非正式体育组织融入公共体育服务供给体系的机制

胡 科

（湖南城市学院 体育学院，湖南 益阳 413000）

非正式组织是指以情感、兴趣、爱好和需要为基础，以满足个体的不同需要为纽带，没有正式文件规定的、自发形成的一种开放式的社会组织。非正式体育组织则是基于体育趣缘关系所形成的非正式组织。[1]在当前的体育事业发展体系中，存在着数量庞大的非正式体育组织。这类组织生存与发展在基层，虽然没有登记注册获得法定的民间组织身份，但具有相对稳定的组织结构，发挥着正常的组织职能，客观上参与了群众体育事业发展的各个环节，为基层群众生产供给了相应的公共体育服务。这类客观公益的非正式体育组织，极大程度地填补了公共体育服务供给不足、覆盖不全的空缺，起到了促进基层群众体育事业发展的重要作用。党和政府一贯重视包括体育在内的各种公益性社会力量，强调要积极引导、发挥各种社会力量的资源效能，服务于国家的社会建设与治理。2019年，国务院办公厅颁布的《体育强国建设纲要》提出：到2035年，形成政府主导有力、社会规范有序、市场充满活力、人民积极参与、社会组织健康发展、公共服务完善、与基本实现现代化相适应的体育发展新格局，体育治理体系和治理能力实现现代化。构建具有现代化水准的体育治理体系，显然不能忽视数量规模巨大、客观发挥了公共体育服务供给功能的非正式体育组织。在当前公共体育服务供给相对缺乏的背景下，有必要重视非正式体育组织这一基层公共体育服务的供给力量，通过政府的积极引导，将其有效纳入公共体育服务供给体系之中，为优化公共体育服务供给、构建具有现代化治理能力的体育治理体系献力赋能。

一、非正式体育组织融入公共体育服务供给体系极为迫切

（一）构建群众体育发展的大组织格局需要非正式组织有效融入

随着社会基本矛盾的转变，如何构建更高水平的公共体育服务体系，破解群众体育发展区域、人口不平衡难题，为全体国民提供优质高效的公共体育服务，显然成为衡量群众体育发展水平的重要标志。破解群众体育发展不平衡，进一步提升公共体育服务供给效能，涉及要素较多，但从组织管理的结构层面看，则取决能否构建一个政府引导、部门协同、社会参与的群众体育发展的大组织格局。早在2014年，时任国家体育总局群体司司长的刘国永就曾指出：“我们过去是个强势政府，经常包揽许多不该政府做的事。对于群体工作来讲，我们今后要充分发挥社会体育组织的作用，把市场能办的事交给市场。”[2]提出要在政府主导、部门协同、全社会共同参与的大格局中转变政府职能，发挥社会体育组织作用，释放市场活力，从而构建高水平的公共体育服务体系，促进我国群众体育事业健康发展。近年来，在国家体育总局、各级政府的积极引导下，各类体育市场组织、社会组织蓬勃生长、发展快速，在群众体育发展中的作用也日益显著。同时，通过5年一轮的《全民健身计划》的滚动实施，依托政府主导，各体育管理部门协同，体育市场、社会组织融入公共体育服务体系有力，在有效供给公共体育服务的同时，也有效地构建出了群众体育发展的政府、市场、社会协同格局。

随着经济体制的深化改革、社会建设的不懈推进，不仅各类正式的体育市场组织、社会组织孕育良好、运行有效，各种基层非正式体育社团也成长迅速，这类非正式组织虽然没有获得法定身份，但契合基层群众的体育需求，由于规模小，运行成本低，在基层群众体育发展中，活力十足，较大程度替代了正式体育组织为社区居民生产供给日常的公共体育服务产品。这类非正式体育组织显然也是大群体组织格局需要纳入的重要元素。然而，在实际的体育治理中，由于非正式体育组织结构松散，运行不稳定，并没有系统地纳入公共体育服务的供给体系，只是通过“自我公益”的无序方式为基层社区供给公共体育服务。在建立更加完善公共体育服务体系的当下，有效融入非正式体育组织尤显迫切。

