城市保障型物业小区改造:模式、困境与出路——以沈阳市D社区为例

张 平, 王楚乔

(东北大学 文法学院, 辽宁 沈阳 110169)

当前,我国城镇建设已经进入以存量为主的新阶段。据住房和城乡建设部统计,截至2019年底,全国共有老旧小区近16万个,涉及居民超过4 200万人,建筑面积约40亿m2[1]。这些老旧小区大部分建成于2000年前,多年失养失修失管,市政配套设施不完善,社区服务设施不健全,居民改造意愿强烈[2]。作为重大惠民工程和拉动经济发展的新引擎,老旧小区改造工程是新时代背景下满足人民群众对美好生活向往的重大战略决策。

近年来,国务院及其行业主管部门多次提出,要不断提升中心城区功能,健全旧城改造机制,有序推进老旧小区改造及环境品质提升。2017年底,住房和城乡建设部选定沈阳等15个城市,开展老旧小区试点改造工作。2020年7月,国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(以下简称《指导意见》),将城市老旧小区改造视为发展工程和重大民生工程,提出了“促进城市更新和开发建设方式转型、推动经济高质量发展”的目标,标志着老旧小区改造驶入新的快车道。2020年11月,辽宁省住房和城乡建设厅为贯彻落实《指导意见》,推进辽宁省城市老旧小区改造工程顺利开展,编制了《辽宁省老旧小区改造技术指引》,并总结形成了“1358工作法”。

本文基于质性研究的扎根理论方法,对沈阳市D社区展开调研,结合《辽宁省老旧小区改造技术指引》,探析保障型物业主导下的老旧小区改造模式,分析其特点及困境,以期为进一步推进老旧小区改造工程提供借鉴。

一、文献回顾

保障型物业管理这一概念由沈阳市沈河区政府提出,并运用于实践中[3]。学者李晓晨将保障型物业管理模式定义为:为老旧弃管小区居民提供住房服务资源,以保证居民能够享受到住房的基本居住功能的物业服务模式[4]。这一模式不以盈利为目的,所收取的物业费全部用于维修、保安、绿化和保洁等,物业的运行资金主要依靠政府支撑,向居民收取的物业费极少。目前,这一模式仍在探索中,相关研究较少且多停留在概念界定的层面上,亟需进一步总结。

学界针对城市老旧小区改造的相关研究主要集中在改造措施方面,包括物质措施改造、治理模式改造、精神文化改造、个性化改造等多个层面。如学者张华提出,通过丰富管理模式,调动多主体社区管理积极性,建立长效管理机制,推进社区治理现代化[5];学者李明昌等提出可以借助现代信息技术,将“互联网+”与社区服务、社区改造相结合,实现社区数字化[6]。

还有一部分学者,更关注老旧小区改造效果的影响因素研究,尤其是实践主体对老旧小区改造效果的影响。政府在社区改造中主要起政策引导和资金供给的作用。学者郭斌指出,部分地区的政府在老旧小区管理中存在缺位问题,区及以上级别无牵头管理部门,属地社区管理既无资金支持,又无管理办法指导,阻碍了城市老旧小区的改造进程[7]72。此外,居民是社区的权利主体,居民对改造的态度,对改造的配合程度直接影响到改造效果,例如学者郭斌[7]74和学者张瑞[8]指出,业主的组织效率可以在改造中发挥直接作用,业主委员会是小区业主权利的实现手段。

综上所述,学界针对城市老旧小区改造的研究已经有了一定的积累,众多学者在改造措施、影响因素等方面的研究都已取得了一定成果。但是鲜有学者系统性地分析老旧小区改造的模式框架,并将其与保障型物业进行关联。

