亟待保护、修缮和活化；另一方面，古城历史文化风貌区的保护空间不断被压缩，格局越来越小，空间越来越破碎，名城保护的压力越来越大。为落实中央城市工作会议精神，展现“文化长沙、历史长沙、魅力长沙”的城市个性，提升城市宜居、宜业、宜游指数，2015年长沙市首次提出建设历史步道，作为老城区实施城市有机更新的重要手段。此后5年来，长沙开展了历史步道的规划选线和详细设计，以及规划设计指引等编制工作，首条6.4 km长的历史步道示范线建设基本完成，取得了初步成效。目前，国内对老城区历史步道的规划建设研究尚处于起步阶段[1-5]，因此本文结合长沙实践对历史步道的规划建设做进一步的探讨。

1 历史步道相关概念及重要性

1.1 历史步道的概念

历史步道相关概念最早起源于1964年美国威斯康星州遗产道规划中提出的“历史文化遗产旅游步道”，在日本“东京都21世纪长期规划”中称为“历史文化散步道”，类似的概念还有遗产游步道、文物径等[6-11]。本文所指历史步道是指通过规划连接、整合老城区多个历史文化遗产资源片区，把旧有的街道、街区、水系、祠庙、名人公馆、特色民居等历史文化资源点通过散步道的形式连接，所构成的集历史文化保护、城市旅游和居民出行等功能于一体的慢行系统。历史步道依托历史街巷建设，传承历史文脉，留住历史记忆，展现古城风貌，属于区域性的线性文化遗产保护方法。

1.2 历史步道的组成

历史步道主要由历史文化节点、路径系统和为满足步道游憩功能所配建的配套系统组成。历史文化节点是指具有一定历史价值的人文景点及其周边游憩空间。路径系统是指保留下来的具有历史文化特色的适于步行的历史街巷，以及打通这些历史街巷步行道的无障碍过街设施（无障碍通道、过街通道）等的非机动车道。配套系统包括标识系统：标识牌、引导牌和信息牌等标识设施；基础设施：出入口和环境卫生、照明、通信等设施；服务设施：休憩、换乘、租售、咨询、救护、安保等设施。历史步道所包含的要素可以概括如下（表1）。

表1 历史步道基本要素

1.3 历史步道的功能

通过历史步道将原来分散于老城区的较为孤立的具有历史文化价值、科学艺术价值或城市文明风尚价值的历史人文资源点进行有机串联，使得历史步道兼具社会、经济、文化等多种功能。

1.3.1 社会功能

为老城区居民提供更多休闲健身的场所，为居民开展慢跑、散步等各种户外活动提供安全空间。同时，提供邻里户外交往空间，增进居民之间的融合与交流，构建和睦的邻里关系，提升宜居水平。因此，历史步道也是15 min生活圈的重要承载。

1.3.2 经济功能

成为都市旅游的重要项目，促进老城区旅游观光、商贸服务等相关产业的发展，并为周边居民就地、就近就业提供多样化的机会。同时，提升老城区土地使用价值，改善城市投资环境，推进老城区有机更新。

1.3.3 文化功能

将老城区现存的文化遗迹、历史建筑和传统街区有机串联起来，协调城市有机更新与棚改工作，保护历史街巷空间肌理和历史文化资源，留住历史记忆，彰显城市的文化魅力，提升城市形象与品位。

1.4 历史步道的重要性

建设历史步道网络格局对名城保护和城市建设的作用主要体现在3个方面。

1.4.1 历史资源保护的重要手段

建设历史步道，连接全市的历史文化遗产资源，有助于固化古城街巷，保护传统肌理，是历史文化名城保护的重要手段。

1.4.2 城市有机更新的重要方法

城市有机更新不能再走大拆大建的老路，要转变理念，把“留”摆在第一位，然后才是“改”和“拆”，要保持老城区的肌理不变，街巷格局不变，让老城区更有韵味，让老百姓更具幸福感。建设历史步道，属于政府主导方式下的微改造、综合整治、环境提质的改造方式，是老城区城市有机更新的重要方法。

