突发公共卫生事件下社会救助资源统筹与优化

詹绍文, 周 洋

(西安建筑科技大学 公共管理学院，陕西 西安 710055)

一、引言

2020年初，新冠肺炎疫情集中暴发，中国政府采取了多项举措应对，防控工作取得积极成效，并赢得了国际社会的普遍肯定和赞同，部分成功经验为国际社会所借鉴。然而，疫情初期也存在着社会救助资源配置不甚合理、效率较低等问题，文章拟针对武汉地区社会救助资源配置中存在的问题展开探讨，为构建中国应急管理体系提供理论参考，并提出提升社会救助资源配置效率的对策建议。

一般意义上，社会资源通常包括物质资源、文化资源和制度资源。即为了应对需要、满足需求，所有能够提供且足以转化为具体服务内涵的客体，皆可称为社会资源。其中既包括有形的人力、物力、财力、场地空间等，也包括无形的技术、知识、组织、社会关系等[1]。社会资源配置是指根据社会需求，对各种社会资源进行安排。考虑到社会资源的价值性、稀缺性和主体性，社会资源配置方案对于社会资源是否能够充分地开发、利用，发挥出最佳的效果至关重要[2]。社会资源配置总是通过社会中的组织来实现，而唯有政府具有调动社会资源的强大能力。然而随着现代社会发展，“小政府，大社会”成为演变趋势，社会资源配置变化的主要方向是不断弱化的政府功能作用以及不断增强的市场力量和民间力量的作用。

突发性公共卫生事件发生初期，社会救助资源配置在救援活动中发挥着重要作用，但中国社会救助领域中仍存在央地权责关系的实践困境，有效发挥社会救助政府供给主体责任的关键在于处理好各级政府的责任分担问题[3]。社会救助领域中要求政府在公平与效率之间维持一定的度。这就要求依照国家和市场机制的各自优势，促进国助民营、民办公助等多元化救助格局的形成，充分发挥市场机制在社会救助中的积极作用[4]。同时，随着现代市场经济体制的完善，中国已经逐渐确立起国家、市场、社会三者相互补充、相互促进的“三维合作”的资源配置格局[5]。其中，在政府应急管理体系对社会参与主体缺乏有效统筹的制度背景下，非营利组织自合作能通过合作网络的构建和社会救援资源链条的形成，形成社会参与的内生优化，从而提升救援能力和参与有效性[6]。由此可以看出，社会救助资源统筹安排机制越来越注重多元主体救助机制，实现政府与其他主体共同治理的资源配置方式。

关于危机事件下资源配置的研究，首先，对应急物资进行分类分级。王婧和王海军[7]基于模糊综合评判的应急物资需求紧迫性分级方法和应急物资需求紧迫度计算方法，将应急物资分为紧急、严重和一般三个层级；郭路生等[8]探讨了目录体系的总体框架、元数据标准、分类标准、信息资源的梳理与编目、具体应用五个方面并构建面向公众服务的应急信息资源目录体系。其次，在明确不同种类和级别的应急物资后，需对突发性公共事件下应急物资的分配调度配置体系进行分析。学者们采用不同定量方法构建应急资源配置模型[9-12]，张志霞等[13]采用相对鲁棒优化方法，建立最小化总成本和总时间的多目标—两阶段临时配送中心选址和应急资源调度模型。该类研究主要集中在应急物资的分配、调度、配送环节。再次，应急物资供应同样是资源配置的关键环节，部分学者则基于应急物资特征等分析构建了应急物资供应能力评价指标体系[14-16]。最后，学者们还对危机事件中不同组织参与应急物资配置的合作机制进行研究，在以政府为主体的应急管理体系，对以非营利组织为主体的社会力量呈现出选择性吸纳，政府与非营利组织的关系一直是在“规范与发展并重”的语境中进行构建的[17]。董天美和张鸣[18]以汶川地震以后芦山地震、岷漳地震、鲁甸地震三次重大自然灾害中政府与非营利组织互动为例，得出群团组织协调模式、半官方 NGO 协调模式、民政部门协调模式三种互动模式。由此可以看出，随着应急物资体系的不断完善，突发性公共卫生事件下社会、企业等非政府组织承担越来越多的资源配置功能，通过回顾公共卫生事件中资源配置的研究发现，社会救助资源配置效率往往在整个突发公共卫生事件中起着决定性作用下，在对社会救助资源进行梳理分类的基础上，以社会救助的视角剖析疫情初期社会救助资源统筹安排问题，并提出合理优化社会救助资源配置的政策建议以健全国家应急管理体系，提高国家应急管理能力。