二、研究方法与模型构建

1.研究方法与样本选择

扎根理论是学界应用广泛的一种质性研究方法,以数据及文本资料的收集、整理、分析和归纳为重点,逻辑结构为:资料收集—资料分析—理论形成[9]。

本文通过开放问卷对老旧小区改造相关人员进行访谈,采用质性研究深入探索城市老旧小区改造的流程模型。研究选择理论抽样方法,以研究设计的理论发展作为选取访谈对象的标准。D小区是沈阳市老旧小区改造示范单位,具有一定的典型性和代表性,其改造主体为保障型物业,与研究内容相符。因此,本研究选择该社区作为样本来源。研究者前往D社区进行实地调研访谈,收集第一手资料,样本数量的确定以理论饱和为标准,最终选取18名受访对象,包括15名社区居民和3名改造实践参与者,分别编码为X01～X15及Y01～Y03。

针对社区居民的访谈提纲主要围绕其所在小区的改造内容、改造参与度、改造认同度及改造的正负面影响展开;针对改造工作实践者的访谈提纲主要围绕小区改造中的困境、改造后的成果及未来改造计划展开。为了保证受访者独立思考的时间和空间,减少外界对访谈的扰动,研究者采用个人深度访谈的方式,每次访谈时间约30分钟;在访谈的过程中细致观察受访者的非语言动作,尽可能深入理解受访者对老旧小区改造的情感、态度与参与情况。访谈时,研究者得到受访者的录音许可,并在访谈结束后对录音资料进行整理,完成了访谈记录整理和备忘录的建立。最终得到共8万余字的访谈文本,其中7/10的访谈记录通过MAXQDA10进行了编码分析和模型建构,剩余访谈记录用作研究理论饱和度的检验。

2.数据处理与模型构建

(1)数据处理。开放式编码(一级编码)是对原始访谈资料进行打散,赋予概念,再以新的方式重新组合起来的操作过程[10]。本研究在保持原意的基础上,对访谈文本进行整合及删改,形成初始概念作为一级编码,共形成一级编码702条。对原始资料进行登录编码的目的是从资料中发现概念类属,对类属加以命名,确定类属的属性和维度;因此研究者对一级编码进行了归纳整合,删除了重复频次较少的编码和前后矛盾的初始概念,并合并了语意相似的词条标签后,形成了初始标签共40条。

主轴编码(二级编码)的目的是发现并建立概念类属之间的关系,以表现资料中各个部分之间的有机关联[11]。本次调研,研究者根据不同概念类属的内涵和外延,寻找其内在关联,进而对开放式编码中形成的标签重新进行整合归纳并形成主类属共14个,如表1所示。

选择性编码(三级编码)的任务是在所有已发现的概念类属中,经过系统分析后选择一个“核心类属”,将分析集中到与该类属有关的编码及文本资料上[12]。本研究的核心范畴“保障型物业主导的城市老旧小区改造模式框架”,依据文本资料和已有编码,结合《辽宁省老旧小区改造技术指引》文件,又衍生出项目生成机制、资金筹集机制、多方共建机制、管理维护机制等4个主范畴,涵盖了小区改造的前期筹划、中期过程、后期维护3个阶段。其中,项目生成机制意在探析项目的确定及方案的策划过程和结果;资金筹集机制意在探析项目资金来源和筹集过程;多方共建机制意在探析不同实践主体的参与情况及其内在关联;管理维护机制意在探析后期维护的主体、模式及其效果。三级编码如表2所示。

表2 主轴编码及其主范畴

(2)模型构建。基于对以上编码的分析,本研究形成了“城市保障型物业小区改造流程模型”,如图1所示。

图1 城市保障型物业小区改造流程模型

在前期准备阶段, 由区房产局对改造任务进行初步规划, 明确改造的时间、地点、对象及主要实施单位, 在宏观层面对改造项目实施统筹安排; 由保障型物业及政府共同协商制定改造方案, 由于保障型物业自身能力有限, 改造任务往往局限在“基础类”方案和“完善类”方案两个方面, 其内容包括墙壁粉刷、设施修建、环境绿化、安全治理等。以上两个部分共同形成了项目生成机制。