（二）建设多元共治公共体育服务体系需要非正式体育组织融入

进入21世纪以来，我国经济体制改革的深化推进、社会建设全面铺开，较大程度重塑了国家的权力、利益结构。新型的市场经济组织不断涌现，社会新阶层也得到不断的孕育产生，新的经济社会结构不断延伸影响体育领域，使得传统由政府全面控制的体育事业发展格局得以重构、调整。一个突出的转变是，体育事业利益格局逐渐由单一走向多元。体育事业发展的多元主体得以发展，其合法地位、身份也得以承认，其在体育事业发展中的主体作用得以发挥。尤其各种类型的体育市场组织、体育社团组织在体育事业发展中的作用突出、贡献巨大，也理所当然成为公共体育服务多元共治体系的重要元素。

非正式体育组织，由于没有获得法定身份，规模小，运行稳定性差，在承接公共体育供给服务的过程中面临较多的法律、管理问题，因而，非正式体育组织虽然在公共体育服务供给中客观承担了职能，但是没有形式上的合法身份，没有实质性的纳入。事实上，由于正式体育组织数量有限，服务能力有限，并不能完全自上而下延伸到各区域、各人群之中，使广大基层客观上存在公共体育服务的盲区，这一盲区的存在为非正式体育组织的生成与发展提供了依据；另一方面，正式体育组织与基层群众存在一定的空间距离，对于群众公共体育服务需求的反应相对迟钝，而非正式体育组织贴近基层，本身也有情感纽带维系基层群众，对于群众的公共体育服务需求较为灵敏的捕捉，并作出相适应的应对。因而，完善公共体育服务多元共治的体系结构，完整覆盖公共体育服务的需要范畴，亟待将非正式体育组织容纳其中。

（三）非正式体育组织客观承载了公共体育服务的供给职能

公共体育服务类别繁多，涉及场地器材、活动组织、技术指导、体育信息等较多内容。政府作为公共体育服务的责任主体，依托公共财政承担了向全体国民供给基本功能体育服务的职能。对于体育场馆、社会体育指导员、体育信息等规范性的公共体育服务产品，在政府的主导下，依靠多部门的协同以及市场组织、社会组织的积极参与，这些类别的公共体育服务产品都能够实现有效的供给。政府及其大型的市场组织、社会组织，在动员体育资源，服务的专业化、规范化等方面具有较大的优势，能够在普遍性的层面满足国民的基本公共体育服务需求。从器物、制度的公共体育服务层面分析，正式体育组织具有较强的公共体育服务供给优势。从群众体育动员、群众体育参与激励、日常的体育技能指导等层面看，正式体育组织由于与基层群众存在一定的物理、心理距离，并不能够迅捷地捕捉群众的日常体育需求，做出有效的回应。而非正式体育组织基于情感性、社会性纽带的作用，能够较好满足社区居民的情感需求与健身需求从而以补充者的角色涌现。中国的首部体育蓝皮书曾经对我国多个区域的群众体育发展指标进行采集与发布，其中一个指标是指向群众体育参与是被谁动员的，竟然有 52.6%的被调查对象回答是通过自组织或者非正式组织的方式参加群体活动的。[3]这一数据呈现一个事实：当下，半数以上的体育参与服务是以自我组织或非正式组织的形式实现的。造成这一现象的原因，一方面是因为中国的社会结构生成的过程中，正式组织数量少、功能不全，社会力量依旧弱而散，另一方面也说明正式组织在群众体育参与的日常动员中效能有限。

可见，在群众体育发展的过程中，政府及正式体育组织在标准化、规范化公共体育服务供给方面优势斐然。但由于中国幅员辽阔、人口众多，其供给的服务在延伸基层覆盖全体中存在一定的覆盖盲区。另外，政府及正式体育组织对于群众体育需求捕捉不若非正式组织敏感，对于日常的群体活动动员、指导，不如非正式体育组织有效。非正式体育组织客观上承担了较多的群体活动动员、组织激励、技术指导等公共体育服务职能。有必要将非正式体育组织纳入公共体育服务体系，以实现公共体育服务的全覆盖及日常动员。