1.4.3 改善老城品质的重要方式

建设历史步道，是改善老城区居民的出行条件和居住环境，解决老街巷电线凌乱、地下管网等基础设施缺乏、房屋破旧、环境面貌差等问题的重要方式。

2 研究对象选择

历史步道规划选线时需重点考虑3个因素。首先，必须串联起历史文化资源较丰富的历史街巷，才能有更多的文化和旅游吸引点，充分实现历史步道的价值和意义。其次，应包含较能体现历史文化特色的街巷，所串联的街巷应突出体现长沙的历史记忆、文化特征和街巷格局特色。最后，应是连贯性、可实施性较好的街巷。历史步道串联的街巷不是新建仿古街巷，而是基于老城区原有街巷基础的改造、打通和提升，因此历史步道选线时需重点考虑街巷的连贯性和可实施性。

基于以上考虑，长沙最终选定的历史步道总长度达46.9 km，其中示范线长6.4 km（图1）。历史步道示范线为贯穿南北的历史步道主线，连接湖南省立第一师范、西文庙坪、开福寺3个历史地段，太平街、潮宗街两个历史文化街区，20条历史街巷，以及众多的历史文化资源点，穿过长沙历史资源最丰富、文化底蕴最丰厚、最能体现老长沙特色的区域。

图1 历史步道选线规划布局

3 历史步道建设的难点

3.1 复杂的利益关系

历史步道规划范围涉及多个老旧社区，街区关系错综复杂，建筑产权关系的历史遗留问题多。由于历史原因，很多旧房子产权关系不清晰，无证且年代久远的房子较多，用地边界也不清晰，拆迁难度大且成本高。此外，历史步道建设不是一般的房地产开发，要处理好市、区、街道几级的权责利关系，需要市、区两级政府形成合力，各职能部门通力合作，以区政府为实施主体，市政府对历史步道建设加大财政支持力度，街道也要全力配合处理居民关系，才能共同促成规划的落地实施。

3.2 与现行交通的矛盾

历史步道建设与现行交通管理及规划存在较多矛盾。如历史示范线途经20条街巷和12条城市道路，其断面形式和交通组织不一，导致历史步道的连贯性与区域微循环实施难度大。一方面，要优化交通管制，局部道路禁止机动车通行。另一方面，需增加过街设施，引导老城区交通由个体机动出行向“公共交通+慢行”转变。历史步道与控规道路也存在多处矛盾，主要体现在道路宽度和线形存在冲突。因此，近期只能按现状的街巷空间尺度规划建设历史步道，远期需对控规道路进行调整，以落实历史步道的规划建设要求。

3.3 与棚户区改造的冲突

由于棚户区改造一般采取大拆大建的方式，各级财政有专项资金支持，而历史步道建设采取微改造有机更新方式，且历史步道建设无财政专项资金支持。两者存在较大矛盾与冲突，但历史步道建设还需借助棚户区改造专项资金，才能得到更充足的资金保障。因此，需要协调好历史步道建设与棚户区改造的关系。其一，涉及老城区的棚户区改造应根据《中华人民共和国文物保护法》相关要求，保护文保单位周边控制地带，整体、成片地保留文保单位所处的周围环境和氛围，保留传统历史街巷和老地名。其二，棚改区域的房屋征收和拆除方案，规划部门要进行审核或者参与制定。其三，贯彻“修补”理念，创新棚户区改造模式，摒弃大拆大建，根据街巷和建筑情况，划分面积较小的修缮单元，保护历史建筑，修葺风貌建筑，拆除乱搭建的无价值棚屋作为小型开敞空间和绿地。其四，创新土地出让模式，采取带方案招拍挂、定向挂牌、存量补地价等差别化土地供应方式，带保护保留建筑出让。其五，创新居民安置模式，在居民安置等方面给予支持政策，探索“协议置换”“居民抽稀”“征而不拆”等多种实施方式，既避免大拆大建，有利于历史风貌的保护，又减少政府的拆迁安置和建设投资成本。