资金筹集机制主要包括居民给付、政府支持和招标引资3个层次。居民给付即物业费缴纳,费用根据住宅户型有所差异,每月平均价格不超过10元。政府支持是保障型物业管理的重要优势。例如,沈阳市沈河区政府建立了应急维修基金、沈河区房产局设立了官方维修中心,旨在落实老旧小区维修工作,并承担住宅区维修责任,除此之外,政府每季度还会依据改造计划和成果给予一定拨款,以实现居民、物业公司和政府三方共赢。同时,政府利用市场化管理灵活、多元的特点,对驻地企业进行招标,通过购买服务,缓解老旧小区改造的资金压力,部分企业亦会以较低的价格承包相关项目,以便与政府建立合作关系,彰显品牌形象。

在中期改造阶段:首先,保障型物业在不同阶段召开居民座谈会,从群众最关心、最现实的利益问题出发,征询居民意见,了解居民需求,推动改造工作进一步展开;其次,在政府的规划统筹下,应由保障型物业主导改造实施过程,社区和社会组织配合参与,多方共建协作;最后,社区居委会应当承担一定监管职责,以减少资源浪费,提高改造效率,优质、有序地推动改造顺利实施。

后期的管理与维护阶段,主要依靠保障型物业的长效治理机制和居民的自觉维护。前者由物业制定相关的维护机制和计划,切实参与到改造成果维护中来,并由社区居委会对物业实施监督,每季度开展考核;后者对小区居民的个人素养要求较高,社区可以组织居民志愿者直接参与社区的后期维护工作,同时加强政策宣传,提高居民的环境维护意识。

项目生成机制、资金筹集机制、多方共建机制、管理维护机制等4个机制相互交叉、融合,共同影响着确定改造任务阶段、实施改造任务阶段、后期维护管理阶段的实施效果,构成了保障型物业主导的城市老旧小区改造流程模式框架。

三、保障型物业小区改造的困境

1.参与主体缺位

正如学者米什拉在《资本主义社会的福利国家》中指出的,多元福利来源于国家、市场、志愿组织及血缘家庭[13]。保障型物业管理模式是福利多元理论下的产物。在保障型物业主导的老旧小区改造中,政府、企业、居民等主体均应参与到各阶段中来,构建共建共治共享的社会治理格局,但目前改造过程中仍存在部分主体缺位现象。

一方面,改造未能充分征求居民意见。保障型物业主导的老旧小区改造在改造规划阶段未能充分尊重居民的意见,导致改造措施无法充分适应居民需求;居民意见无法向上传递,面对改造带来的弊端也投诉无门。例如D社区规划的停车位看似改善了园区环境,实则并未充分利用园区空间。同时,改造后征收的停车费增加了居民的经济负担。改造过后,许多居民因不愿缴纳停车费或因园区内停车位不足等缘故,无法将私家车停在所住小区,本应利民惠民的改造工程却给部分居民带来了苦恼。

“那个停车是要收费的。本小区的车,交不起停车费的,就得停外头。另外小区一共就这么大地方,车是肯定不够停,有的人不在小区了,他那个车位就那么空着,想进的也进不来。以前还能插空停车,现在画了那个线,就更不方便了,只能停到那边的大街上。”(X12)

另一方面,改造未能充分发挥社会组织作用。目前,社会组织在老旧小区改造中发挥的作用较少,仅停留在志愿服务层面。而全面改善居民生活,推动社区治理现代化,则必然需要增进社会组织的功能作用,推动社会组织参与到医疗、托育、养老等公共服务中来,推进社会共治共建。