二、非正式体育组织融入公共体育服务供给体系具有现实可能

基于非正式体育组织在我国的公共体育服务供给体系中占据较为重要的地位，从社会结构变迁的大局看，在未来较长时期，正式体育组织将发挥较强的公共体育服务功能；从社会建设的大战略看，非正式体育组织也有必要通过培育与发展，以更加规范的发展态势，发挥更大的公共体育服务供给作用，因而，融入公共体育服务体系也是必然之道。

（一）共同的公益价值

政府是公共体育服务的责任主体，在向全体国民供给基本公共体育服务的过程中，担有不可推卸的主体责任。政府为全体国民供给公共体育服务，显然是为确保社会构成基础的个体健康存在，这是国家存在、社会运行的基石。在供给公共体育服务的过程中，政府追求的是公共利益。社会组织以及非正式体育组织在运行的过程中，也存在运行成本，会受到种种的资源获取压力。较多的非正式体育组织，会通过政府扶持、市场赞助、社会捐助或者有限收费的形式汲取运行、发展所需的必须资源。这种组织在运行过程中涉及经济利益，甚至不排除个别非正式体育组织负责人以公益口号获取部门及个人私利。但从非正式体育组织生成基础、运行发展看，追求公共利益始终是其不变的诉求。从组织生成基础来看，非正式体育组织往往是基层热心公益事业、有公共情怀的社会精英自发组织的非正式组织形态，带头人的公益情怀自然而然决定了非正式组织的非盈利组织性质；同时，非正式体育组织通常是基于地缘、血缘、趣缘而建立的基层组织，熟人关系、情感纽带是其存在基础，这样的组织生存基础决定了非正式体育组织的非营利性；另从运行发展看，非正式体育组织通常组织规模小、结构松散，组织的结构分化不大，因而运行成本本身就低，为了解决运行成本，一方面依靠组织负责人的公益付出，贡献自我组织资源，另一方面通过收取远低于市场价的服务费而实现。正是基于非正式体育组织领头人价值的公益性、聚群的情感性、运行的低成本性，确保了非正式体育组织追求公益的运行本质。由此也使得其融入公共体育服务体系，实现公共体育服务标准化供给、自身发展规范化成为可能。

（二）共有的服务职能

改革开放以来，在建立市场经济的征途中，政府让渡了一部分的社会建设、经济权力给市场与社会。由此，既培育起了数量可观的经济组织、社会组织，进一步提升了市场、社会的活力，也通过这样的政府职能改革，把一些政府职能之外的公共体育服务生产功能转移了出去——政府专务公共体育服务的政策制定与服务配置，而社会、市场组织专职于公共体育服务的生产。

虽然，政府让渡部分经济发展、社会建设的权力，通过公共体育服务的生产、供给分离而进一步促进了体育领域社会、市场力量的发展。但由于我国的市场改革、社会建设整体推进时间不长，而原有的社会及资源结构又较为单一，短时间内成长起来的体育社会组织结构功能尚不完整，数量规模也有限。从结构上看，大国家散社会的特征依旧突出，体育社会组织虽然具有一定的数量规模，但受到登记注册制度的影响，小型组织难以获得法定身份，较多的体育社会组织仍旧以大型组织形态出现，他们多由原有依附政府的半官半民组织转化而来，这类组织尽管自上而下的体系较为完善，甚至也有较强的领域特征，诸如足协、老年体协等，但是整体数量有限，与基层存在一定的空间距离。从功能上看，大型体育社会组织尽管承担了较多的规范层面公共体育服务生产与供给职能，诸如节庆假日体育活动的组织与举办，各类社会体育指导员的培训与定级，各种体育场馆设施的维护与运行等。这些公共体育服务的生产，较大程度地满足了公民非日常公共体育服务的需求。对于基层群众的日常公共体育服务需求而言，正式体育组织与基层存有距离，对于基层群众的体育服务需求相对缺少敏感，也不能第一时间做出回应，因而，现有的公共体育服务在基层存在一定的时间、空间层面的覆盖盲区。这也是非正式体育组织得以蓬勃发展的原因。从近年来蓬勃发展的广场舞组织便可以发现，既是人民群众的体育观念开始改变，体育需求逐渐显现，也是因为非正式体育组织具有正式体育组织无法比拟的结构优势，在运行成本上也较为低廉，也更能契合基层群众的体育需求。

