清代县级政区的设治理念、治所迁移规律与经验借鉴

赵逸才，王开泳，2

（1.中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室/中国科学院地理科学与资源研究所，北京 100101；2.中国行政区划与区域发展促进会，北京 100044）

引言

从古至今，行政区划一直被视作国家治理地方的工具和实现国家行政管理的手段，是大政国基[1]。行政区划研究一直是人文—经济地理学的重要领域，与政治地理学、历史地理学、城市地理学都有非常密切的关系[2]。中国历代中央政府对政区的设置、调整深刻地体现统治者的大政方针和施政理念。从政区结构体系而言，一个政区的结构生成，至少应具备明确的地理位置、管辖界线、一定的幅员、行政中心驻地、专有的名称等基本要素。随着历代政区层级演变与县级政区的增多，层级与等第两大要素也充实到了州县的政区结构体系内。长时段观测下，中国历代政区层级与格局呈现出循环的规律性特征[3]，但始终稳定不变的是县级政区在政区体系中的基础性地位。历代置县地域的扩展实质上是中央集权和行政管理不断辐射落实的过程。到了清代，县制的推广与政区一体化进程大大促进了中国国家疆域的奠定与版图观念的形成[4]。在既往清代县级政区研究中，关于政区等第的探讨最充分。而行政中心驻地作为行政区划研究框架下的核心要素之一，历史地理学界多是以“政区治所”的概念进行探析。清代县治的选定，自然地貌、聚落分布、经费筹措、历史积淀等多方面因素都在考量范围内。分析和总结清代县治选址的理念和规律，对于当代城市驻地搬迁仍然具有重要的参考价值。

1 研究背景

1.1 研究基础

从中国长时段的行政区划演变过程看，从高层政区到县级政区的各级政区治所区位的调整与变迁，都会对行政区划的空间形态与行政资源的分配效率产生直接影响。从政区演变的特征和形式来看，行政机关驻地迁移是政区调整的重要内容[5]。清代的政区治所数量庞大，不过清代丰富可靠的文献材料为系统梳理这一问题提供了支持。本文的史料来源主要包括《清会典》《清实录》《清朝文献通考》《清朝续文献通考》《清国史·地理志》《清史稿·地理志》等。政区沿革方面，本文主要以邹逸麟先生主编的国家清史纂修工程《清史·地理志》（待刊）的考证结果为据，并与上述文献相互验证。

在时间范围上，始于清朝澎湖海战歼灭明郑、收复澎湖、台湾，统一中国领土（康熙二十二年，1683年），止于清朝末年（宣统三年，1911年）。因此，本文中出现的“清代”“有清一代”一般是指1683年至1911年总共229年的清朝历史时段。而空间范围的主体，紧紧围绕谭其骧先生的经典论断：“清朝完成统一后，帝国主义侵入中国以前的清朝版图，即从18世纪50年代到19世纪40年代鸦片战争以前这一时期的中国版图作为历史时期中国的范围”[6]，主要是历史上的中国内设置有“郡县之县”的地域分布范围。以内地诸省为核心，同时关注新疆、东北等清代大量增设政区的地域。相比历史政区的层级、等第、边界与幅员等地理要素，治所研究薄弱得多，清代亦如此。继许鹏《清代政区治所迁徙的初步研究》[7]一文后，李新贵、王亚勇[8]、李大海[9]、刘淑娟[10]、段伟[11]等学者对政区治所进行了少量个案性研究，内容虽涉及地区开发与设治、自然灾害与迁治、治所城市管理等诸多方面，但仍难窥见清代以来政区治所体系变迁之全貌，也缺少一些归纳性的总结。