2.筹资渠道单一

国务院办公厅发布的《指导意见》指出,应基于谁受益、谁出资的原则,合理落实居民出资责任。居民资金共担机制既有利于提高居民在老旧小区改造中的参与感,同时又可以提高改造实施主体对于居民意见的重视程度,满足居民特殊或个性化的改造需求。然而尽管保障型物业小区改造中的居民给付项目仅包含物业缴费一项,但目前征收仍存在一定困难。园区居民素质参差不齐,“搭便车”问题严重,也有居民默认了园区弃管的惯性,缺乏主动缴费的意识。“有的居民就说,以前从来没收过钱,现在凭什么收啊?你政府自作主张给我们做了这些改造,也没问过我们的意见,现在收钱了才想起来找我们啊!”(Y02)

同时,老旧小区改造中应积极引入社会资本,包括激活老旧小区内闲置的公共资源和公共空间,在养老、托育、商业等方面引入市场机制,依法授权经营等。这些方式,不仅有利于降低老旧小区改造中居民与政府的压力,更有利于发展老旧小区改造的周边配套设施建设,推动区域经济发展,增进改造社会效益。但是在当前改造阶段,这一方案仅仅停留在理论层面,尚未实现有效开展,改造筹资途径主要依靠政府财政支持,给政府造成了一定的财政负担,也为后续的改造实施埋下了隐患。

3.改造方案遗漏

由于目前保障型物业改造模式,能支配的资源有限,且老旧小区改造工程尚在初级阶段,保障型物业老旧小区现有的改造内容,多集中在绿化设施、停车规划、外墙修饰、安全治理等基础内容,尚无法贴合社区的个性特质,也无法满足日益丰富的物质精神需求,更无法有效促进惠民工程的全方位推进。

一方面,改造未能实现因地制宜。《指导意见》中指出,应坚持因地制宜,做到精准施策。合理制定改造方案,体现小区特点。而保障型物业所主导的老旧小区改造涉及园区较多,改造任务量大,因此其内容较为单一,无法充分实现“一区一案”的方针,满足居民的个性化需求。另一方面,缺乏“提升类”改造方案。“提升类”改造方案主要指为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容。包括公共服务设施配套建设、智慧化改造设施等,例如社区配套卫生服务中心、幼儿园、社区养老院等专项服务设施。而保障型物业能力有限,无法充分统筹调配各类资源,该模式下的小区改造往往缺少此类改造措施。

4.形式主义桎梏

城市老旧小区改造不仅是一场惠民工程,更是一场“政绩”工程。量化的考核和评估标准及有关部门责任心的欠缺,导致改造的过程中出现形式化的问题,顾“面子”不顾“里子”, 使老旧小区改造工程便民利民的程度大打折扣。

D社区访谈资料显示,该社区楼内所铺设的地砖质量较差,自改造之后的两年内,因为缺少维护,如今已经大面积损毁,其美观程度甚至不如地砖尚未铺设之时。

“这就是豆腐渣工程,你瞅这地砖,今天装完了,明天就不行了,都是应付了事,偷工减料。白瞎之前折腾那么久,我们出门都不方便。”(X06)

实际上,这样不尽完善的改造措施在老旧小区改造工程中不是少数。此外,由于评估标准量化的考核机制,该模式下的改造往往只重视环境改造或配套设施改造,忽略管线治理、隐患清除等“内在”改造。因此,部分社区居民认为老旧小区改造是一场“面子工程”,并未真正考量居民的需求和利益,致使部分民众对政府及改造工程心生不满。

“咱老百姓也没啥别的要求,就起码你装的这东西咱们得用得上吧,再一个得扛用吧。我们想要的东西不给我们整了,外墙这些有的没的倒是刷的五颜六色的,有啥用啊?这不就是‘面子工程’嘛。”(X14)

5.管理维护欠缺

《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》指出了“坚持建管并重,加强长效管理”这一重要原则,但据访谈结果所示,目前保障型物业的后期管理维护工作仍有欠缺,中长期维护效果不佳。