总之，从正式体育组织现有的数量规模及服务功能看，尚不能完整地覆盖全区域、全时段、全人群的公共体育服务需求，而非正式体育组织是正式体育组织功能在基层的有效延伸，它可以将正式体育组织的公共体育服务功能精准地延伸到盲点区域、空点时段、漏点人群，它是基层公共体育服务的有效供给力量。

（三）共通的形式结构

非正式体育组织活跃在基层，其生成的核心纽带是趣缘关系，也即通过共同对某健身项目的爱好而聚集成群，形成非正式体育组织。趣缘是情感性的关系纽带，也是聚群的内生动力来源，地缘、血缘、业缘、物缘等则构成辅助性的关系联结纽带。依靠趣缘为主、多缘结合的社会关系纽带维系，非正式体育组织生成迅速，虽然以非正式体育组织的形态出现，但是内部凝聚力较强，互动频繁。[4]

多地域对于非正式体育组织的成因调查分析，各类非正式体育组织通常规模较小。以广场舞组织为例，这类非正式体育组织以扁平的结构形态存在，组织通常由1到2名既热心公益，也具有较强资源实力的带头人组成。由于非正式体育组织没有正式组织结构性的框架约束，组织成员虽相对固定，但实际关系松散，几乎没有任何组织约束性条件限制他们的进入与退出。因此，广场舞组织的整体规模限制在带头人的个人能力控制以及相关场地、器材等技术条件能够辐射成员的范围之内。尽管广场舞组织者热心公益，愿意服务更多的周边群众，但是组织规模在上述多种限制性条件因素的作用下，广场舞组织会有自组织的规模边界存在，既不会发展过大，也不会短时间内迅速衰亡。而带头人也乐意于接受组织控制在自我逾限的规模内。这样，他们有充分的能力服务于每一个成员而不至于出现被遗漏的死角。对于一个运行良好的广场舞组织而言，带头人既不会因为过多的成员而精疲力尽，也不会由于过小的组织规模而打消热情。

对于基层社区大部分的非正式体育组织而言，自组织的非正式形态是他们所喜闻乐见的。这样的小组织服务于特定的项目人群，虽然没有内在的结构约束，但关系稳固。小型组织在公益带头人的倾力治理下，运行成本相对不高，也更有活力。而对于大部分非正式组织的负责人而言，他们也满足于组织以小型的规模存在与运行。

然而，按照组织生成与发展规律来看，人们基于某种特定的目标集合成群，随着互动的加剧，自然而然会衍生出组织制度，组织也会随着人员的增加、活动的多样而逐渐发生内部结构分化，逐步由非正式体育组织走向正式体育组织。

对于非正式体育组织而言，尽管其没有法定的身份，没有完善的组织制度与会员准入门槛，但是较多组织由于稳固的“趣缘关系”再辅之以其他社会关系纽带的联结，而在内部形成隐在的结构性力量。这样的结构性力量会在组织成员增多、互动加剧的情况下促成非正式体育组织向正式体育组织转化。另外，非正式体育组织的带头人率领团队的扁平结构，随着组织的发展，可以逐步由单中心向多中心发展演变，进而沿着正式组织的结构分化方向良性发展。（见图1）

图1 非正式体育组织向正式体育组织演变的结构示意图

因而，作为非正式体育组织而言，其以松散的结构状态发挥基层公共体育服务生产供给功能的过程中，内在地蕴含了进一步结构化、规范化，形成正式体育组织，纳入公共体育服务组织体系的内隐机制。

三、非正式体育组织融入公共体育服务体系的实施机理

从共同的公益价值、共有的公共职能以及共通的组织结构来看，尽管结构松散、规模小型，但基层社区的非正式体育组织仍有融入公共体育服务体系并在全民健身公共体育服务供给中发挥重要作用的潜力。进一步所要探讨的是，非正式体育组织以何种机制融入公共体育服务体系。