1.2 研究意义

清代的政区治所，上至京师、盛京城，下至县治甚至县下佐贰官驻地，是一个庞大的行政衙署体系。加上盟旗、土司、卫所、八旗驻防等驻地，政区治所散落、充实在清代大一统的疆域版图中，有效地保障了中央集权的落实和地方治理的效率。清代的散厅、散州、县都是专管地方、直接理民的政区，它们治所的本身（城池、市镇、衙署等等）也有一定的辖区面积，只是在传统地域型政区中表现得不显著。而附郭县因与统县政区甚至高层政区同城而治，其本身的城池规模往往更大，区位条件更优越，辐射范围也更广，附郭县制度成为了传统中国连接不同层级政区、管理城乡的纽带[12]。治所的选址、设置、迁徙变动、附郭政区等方面反映的设治理念，可以让我们更好地理解清代行政区划体系的运作与治理体系。清代连通古今、承上启下，各种制度发展皆承古今之变，因此考察清代政区的设治理念与治所迁移规律，既可窥探其对传统体制的传承与变通，又对当代政区优化有一定参考借鉴价值。就县级政区治所而言，县治的区位直接关系到县政实施的效率以及政区结构的稳定性，是探究地方基层治理的重要媒介。治所区位的选定常常是多种驱动因素共同作用的结果，探讨其县级政区设置与治所选址的做法，可以古为今用，为新时期的政府驻地迁移提供参考。此外，在当今新型城镇化的背景下,历史城市传统文化基因亟需在城市更新大潮中得以有效保留和提质发展[13]，系统梳理清代县治的建城基础与区位理念，对认识城市历史文脉亦有裨益。

2 清代新设县级政区的治所区位

2.1 清代新设的县级政区

1683年至1911年间，全国共新设了432个县级政区（150个散厅、30个散州、252个县）。其中，有202个县级政区属于裁撤或变更后而复设、府下增置附郭县、卫所改县、改土归流设县、县辖政区（佐杂）升置为县等5种情形[14]。从政区结构上看，他们都在治所和辖区上具备了设县基础：复设的县治所一般选取原址，府下增置附郭县后府县同城而治，卫所改县一般选取原卫所驻地，改土归流设县一般继承原土司、土州土县驻地，县辖政区升县一般驻佐杂驻地。因此，它们的治所区位往往是继承性的。而其余的230个“普通设县”是清代县制向边疆扩展而新置厅州县、内地从旧县分设新县的一般情况，新设县的地域来源主要有二：一是边疆、沿海的无县地域，如设置开鲁县、玉环厅等；二是析分其他县级政区，如设置本溪县、盘山厅等。这些普通设县往往没有既有的县城、府城、卫所、土司、驻防城或是县辖政区驻地作为依托或基础，需在设县时选取行政中心的驻地。这些县级政区的设治要素或区位考量，可更直观地体现清代县级政区行政中心的区位特征和治理理念。

总体上，边疆省份设县级政区较多，说明了清代置县地域的扩展进程。其中最初有相当大一部分是厅（后来许多厅改设州县或升为直隶厅），这与清代厅制的确立及厅的职能密切相关。厅原为府通判、同知在府城外的办事处所，清代时一些通判、同知的辖区逐渐成为行政区划，称理事厅、抚民厅。此外，一些专管地方的抚夷、抚彝、抚苗通判或同知辖区，也逐渐具备了行政区划的条件[15]。在清人认识中，厅要“专管地方”方能认定，从政区设置角度上它是一种促进地方州县化的过渡形式。因此，厅制在清代裁并卫所、改土归流的进程中逐渐成熟，并多设置于旗民分治地区（如直隶北部、归绥道、东北地区等）或边疆地域。通判、同知被派驻府城以外的地域后，职能逐渐完善，如果拥有了明确的管辖范围、形成了完整的行政机构，即满足了厅设立的条件，通判和同知的驻地一般就是厅的治所所在地。新设县级政区的治所选定并非简单的“定点”，地方安全形势、行政管理能力、衙署建设选材与经费是3个最重要的考量标准。

2.2 清代东北八旗驻防城与州县治所的关系

总体而言，清代县级政区治所体系的发展比较稳定，除散厅治所的变动比率较高以外，散州、县的治所少有变更，这与厅制本身的“边疆属性”有关。清代东北地区开发放垦较晚，这里有少量台站，如吉林府舒兰站，宣统二年（1910年）三月于此处置舒兰县，治朝阳川（今吉林舒兰市朝阳镇）。八旗驻防体制为诸多州县的设置奠定了建治基础。例如吉林双城堡（今黑龙江哈尔滨市双城区驻地），嘉庆二十年（1815年）于此置协领，后改为实授，由阿勒楚喀副都统兼管，咸丰元年（1851年）改置副都统衔总管。光绪八年（1882年）五月，以双城堡地置抚民通判厅。在设厅的区位选择上，吉林将军希元考虑到：“双城地势实居拉林之适中，为省北之屏障，形势宏敞，庶务殷繁，将来建立衙署监狱，以及巡检捕衙，修造城垣祠庙，均有隙地，足敷布置。”[16]因此，在双城堡设立抚民通判一员，名为双城厅。