4 历史步道的规划设计

4.1 历史步道设计理念

老城区是城市历史的杰出代表，记录了城市发展的历史轨迹，这些历史轨迹体现在老城区遗存下来的历史建筑、历史街巷和传统生活方式上[12]。历史步道建设是长沙历史文化名城保护和老城结构肌理线性保护的一种创新方式，应充分考虑历史文化街区保护与强化老城整体空间结构的关系，加强历史文化街区保护与传统道路骨架网和街巷格局、重要景观视廊和街道对景、重要文物等之间的有机联系。历史步道建设中，对传统风貌保护和控制应与街区的活态保护和有机更新相融合，延续历史形成的街区功能、人口构成和社区结构，推动居住条件改善，提升街区宜居度，促进文化传承和提升街区活力。应系统挖掘、梳理、评估历史步道规划范围内的各类保护要素和整治要素，作为街区传统风貌保护和控制的依据。同时，不得擅自更改和生造地名。

因此，历史步道的规划设计与建设实施既要考虑历史人文、自然景观、现状道路和建设条件等要素，坚持历史原真性和以人为本的理念，也要兼顾目标的多元性与功能的复合性，包括保护历史文化资源、挖掘本土文化、创造步行空间、组织游憩活动等，提升步道的综合服务功能。通过历史步道的规划建设，不仅解决城市发展的问题，也解决古城再生的问题[13-14]。历史步道的规划设计应做到6个原则：（1）保持原真性，体现古朴、静逸、通融、整饬的理念[15]；（2）保持传统街巷肌理，体现历史街区的完整性；（3）保持街巷特色，不过分强调景观和建筑材质的统一，容忍传统建筑格局的缺陷；（4）契合改善民生需求，结合旅游发展，提升步道价值；（5）主题性开发与复合利用，活化步道功能内涵；（6）结合城市更新和棚改工作，保护与更新相结合，注重可实施和落地性。

4.2 历史步道设计内容

历史步道的详细规划设计应包括现状和规划条件分析、设计总体构思、规划设计总平面、空间整治与改造、历史文化保护与利用、景观与环境设计、配套设施，以及综合交通等方面的内容。

4.2.1 现状与规划条件分析

要从可识别性、可达性、安全性、历史性等层面对历史步道的现状历史资源情况进行分级、分类评价，包括历史步道沿线的建筑质量、建筑高度、建筑风貌、用地产权、街巷空间尺度、服务配套、基础设施、景观环境、综合交通（包括道路交通、轨道交通、慢行交通、公交、停车场地等）。重点对历史文化资源等进行分析和梳理，从历史文化保护与城市更新、风貌格局营造、景观环境提升、交通系统组织、基础设施布局、步道实施建设等角度出发，总结存在的问题。总结和提炼上位及相关规划的要求，为历史步道详细规划设计提供依据。

4.2.2 设计总体构思

结合现状分析的相关问题，提出相应的解决对策。根据历史步道特色对其进行分段，确定分段主题，并围绕主题从空间整治与改造、景观与环境设计、市政基础设施以及综合交通等方面提出设计优化的总体构思。对历史步道进行分类，根据历史资源数量可分为一般和重点路段，根据通车情况可分为完全步行、限制机动车通行和混行等类型。

4.2.3 规划设计总平面

设计总平面需详实反映设计构思和理念，落实建筑空间形体、景观环境、市政设施和综合交通等专项设计内容，标明建筑、绿地、道路、广场、停车场、景观环境设施等的位置和范围。设计总平面需达到修建性详细规划深度要求。

4.2.4 空间整治与改造

空间整治与改造需紧扣城市更新和棚改，落实历史文化保护要求，利用历史文化资源，塑造特色和亮点。从空间和建筑两个方面出发，划定历史步道沿线重点区段和一般区段，并结合实际情况提出整治与更新的设计构想。在街巷空间尺度方面，宜统筹街巷的整体空间格局，保护历史街巷的传统空间。沿线街巷从整体保护出发，沿用原有巷道的传统空间尺度，宜结合街巷空间特色确定新建建筑的高度和改造街巷的红线宽度。在建筑整治与改造方面，根据现状风貌情况、资源点特色，明确风貌主题，应协调重要节点和历史文化保护类建筑及周边建筑的风貌，并规范雨棚、招牌、墙面、屋顶、门窗、防盗窗等附属设施的设置。确定现状保留、整治改造与新建的建筑，提出建筑沿街立面的改造与更新方案，明确其建筑风貌、色彩和材质。