二、突发公共卫生事件下社会救助资源分类及供给

应急物资的调配供应是重大传染病疫情处置救援的核心任务之一，对于疫情发生后挽救生命和减少财产损失具有重要意义[19]。新冠肺炎疫情初期，社会救助资源从常态性分散到突发情况下急速集聚，并呈现出调配量大、紧急，需求主体分散等资源配置特征，故在突发性公共卫生事件中，社会救助资源配置往往存在供给与需求不对称、资源冗余或不足、资源配置效率较低等问题。

疫情初期，湖北省尤其是武汉市接收到了许多来自社会各界的救助物资，同时，各地救助人员纷纷援助武汉。文章选取具有代表性的武汉地区作为分析对象，时间段选取资源配置尚不成熟的疫情初期，并对该时期武汉地区社会救助资源的种类进行分析和提炼。《应急物资分类及产品目录》中将应急救援物资划分为十三大类并细分各大类物资，具有不同属性和特征的突发性公共事件在社会救助资源配置方面往往存在差异，在新冠肺炎疫情背景下，文章参照当前应急物资分类标准，将社会救助资源分为三大类：第一类是救助物资及物流系统，其中救助物资分为治疗物资、保障物资和救助设施；第二类是救助人员，其中救助人员又分为专业医疗力量、基层工作者和协调管理者；第三类信息资源及共享平台，主要指疫情期间各类应急信息资源和网络平台、网站等。

(一)救助物资及物流系统

救助物资主要指重大公共卫生事件中疫情发生地及社会所需要的救助物质资源，具有突发性、不确定性、弱经济性等特点。文章按照救助物资功能将其分为三类，分别是医疗救助物资及供给系统、生活保障物资和工程建设物资。第一类医疗救助物资及供给系统，主要涉及所列的医疗防护物资、医疗设备、药品试剂、生活必需品、救援运载和医院床位六个部分的物资和物资供给系统。第二类生活保障物资，主要包含开展应急的后勤支持物资，还涉及基本生活保障、污染清理和动力燃料部分。第三类工程建设物资，由两部分组成，第一部分是工程设备、工程材料以及器材工具，第二部分是照明设备、通信广播和交通运输等。此外，还包括救助资金，主要由国家及地方财政支持，疫情防控资金、专项资金补贴、企业补助资金、各类救助金和社会福利补贴等组成。

为保障来自全球各地的救助物资高效、准确地到达疫情发生地，这就需要通畅的国家交通系统和具有可靠、丰富物流体系运作经验的电商企业的应急物资供应链管理平台，参与救灾物资的收集、储存和配送工作。物流系统即在疫情期间，由所需输送的物料和包括设备、输送工具、仓储设备、人员以及通信联系等若干相互制约的动态要素构成的具有特定功能的有机整体。

1. 医疗救助物资及供给系统

医疗救助物资，主要是重大公共卫生事件中疫情发生地医院等医疗机构所需要的救助物资，作为疫情期间需求量最大的资源，涉及的六个部分医疗救助物资依据性质不同大致可被分为三大类。第一类为医疗防护物资(防护服、口罩、消毒液等防护和消毒用品)、医疗设备(呼吸机、高流量吸氧机、心电监护仪等)和药品试剂(核酸检测试剂、医药物品等)的治疗物资；第二类为生活必需品(各地向医院输送的食品、水等)和救援运载(负压救护车等)的保障物资；第三类为医院床位(折叠床、棉被等)等的救治设施。医疗救助物资供给系统主要由政府、市场以及非政府组织或个人三级层次供给的医疗救助物资等构成。