第一，公益价值激发。非正式体育组织作为基于地缘关系，以趣缘为纽带而生成的非正式组织形态，本质上不具备功利性的价值目标设定，它们的存在更多地指向社区情感性的健身需求满足。这种客观的公益使命，是组织融入公共体育服务体系的首要引导机制。然而，这种组织的公益又较多与组织负责人自身的公益性质相关。尽管非正式体育组织负责人以公益精神支撑组织运行，但这种公益精神具有不稳定性，且通常只存在于个别组织精英之中。要彰显这种个别性的公益价值，使其外化成为组织共有的公益文化价值，则需要政府的引导与规范。通过明确非正式体育组织承载的公益使命，激发其内隐的公益价值，为融入公共体育服务体系注入内生动力。

第二，社会关系强化。非正式体育组织具有自发性的特征，在趣缘的基础上结合基层社会的地缘、血缘、业缘、物缘等社会关系而进一步形成强大的关系纽带。尽管非正式体育组织并不正式、结构较为简单、运行也不稳定，但是在情感性的多重社会关系纽带的维系下，能够较为顽强在基层生长、发展。社会关系纽带作为隐性的结构性要素，是确保组织运行稳定以及进一步孕育成规范组织，生产供给标准化公共体育服务产品的重要链接因素。正是社会关系纽带的强力支撑，确保了非正式体育组织能够稳定地成为公共体育服务体系的延伸环节。[5]

第三，服务内容规范。公共体育服务体系涉及内容种类繁多，作为基层社区组织，各种类型非正式体育组织通常功能单一——各种类型的非正式体育组织以单一的活动形式存在。诸如广场舞组织、羽毛球组织、太极拳组织等，这些单一项目的组织形态，只专务公共体育服务的某一极小类别。专务单一的公共体育服务类别，尽管功能单一，但长期的专务实践，却为其标准化、专业化运行奠定了重要基础。为有效地将非正式体育组织融入公共体育服务体系，使其更专业化地提供标准的公共体育服务产品，并最终能承接政府要求的公共体育服务生产职能，有必要通过规范非正式体育组织的公共体育服务的生产流程，从而引导非正式体育组织逐步迈入规范化生产、标准化供给公共体育服务的路径。

第四，承接活动融入。正式体育组织在动员群众开展体育活动过程中具有强大的资源后盾、技术支持作支撑，在各种规范性的体育活动开展中，具有举足轻重的作用。依靠将非正式体育组织挂靠、依附正式体育组织，让非正式体育组织从结构上，顺延正式体育组织，从功能上实现公共体育服务覆盖的“从高层到基层、从宏观到微观、从偶发到日常”。从高层到基层，是指国家的群体活动指令经由省部垂直下达到基层，基层非正式体育组织作为落实活动指令的末梢环节而发挥作用；从宏观到微观，是指大型体育活动需要微观的分解，这样的分解任务可由基层的非正式体育组织承担；从偶发到日常，是指将节庆假日特定时期举办的活动延伸到百姓日常经常性的活动之中。可见，作为节庆假日重要时段的规范性群体活动，正式体育组织是主体，发挥着策划、主导、组织的重要职能，非正式体育组织则可以在基层作为正式体育组织规范性活动的操作主体而出现，诸如围绕区县、街道等不同层级政府主导的群体活动，社区非正式体育组织可以作为落实活动举办任务的主体而有效承接公共体育活动组织服务的职能，依靠承接正式体育组织规范活动的形式而纳入公共体育服务体系之中。

第五，公共政策引导。非正式体育组织具有客观公益，主观上也积极参与了公共体育服务的供给。社会关系的纽带作用，进一步加强这种公共体育服务融入的有效。[6]但为了有效纳入公共体育服务体系之中，依旧需要政策的引导与规制，使其获得官方认可的渠道而名正言顺地承接基层公共体育服务的生产与供给职能。有关公共体育服务供给的公共政策制定过程，应当充分认识与关注非正式体育组织这一重要力量，予以肯定性的认可，甚至给予相应的合法地位，常设专门的资源供给途径，为非正式体育组织纳入公共体育服务体系而提供制度、资源等多个方面的保障。