4.2.5 历史文化保护与利用

落实对各类文物保护单位、历史建筑、古树名木、非物质文化遗产的保护要求，提出对现有的物质文化遗产和非物质文化遗产的改造和利用方案。同时挖掘街巷历史和名人轶事，通过历史情景营造等手段增强历史步道的趣味性。

4.2.6 景观与环境设计

（1）从步行环境的体验性、舒适性和标识性出发，对历史步道铺装、景观小品、空间绿化、照明设施以及标识系统进行设计。对其空间布局、植物配置、样式、材质和色彩等进行详细设计。

（2）考虑材质的美观、耐用性、安全性、生态性及性价比，对步道铺装的样式、材质和铺设方式进行设计，区分一般路段和节点铺装的不同特色。结合历史元素和传统符号进行设计，突出步道铺装的设计感和标识性。

（3）完善历史步道沿线的景观小品布置，营造有特色的微空间体验。提升步道景观空间活力，植入休憩、餐饮、运动等设施。强化步道公共艺术性，鼓励采用反映历史典故和传统生活场景的雕塑等艺术品进行装点。增强观景和体验的舒适性，完善桌椅、长凳等休息设施布置。

（4）提高历史步道沿线的绿化配置，完善绿地系统网络，对街角广场、建筑退让地界等微空间的绿化配置和利用提出设想。根据设计主题对重点地段和节点的植物种植进行搭配，凸显其特色。提出对实墙、院门进行绿化装饰的具体方案（图2）。对妨碍行人通行、缺乏艺术美感的配电箱等市政设施提出整改措施。

图2 历史步道立体绿化示意图

（5）结合步道流线组织和植物配置进行夜景照明设计，在重要节点突出氛围烘托和情景营造的体验效果。明确照明设施合理的照明范围、强度、色彩和间距。

（6）从引导、解说、指示、命名、禁止、警示功能出发，完善步道标识系统的布局，明确步道标识的样式、材质、色彩、内容和设置方式（表2、图3）。

图3 历史步道标识系统配色推荐

表2 历史步道标识设置要求

4.2.7 配套设施

根据服务对象的容量和需求，完善服务设施和基础设施的配置。对管理中心、展示中心、游客服务中心等服务设施的配置提出设想。结合历史步道建设，运用海绵城市理念对市政管线提出改造方案，完善消防安全、医疗卫生、环境卫生等设施布局，明确其容量规模和设置标准。配套设施既要满足外来人口的旅游需求，也要满足本地居民的日常生活需求[5]。

4.2.8 综合交通

（1）历史步道详细规划设计需理顺历史步道内部交通组织，同时优化与城市交通之间的联系和衔接。从“公共交通+慢行”为主导的交通出行模式构建为出发点，对公共交通、慢行系统、停车配套的组织和衔接提出设想。

（2）公共交通方面需要考虑历史步道、轨道交通和路面公交之间的换乘与衔接联系，考虑历史步道人流的集聚和疏散，确定与重要轨道站点、公交站点之间的流线组织，对占路停靠的公交站点提出改造为深港湾式公交站点的方案。

（3）慢行系统方面，以保证行人安全畅行为原则。首先，宜结合交通分析明确街巷禁行机动车的可能性，划分人车分离、人车混行、机动车禁行3种不同的路段，对步道的断面形式进行设计。同时结合机动车禁行的影响，提出缓解机动车禁行对交通影响的措施。此外，宜对过街交通的组织进行设计，对天桥过街、地下通道过街、地面二次过街、斑马线与信号灯过街等进行布局，并明确过街设施的形式和样式。

（4）停车配套方面需从容量和需求出发，考虑私家车、旅游大巴，以及非机动车等停车场地的配置与布局，并对其与历史步道的衔接进行流线组织。可以采用结合绿地、公园增设地下停车场，通过棚改地块开发新增停车场地，以及协调周边社区及大型综合商业停车场的空余停车位等形式满足停车配套需求，并对其进行设计构思。