可见，地势适中、布防屏障、形势宽敞、庶务繁忙等条件为双城堡地方设治奠定了基础，清人选择新设政区治所区位时的考虑，由此可略见一二。同时，因拉林城（今黑龙江五常市拉林满族镇）较为偏远，难以兼顾，故于该地置巡检，地属双城厅。这在一定程度上体现了清代对新设县级政区行政中心与县下重要地方的管理理念。据笔者统计，清代东北地区共有38个八旗驻防城，包括将军本属城、副都统城、城守尉城、防守尉城、总管城等多种性质[17]，有35个政区的治所是依托于原八旗驻防城而设，其中县级政区有25个（吉林省下府县平级，故含宁安府、依兰府）。东北的八旗驻防城城址与设置州县的对应关系，如表1所示。

表1 东北八旗驻防城城址与新设州县治所的对应关系

3 清代县级政区设置与治所区位选择的理念

3.1 控驭地方与巩固边疆

1683—1911年间，全国共新设432个县级政区，不论设县密度还是具体数量，东北三省、直隶山西北部、江苏南部、湖北湖南广西西部、川云贵三省、台湾、甘肃新疆都排在前列。其中，江苏南部、湖北湖南广西西部、云贵地区，主要处于雍乾时期的第一次设县高峰中，江南分县、改土归流是其中的主要动力；而东北三省、直隶山西北部、川边、台湾、甘肃新疆等地，主要处于光宣时期的第二次设县高峰中，省制推行后亟待充实省下政区体系、佐杂升县是其中的主要动力。反之，河南、浙江、安徽、江西、福建、山东、广东七省设县总数为33个，不及奉天或吉林一省之多，表明在既往开发较成熟的地域，清代对地方政区的设置与调整持谨慎态度，更多是维持稳定的现状。

新设政区在控驭地方与巩固边疆方面，发挥了突出作用，这些政区在形成过程中更明显地表现出“设官分职”先于“体国经野”的特征。例如浙江玉环厅的设置，与明清两代中国的海洋政策直接相关。清中期以前，因海禁政策，沿海地区长期荒废、人烟稀少。雍正以后，朝廷逐渐恢复了在沿海地区的管辖。县级政区层面，清代设置了定海县、澎湖厅、玉环厅、南澳厅、海门厅、南田厅6个海岛厅县。雍正六年（1728年），浙江巡抚李卫正式上奏朝廷，提出将玉环岛及周边楚门半岛、洞头列岛、乐清县沿海地区等分别从太平、乐清两县划出，专设官员掌管开垦事务，由此玉环厅成为重要的海疆屏障。清代对于海岛基层政区的设立，督抚和地方官员在奏请时着重考察和强调的是可耕地的数量与海防形势[18]，玉环的这两方面条件可谓优越。当时虽然已正式设立玉环同知，也有专管地方范围，不过此时同知下辖的区域仅具有政区的雏形，与正式的州县政区相比仍有差异。雍正、乾隆年间的文献还未将玉环地方视为独立的政区，直至嘉庆十五年（1810年）的《太平县志》，作为政区名称的“玉环厅”才首次出现[19]，是时清代的厅制已趋向成熟。基层政区的设立，将带来迁界移民、编户入籍、开垦农田、营建城署、兴修水利、稳定治安等一系列需要尽快落实的后续事项。不过实际复界安插的过程颇为混乱，百姓入籍认垦的情况则更为复杂[20]。