首先,管理规约和议事规则尚未完善。保障型物业的后期维护与管理工作,目前仍缺少相应的管理规约和议事规则,导致维护工作不成体系,难以有效推进。居民向社区、街道进行反馈时,也因缺乏合理的反馈机制难以有效传达民意。该规程体系的缺失,影响了园区维护管理的效率与效果。

“找我们?没听说,这哪能我们做主啊。我们现在有意见也不知道找谁,和社区说了,社区敷衍两句就那么着了。和物业说?那更找不着人。这么点小事也不好意思拿去找政府上访吧。”(X05)

其次,考核评估体系尚未建立。社区在后期维护工作中主要起监督作用,依据保障型物业的定义,社区应当针对执行结果,依据有关要求,每季度就安全治理、园区卫生等工作对物业进行成果验收。此类评估无法量化,标准无法统一。因此评估效率低,形式化严重,成果验收考核工作也一再搁浅,严重影响了物业管理部门的责任感和积极性。

四、保障型物业小区改造的策略

1.充分发动群众,调动群众积极性

老旧小区改造的初衷是利民惠民,而真正了解群众需求、理解群众苦恼的,正是社区居民本身。因此,老旧小区改造应当充分调动群众,发挥社区居民的主体力量,推动老旧小区改造进一步发展,切实维护公众利益。①社区应当建立居民议事机制,让居民切实参与到老旧小区改造的决策议程中,在方案制定过程中充分吸纳群众的意见,打造真正适应居民需求的小区改造方案;②老旧小区改造的主导组织或机构应当通过座谈会等方式,拓宽居民意见向上反映的渠道,实时了解居民对老旧小区改造的态度和评价,有利于及时调整决策,并为改造工程的进一步实施奠定基础,同时也降低改造形式化的可能;③建立合理的居民共担机制,居民出资参与改造。通过这一方式,可以有效调度更多资源,为改造提供物质保障,同时增强居民的参与感,提升居民维护园区设施的自觉性。

2.建立协作机制,实现共治共享

通过已有经验可以看出,保障型物业所主导的老旧小区改造存在着主体劣势和片面性,无法兼顾到改造工程的各个方面;同时,单一主体开展老旧小区改造,其所能调动的资源始终有限,无法充分利用各界资源,实现资源利用效率的最大化。因此,在老旧小区改造的过程中应当建立多方协作机制,引入政府、居民、社会组织等多个主体,各主体扬长避短,实现共治共享,合作共赢。①应当通过多种方式引入社会资本参与投资、改造和管理,积极发挥社会组织、企业等主体的作用,与更多利益主体切实建立联系,为小区改造汇集更多资本;②应当充分发挥物业的作用,推动物业全覆盖,尚未实现物业管理的弃管小区也应由政府进行兜底保障,提供基础性的物业服务,并对社区进行管理和维护;③应当建立或完善老旧小区住宅维修的专项资金,通过收取物业管理费用、公共收益等方式拓宽融资渠道,为后续的维修和管理工作提供物质基础和资金保障。

3.建立议事机制,完善维护体系

保障型物业应与社区居委会、业主委员会、社区居民等主体共同建立合理的联席会议机制,协商构建社区议事规则,确立小区管理模式,共同维护老旧小区改造成果,同时推动基层治理进一步完善发展。此外,应当建立区政府-街道-社区的三层监督机制,逐级实施监督管辖,制定合理的考核和评估体系,在传统的量化评估模式以外,将居民满意度纳入考评体系中来,有效发挥监管职能,提升保障型物业管理维护的积极性与能动性。

在杭州等地,老旧小区综合改造与“未来社区”试点正在同步推进。所谓“未来社区”,是指将大数据、云计算、物联网等信息技术引入居民小区,利用信息技术提升社区服务水平,丰富社区服务内容,同时加强对老旧小区改造的管理和维护[6]。这一改造模式不仅可以充分满足居民的各方面需求,同时也与时代发展方向相契合,有利于推动社会民生的进一步发展。