5 历史步道建设的制度保障

城市有机更新是对城市客观发展规律的基本遵循，需要打破传统城市更新模式，全方位进行探索，找出一条符合长沙发展实际的有机更新之路。

5.1 加强制度顶层设计

历史步道作为城市有机更新的重要手段，应从政策、规划、标准3个方面入手，谋深、谋细城市有机更新的实现路径和保障体系。一是完善政策法规。在老城区有机更新试点经验基础上，加快出台《长沙市城市有机更新办法》，明确在规划统筹、土地支持、财政补助、不动产登记、金融等方面的政策意见，为开展城市更新工作提供法定依据。出台《长沙市城市有机更新办法实施细则》和若干配套政策文件，逐步构建“1个有机更新办法、1个实施细则和若干配套文件”的城市有机更新政策法规体系。二是制定科学规划。充分对接全市国土空间总体规划，对全市存量土地开发的总体目标、发展方向和总潜力规模进行全面分析，开展城市更新、土地整备、棚户区改造等不同存量开发模式的统筹研究，制定城市有机更新专项规划，将规划的历史步道纳入其中，增强历史步道建设的可实施性。三是规范技术标准。加快技术标准制定和完善，如进一步完善针对老旧建筑改造、修缮在规划审批、消防验收等方面的技术规范。逐步统一和规范城市有机更新基础数据调查内容、口径、方式，规范数据汇交及管理流程，实现平台化管理。

5.2 创新建设管理模式

坚持项目全生命周期管理，在历史步道建设项目管理模式、资金筹措、业态导入等方面大胆创新、积极探索，解决历史步道建设的堵点、难点。一是加强项目审批服务。优化审批流程，压缩审批时长，在历史步道建设中，对不涉及土地权属变化的项目，要精简用地手续办理；对涉及土地权属变化的，开辟项目审批“绿色通道”，实行“清单式”管理、并联式审批。二是拓宽资金来源渠道。发挥财政资金引导作用，积极争取国家政策性资金、政策性金融机构专项贷款，或者发行专项债券筹集历史步道建设资金，加快项目落地建设。发挥社会资本撬动作用，通过贡献公益性用地和设施、补缴地价、收益分成等形式进行自主改造或联合社会资本成立股份制公司进行改造。三是加强后期运营管理。注重产业功能导入，制定合理的功能分区，科学配置业态比例，综合评估项目效益，保证项目后续运营。做好与非遗传承、长沙老字号、古戏台等传统文化结合，适度引入创意办公、餐饮民宿、商业配套等现代业态，在经济效益、社会效益、空间效益之间找到最佳平衡点。引进专业物业管理公司进行科学化管理，引入居家养老、卫生健康、教育培训等社会组织，为小区居民提供更丰富的公共服务产品。

5.3 制定建设考核办法

历史步道的建设实施主体是区（县）政府，因此应由市政府制定对区（县）政府的考核办法。考核内容为历史文化步道的任务完成情况和建设水平考核。任务完成情况考核依据年度下达的建设计划，按逐条道路考核完成情况。建设水平考核依据《长沙市历史文化步道规划设计指引》，主要从设计方案、街道铺装、空间尺度、建筑界面、基础设施等方面进行考核（表3）。该项考绩纳入市政府对区（县）政府的绩效考核事项，保障历史步道的有效实施。

表3 历史步道建设考核指标构成

6 结语

历时5年，长沙历史步道示范线基本建成，示范效果已初步显现（图4）。历史步道作为线型文化的保护载体，其保护不仅有利于整合散布、孤立于老城区各个角落的单体历史建筑、单个历史遗迹，同时兼顾对文化遗产中处于动态变化的物质和非物质元素的保护，将离散的历史遗存、碎片化的城市记忆再次串联、整合，极大促进了老城区历史文化遗产与现代都市环境的和谐共生，从而实现对历史街巷肌理的有效保护，增添历史文化名城的魅力。历史步道建设作为历史文化保护的重要手段，初期建设取得了较好成效。本文仅从规划设计和实施路径方面进行了一些探讨，在后续推进历史步道网络建设过程中，还有更多细节方面需深入探索。

图4 改造后的西园百里历史步道