再比如清末东北边疆长白府的政区设置。日俄战争后，日本制造出“间岛问题”，意图将吉林延吉厅处土地划归朝鲜，边疆形势趋紧，于是清廷考虑增设县冶。光绪三十四年（1908年）八月，长白府获准设立，治塔甸（今吉林长白朝鲜族自治县长白镇）。而后不久，趁热打铁，宣统元年（1909年）二月徐世昌奏设分巡奉天临长海等处地方兵备道而获批，简称“临长海道”，驻临江县，进一步加强了奉天东部的防务与地方治理。同年（1909年）十二月，经新任东三省总督锡良奏请，安图县、抚松县设立。府下充实县级政区，是内在改革需求与外部势力刺激共同促成的结果。是时，奉天东部的发展已经呈现出由兴京府地域向东北、向边境扩大的态势。长白府、安图县、抚松县治所的选定都有重要的地理意义，意在控制流域、巩固边防。如长白府的设治是为了控制鸭绿江上游，“长白府东北四百余里为红旗河流域，控图们江上游，拟定为建署地点，名曰安图县，以为韩民东渡越垦之防距”[21]；安图县设治以控制图们江上游，防止韩国民众向东越界开垦，具有边境国防功能；同样抚松县设治则可控制松花江上游[22]。在清末开发东北、巩固边疆的进程中，奉天长白府设治与营建城署的事例充分体现了治所区位的控驭意义。

3.2 区位适中与方便管理

在治所区位的选择上，地理区位的适中性是重要标准，以更好地发挥行政中心的集聚效应与管控作用。例如玉环在设厅前，仅遗留玉环古城、楚门所城、东岙寨城几处城址，其中玉环古城仅存城脚，东岙寨城已废圮。玉环展复后，李卫提议一蹴而就将玉环厅治所设在玉环岛上，并就地取材，新建玉环城，玉环城就位于玉环岛的几何中心位置（今浙江玉环市玉城街道）。嘉庆十二年（1807年），闽浙总督阿林保又奏请将原属乐清县的外洋离岛改隶玉环厅，并将这些海岛所辖洋面由温州营改归玉环营，就近管辖。至此，清代玉环厅以治所为中心的政区结构体系基本形成。

直隶四旗厅的设置与治所区位，也体现了适中的理念。清代承德地区有“塞外京都”之称，是京师的北部屏障，清初为蒙古游牧地，无行政建置。雍正元年（1723年）十月置热河理事同知（热河厅）。雍正七年（1729年）十月，在八沟地方设理事通判，是为八沟厅，据《清朝文献通考》，“雍正十年置理事同知厅。”直隶总督孙嘉淦言：“臣覆加酌核，查得八沟地方，幅员辽阔，旗民杂处，原设有理事同知、通判二员，分疆管理。”[23]可见雍正年间八沟一地同时驻有通判和同知，且分疆管理、分区而治，实为同名两厅。由于八沟地区辖境过于辽阔，内阁奉上谕，要求孙嘉淦办理八沟建置调整之事。孙嘉淦奉命核查地方情形后，提出在保留八沟理事同知的同时增设四旗厅。孙嘉淦希望政区调整能起到“分疆画理，职有专司，既无鞭长莫及之虞，亦无推诿迟延之弊，于地方事务实有禆益”的作用。根据他的奏议，乾隆五年（1740年）三月置热河道，驻承德州，辖承德州、八沟厅、四旗厅与喀喇沁三旗，实质上具有道员和知府的双重功能。从治所的选定来看，四旗厅治土城子，位置适中，避免了对地方管理鞭长莫及的问题。乾隆四十三年（1778年）正月，设承德府，次月，原八沟厅、喀喇河屯厅、四旗厅、三座塔厅、塔子沟厅、乌兰哈达厅均改为州县，以合府制，隶于承德府。四旗厅改为丰宁县，其疆域延续了四旗厅的辖境范围，辖境东西长、南北短[24]，治所区位接近境域几何中心，尤其是东西方向上。南北方向上，由于南部临近京畿、北部临近口外，出于安全防卫方面的考虑，县治相对偏南。

