“一把手”权力监督制度化的重要意义

李辉

【关键词】一把手 党内监督 制度化 【中图分类号】D262 【文献标识码】A

2021年6月1日，新华社全文公布了《中共中央关于加强对“一把手”和领导班子监督的意见》（以下简称《意见》）。《意见》是我们党制定的首个专门针对“一把手”和领导班子监督的重要文件，其核心要义是加强对主要领导干部和领导班子的监督。这来自于对“新时代坚持和加强党的全面领导，提高党的建设质量，推动全面从严治党向纵深发展的必然要求”①，以及“对‘一把手监督仍是薄弱环节，完善党内监督体系、落实监督责任的任务依然十分紧迫”②的现实状况。《意见》的出台，既是对“一把手”监督很好的阶段性总结和集成，也是值得称道的制度化努力和尝试。那么，“一把手”权力监督制度化的意义究竟何在？

“一把手”监督制度是中国特色党和国家权力监督制度体系的重要组成部分

在党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》中，第十四条为：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。”其中第一部分就是“健全党和国家监督制度”，具体要求如下：“完善党内监督体系，落实各级党组织监督责任，保障党员监督权利。重点加强对高级干部、各级主要领导干部的监督，完善领导班子内部监督制度，破解对‘一把手监督和同级监督难题。强化政治监督，加强对党的理论和路线方针政策以及重大决策部署贯彻落实情况的监督检查，完善巡视巡察整改、督察落实情况报告制度。深化纪检监察体制改革，加强上级纪委监委对下级纪委监委的领导，推进纪检监察工作规范化、法治化。完善派驻监督体制机制。推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，健全人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、群众监督、舆论监督制度，发挥审计监督、统计监督职能作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调。”

根据党的十九届四中全会公报的要求，完善党和国家监督体系，首要的是健全党和国家监督制度，而健全党和国家监督制度，重点就是对“一把手”和领导班子的监督，同时还包括政治监督、纪检监察体制改革、派驻监督、各类监督的协同配合几个部分。因此，完善党和国家监督体系是坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，而加强对“一把手”的监督又是完善党和国家监督体系的重点，因此从逻辑上来说，破解“一把手”监督的难题、完善对“一把手”用权的监督，是中国特色权力监督体系的有机组成部分，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重点。因此，我们要从党和国家权力监督制度体系化建构的角度来理解“一把手”监督的重要意义。

“一把手”雖然对于中国的发展尤为重要，但也不能搞特殊化，“要加强对一把手的监督，认真执行民主集中制，健全施政行为公开制度，保证领导干部做到位高不擅权、权重不谋私”③。不能在党和国家监督体系之外另辟蹊径，单独为“一把手”的权力监督搞一套体系。要实现国家治理体系和治理能力的现代化，就要落实对党和国家权力监督制度的体系化建构，也就是说我们要建立的不是零敲碎打的各种分散的监督制度，而是一套完整严密的监督体系，是各种监督制度通过相互关联、相互配合、协同贯通而形成的一套有机的系统。毫无疑问，“一把手”监督是这套体系的重要组成部分，这部分监督制度的缺失，将导致党和国家权力监督无法真正形成严密的体系，换言之，“一把手”权力监督的构建在一定程度上决定了我们党和国家权力监督体系的成败。

“一把手”权力监督的制度化，展现了党和国家完善权力监督体系的坚强政治决心

要赢得公众对反腐败的信任，就要向公众展现反腐败的政治决心，政治决心是许多政治主体成功治理腐败的重要因素。“一把手”监督在中国的政治框架下，毫无疑问是权力监督中最难啃的硬骨头，专门针对其制定制度化的监督方案，是党和国家反腐败决心的最佳展现。

在党的十九届四中和五中全会公报中，关于权力监督的文本表述，如果我们更加咬文嚼字一点的话，关于政治监督、纪检监察体制改革和各类监督的协同贯通都有比较明确的措施性的要求，但是关于“一把手”监督使用的却是“破解”。言下之意，目前关于“一把手”的权力监督还没有完全破题。我们党一向重视对“一把手”的监督，《中国共产党党内监督条例》第六条明确指出：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”但是我们必须承认，“一把手”监督仍然是薄弱环节，有研究表明：党的十八大以来，倒在反腐利剑下的中管干部中，党政“一把手”占到相当比例，不是“一把手”的，违纪违法问题也有很多发生在担任“一把手”期间。④笔者曾经在一项基于司法裁判文书的数据分析中也发现了类似的规律，在党的十八大以来的7000多个样本中，无论是贪污罪还是受贿罪，担任“一把手”的占比都是最高的。⑤有一项研究指出，“一把手”监督存在六类难题，包括：决策监督、用人监督、暗箱操作、生活作风、贪污受贿、使用资源。⑥

《意见》的出台表明，在建构党和国家监督体系的过程中，我们没有避重就轻，没有回避主要矛盾，而是迎难而上，下决心破解“一把手”监督的难题。每当谈及针对“一把手”的权力监督，社会公众的普遍反映都是：“真的能监督‘一把手的权力吗？”“‘一把手的权力那么大，该怎么监督啊？”面对这些怀疑的态度和声音，最需要的就是要展示反腐败的坚强决心，以提高公众对反腐败斗争的信心，并获得老百姓的支持。

国际上反腐败的成功案例告诉我们，反腐败斗争要取得胜利，离不开政治决心。从理论上来说，反腐败的政治决心一般可以体现在几个方面：一是对反腐败的投入，包括人力、物力、财力和技术等，这些可以说是反腐败的“基础设施”；二是对反腐败的制度设计，即是否专门针对反腐败在组织、机构和制度方面有计划地长期建设，这些可以说是反腐败的上层建筑；三是针对关键政治行为体的反腐败措施，即是否对基层和高层的腐败一起抓，是否是“老虎”和“苍蝇”一起打。可以说，《意见》的出台同时在三个方面展现了党和国家反腐败的政治决心。“一把手”作为权力监督的对象，可以说是“关键少数”中的“关键”，党和国家把他们作为监督的重中之重，并且提出强化监督检查、自觉接受监督、党组织自上而下监督、落实第一责任人职责、完善“三重一大”决策监督机制、加强巡视巡察工作、建立健全述责述廉制度七个层面的措施，专门破解在这个领域中的监督难题。