为了保证行政中心位置适当、政区幅员大小合理，清代县级政区多有裁并或析分。丰宁县于宣统元年（1909年）十二月析分，新设了隆化县，治唐三营（今河北隆化县唐三营镇）。分县后，解决了丰宁县辖境过大、管理不便的问题。政区设置对偏远地方社会的积极影响不言而喻，谭其骧先生指出：“一地方至于创建县治，大致即可以表示该地开发已臻成熟；而其设县以前所隶属之县，又大致即为开发此县动力所自来。”[25]清代的230个“普通设县”有显著的边疆属性，它们设立前所隶属的旧政区确为开发此地的动力所在，但其设立却并不一定意味着该地已开发成熟，政治因素（如治安、缉盗、复垦、军事防御等）往往起关键作用，而政区设置后，以治所为中心，会为地区开发带来人口增长、聚落集聚、土地开发、经济发展、基础设置改善等积极效应。

3.3 建城取材与节约经费

新设县级政区的治所区位选定后，县城及其衙署建设往往需要一个周期，建城的取材与经费来源影响着县治确定与建成的时效。像玉环岛上多林木等资源，玉环城得以就地取材，建设较快且节约了经费。康熙二十二年（1683年）八月，清军收复台湾，次年（1684年）四月设置台湾府及台湾、凤山、诸罗三县，隶于福建省。凤山、诸罗二县县城选址后，衙署建设延后，因土地空旷、建城取材与经费的问题，凤山县官员起初多寄居府城，诸罗县的县衙实际驻于开化里佳里兴（今台湾台南市安平区驻地）。直到康熙四十三年（1704年），二县才奉文归治至兴隆庄（今台湾高雄市凤山区驻地）、诸罗山（今台湾嘉义市驻地），县治始定[26]。再如光绪十三年（1887年）九月新设台湾府后，因新台湾府城的建成需时，府衙驻彰化县城，为节约经费，光绪二十年（1894年）四月，府城不再移至台湾县城，径改彰化县为府下附郭县。经费紧张在清末内忧外患、新设县级政区骤增的情形下更加凸显，清廷无力支出过多钱物支持地方治所建设，所以此时设置的一些治所只能“因陋就简，从权目前”。大量地方志记载了晚清以来的地方城池、衙署等治所建设常由当地士绅百姓自发捐钱捐物筹建。

4 清代政区的治所迁移

4.1 高层政区与统县政区治所迁移

政区治所的选定，是自然因素、人文因素加之历史因素共同促成的结果，因此非必要情况，少有更迁。从政区层级上看，级别越高的政区治所迁移越体现着中央朝廷的政治考虑和战略需要。清代省会治所迁移有4个，分别是直隶（由大名府迁至真定府，又迁至保定府）、安徽（由安庆府迁至庐州府，又迁回安庆府）、甘肃（由甘州府迁至凉州府，又迁至兰州府）、台湾（由台南府迁至台中，又迁至台北府）。除安徽省会是因太平天国运动而短暂迁移外，直隶、甘肃、台湾省会的迁治都突出体现了中央在行政区划建设上的高层设计，对全省开发与发展格局都产生了深远影响。而统县政区层面，清代共有14个统县政区的治所迁移，其中府7个、直隶厅4个、直隶州3个。

由表2可见，除安徽泗州直隶州、四川绵州直隶州的治所迁移，其余13个统县政区都位于开发设治较晚的边疆或少数民族聚居区，时间上也以清末光宣时期为多。这些统县政区的迁治，与边疆地区充实府厅州县的进程相伴相随。如吉林新城府，初为伯都讷地，嘉庆十五年（1810年）设伯都讷厅，治伯都讷（今吉林松原市宁江区）。光绪八年（1882年）五月，改伯都讷理事厅为抚民厅，移治孤榆树屯（今吉林榆树市驻地）。光绪三十二年（1906年）正月，升伯都讷厅为新城府，又迁回旧治，并在孤榆树地置榆树县隶于府。这一连串的调整只是清末边疆开发的一个缩影，充实了吉林建省的政区基础，而治所迁移可看作其变迁过程的一条线索。根据清代的设治理念，政区治所四通八达，可以便捷有效地控制其管辖范围。总体上，因治所偏僻、交通不便而发生的各级政区治所迁移，约70%出现在光宣两朝，多位于东北、西北、台湾等晚清建省的地区。

表2 清代统县政区治所迁移一览

4.2 县级政区治所迁移

就县级政区而言，县治迁移的驱动因素更复杂，自然地貌、聚落分布、交通格局、经费筹措、历史积淀等都可能导致治所变动。据笔者统计，1683年到1911年间，全国共有19个省的74个县级政区发生过迁治，其中有7个县级政区迁治2次，1个县级政区迁治3次（江苏沛县）。具体情形，如表3所示。

清代74个县级政区发生过迁治，包括散厅17个、散州6个、县51个。虽然总体上迁治的县级政区不多，在总计1 617个县级政区（1911年）中仅占4.6%，但迁过治的散厅数量在89个散厅（1911年）中占19.1%，相当于每5个散厅就有1个迁过治所。这些散厅集中分布于东北、西北、西南等边远地区，很大一部分是出于政治战略考量、先于地方开发而设置，设治之初常常存在位置偏僻、聚落稀疏、交通不便等问题。随着人口聚集与经济开发，治所就需适时调整，这与清代定制较晚的厅制及其属性是相符的。例如云南安平厅，是嘉庆二十四年（1819年）改开化府同知为分防安平抚彝同知而设的，驻开化府城。光绪以后，经两任云贵总督岑毓英、丁振铎奏议，迁治到具有一定衙署基础的马白关，主要是为了“居中施治”、加强边防。此外，在1683—1911年间全国8个迁治2次以上的县级政区中，广平、沛县、通渭、酆都、永平、正安州等6个政区迁治后又迁回原治，出现了反复。它们的迁治一般是遇到地震、洪水等突发事件而被迫变动，回迁则与旧治已有一定的城池衙署等基础设施及节省财力相关。

4.3 县级政区迁治的规律

从时段上看，县级政区治所迁移以清前期的康雍乾三朝和后期的光宣两朝为多（占86.4%），这一特征符合清代行政区划调整的总体时间规律。在空间上，迁移的县级政区治所分布也很不均衡。在清代全国23个省中，浙江、江西、福建、广东4省无县级及其以上政区治所迁移的现象，说明这四省县级及其以上政区结构体系的发展较为成熟，十分稳定。其余19个省依县级政区治所迁移频次的多寡排序，依次为：新疆（9次）、贵州（8次）、直隶（7次）、奉天（6次）、甘肃（6次）、四川（6次）、江苏（6次）、吉林（5次）、广西（4次）、云南（4次）、陕西（4次）、湖南（4次）、山西（3次）、台湾（3次）、河南（3次）、黑龙江（2次）、湖北（1次）、山东（1次）、安徽（1次）。总体上，治所迁移以西北、东北、西南地区为主，中原和东南地区则较少，这也与清代行政区划调整的总体空间规律相符。据许鹏考证：西北省份治所迁移多由于战争破坏；东北地区以治所偏僻及原治城池废圮或选址不当为主因；西南地区的迁治主要是因为战争破坏及交通不便、治所位置较偏；而东南、中原地区的治所迁移更多是受自然灾害等不可抗力影响[7]。表3中，中原地区的邳州、沛县、齐东、仪封、荥泽、考城6个县级政区的迁治都与黄河改道或水患相关[27]。

表3 1683—1911年全国县级政区迁治一览

续表3

5 清代设治与迁治的经验借鉴

5.1 注重行政中心的控御与集聚作用

从清代东北、台湾派官设治的历史经验看，边疆与海疆新开发地域的政区结构体系的形成，一般是围绕既有的城镇聚落或军事布防设施展开的。设治过程首要考虑的是政区的地形条件与布防价值，同时通过设置佐杂、析分新县等形式兼顾偏远地区的管理。而玉环厅、四旗厅等例证则表明，海疆、北方塞外的既往无县地域，新设置的政区治所注重地理位置上的“适中”。因为边疆新设的县级政区地域辽远，又缺少既有的城署基础，为了保障县域治理的平衡与效率，治所规划往往表现出选择辖境中心区位的倾向。政区结构体系形成后，为了促进政区管辖幅度的合理化，后续也会有修订边界乃至分设新县等优化调整。这些政区的治所受多种驱动因素影响，稳定性不如内地政区，不过治所迁移调整，也是新设政区的空间结构和管理模式的优化过程。清代的诸多例证，对当今政区行政中心设置、选址与调整都有借鉴意义。清末以来的百余年间，虽然产业结构、城乡结构、社会面貌都已发生翻天覆地的变化，但当今中国政区体系中地域型政区仍占主体地位。尤其是在人口相对稀疏、社会经济发展相对滞后的草原、海岛、山地等，清代的经验启示我们，行政中心选址必须更好地发挥控御和集聚作用，适时地迁移调整也是必要的。随着城镇化发展和城市型政区的增加，行政中心在作用机制上必须从城市地理的“点”走向政区地域的“面”，才能发挥以点带面、促进区域协调发展的效力。

5.2 行政中心设置与调整要走向科学合理化

从清代东北驻防城与新设州县的关系看，既有的城署设施会为地域开发与行政中心设置提供便利条件。随着移民放垦与近代开发的进程，东北的城市化体系在此基础上得以较快地初步建立起来。当今行政中心的区位选择、搬迁与建设，也应尽可能基于有一定城镇规模和发展基础的乡镇，充分发挥其节约经费、聚拢人群、治安维稳的效用。当前，各级行政中心作为党委、政府、人大、政协等国家行政机关和政府职能部门的办公场所，其驻地是区域发展的集聚核心和重要引擎。在传统社会中，城市空间结构多围绕行政中心展开，行政中心驻地是政治、经济、文化中心。随着市场经济的发展和城市化水平的快速提升，行政中心与经济中心高度一致的格局逐渐被打破，出现了不少行政中心迁移的县市。行政中心迁址新建成为许多城市关注的热点问题，当前城市精细化管理的目标和趋势[28]，更需要行政中心在其间发挥关键引领作用。清代“适中、宏敞、经费、便民、控驭”的设治理念，在当代政区行政中心选址与迁移的过程中仍具有借鉴价值。政府行政中心的区位选择，直接关系生产力布局的优化和政府行政效率的提升，对现代化经济体系建设、城乡区域协调发展、提升优势区域综合承载力具有重要支撑作用。因此，综合考量历史经验与当代条件，做到因地制宜、稳中求变、严格审慎，是行政中心设置与调整走向科学合理化的关键原则。

6 结语

“古之王者，择天下之中而立国，择国之中而立宫。”[29]“择中而立”是中国古代行政中心选址的基本思想之一，行政中心多分布在政区几何中心或环境优越处。传统时期，治所作为政区衙署的驻地，在各级政区的空间结构中占核心地位，在地方行政管理中发挥上传下达的枢纽作用。在清代海疆、边疆开发的进程中，基层政区的设置与治所区位，对地方开发和管理具有重要作用，内地州县、行政中心对地方治理的作用也尤为突出。新设的县级政区如果有既有的行政和城署基础，行政中心多是继承加改造，如东北驻防城体系的例证。无论是对既有城署进行改造还是重新选址营建，清代县级以上政区的治所在区位上表现出的特征，都可用5个在地方设治奏议中最常见的关键词来概括：适中、宏敞、经费、便民、控驭。由此可以提炼出若干县级治所选择的普适性规律：管辖幅度要适中，发展空间要广阔，要有充足的经费支撑，要方便民众办事，还要方便管控，保障安全。这些规律性的概括，对当今县级政区的设立及政府驻地的选择仍然具有指导意义。此外，清代的政区治所体系总体上呈现出较为稳定的特征，治所一旦选定，少有更迁。治所迁移发生在清前期的康雍乾和后期的光宣朝较多，地域上以西北、东北、西南地区为主，中原和东南地区较少，这与清朝在行政运作和地方开发上表现出的时空规律相符。在当今社会，在开发边疆、巩固民族地区团结进步的进程中，政区行政中心的适当调整可促进其集聚和辐射效应更大程度的发挥；而在开发成熟、社会经济发展平稳的区域，政区行政中心驻地应尽量避免迁移，保持更好的稳定性。更好地挖掘与彰显政区行政中心的核心价值，将是新时代区域规划、空间治理以及市县更新迈向更高更远的必经之路。

致谢：国家清史纂修工程《清史·地理志》（待刊）为本文梳理清代政区沿革提供了极大便利，主编邹逸麟先生于2020年6月19日仙逝，特此致谢与纪念。