政府由中央政府和各级地方政府组成，医疗救助物资的供给方式主要为中央统一调配、各地方调拨、政府采购(国际和国内)和接收其他国家及国际组织援助的抗疫物资保障医疗救助物资供应。市场主要由物资供应商构成，医疗救助物资的供给方式主要为市场配置。非政府组织或个人的医疗救助物资的供给方式主要是社会捐赠、医疗救助物资分类及供给结构。

以此次疫情为例，受疫情影响越严重的区域对跨区域供给有更强的需求，物资供给系统以疫情发生地为圆心，按照物资供应对象距离和物资调配时间，以距武汉距离将其分为武汉当地、湖北省、距武汉约500 km特大城市和全国四个等级，如表1所示。

表1 医疗救助物资分类及供给结构

其中，由于治疗物资和保障物资具有紧急性、可调配性、需求量大等特征，物资供给主体基本涉及全社会的各个层级。在武汉当地一定应急物资储备和政府采购的基础上，治疗物资和保障物资的供给采取中央调配和地方调动相结合的方式，包括中央储备、政府采购、海外进口、征用企业生产等方式。此外，为保障治疗物资和保障物资的及时供应，企业、个人和非政府组织也在积极捐助这两类物资。

针对具有地域局限性、时效性等特点的医院床位等救治设施，资源无法实现远距离调配，武汉当地救治设施供应主要采取中央统筹安排，地方增设床位和建造临时性医院的方式。

2. 生活保障物资

不同于医疗救助工作，在疫情初期企业停工，各级政府负责统筹生活保障物资，其中包括基本生活物资、污染清理和动力燃料，政府统一调配物资并采取市场配置方式优先保障当地市民的基本生活需求，维持城乡正常运转，如表2所示。

表2 生活保障物资分类结构

3. 工程建设物资

疫情期间建造临时性医院需要相应的工程建设物资，以此次疫情为例，湖北多地建设雷神山医院、火神山医院、多个方舱医院等临时性医院，这些工程

建设中物资包括施工设备和辅助施工设备两部分。其中，施工设备包括工程设备、工程材料以及器材工具；辅助施工设备包括照明设备、通信广播和交通运输工具等。

(二)救助人员

救助人员具有流动性、可调配性等特点。救助人员按照疫情地区使用性将其分为三类：第一类是专业医疗力量，主要是武汉当地医务人员、湖北省医务人员以及全国各地医疗队及专家；第二类是基层工作者，即城乡社区工作者、志愿者和社会工作者、特殊机构工作者以及基本生活保障工作者；第三类是协调管理者，主要包括国家卫生健康委员会、交通运输部等中央一级部门工作者，以及省级部门人员。如表3所示。

表3 公共卫生事件救助人员分类结构

此外，疫情中专业医疗力量的调动方式备受关注，武汉当地和湖北省的医务人员主要采取地方调动，其调动及时，但医务人员不足。全国各地医务队及专家主要采用地方调动和中央调动的方式，能够实现有条件、按程序的统一调动，具备足量的医务人员。

(三)信息资源及共享平台

应急信息资源是指在应急应对过程中产生的与应急相关的信息，包含应急人力、物力、资金及手段等在内的应急行为产生的信息的集合[20]，且具有来源广、信息量庞大、不确定性明显和时效性强四个特点。疫情期间，信息成为疫情防控重要社会资源，信息共享平台或通道指整个疫情期间社会各方面资源信息包括救助患者信息、患者路径信息、捐款信息、疫情实时数据、疫情防控国家重点医疗物资保障调度平台等大数据平台和通道，如新浪微博“微公益”开通的“救助与捐款信息汇总互动平台”，疫情中的新型肺炎救助通道等。

文章仅就社会救助过程中的信息资源即疫情应对过程中的物资需求、调度和分配等阶段的信息进行分类。根据信息来源，将信息资源分为医院求助信息、患者求助信息、社会组织(个人、企业、机构等)物资调动信息和国家及各级地方政府的物资调动信息，疫情期间的救助信息主要通过数据平台实现共享和传递以保证信息对称。

三、社会救助资源配置存在的问题

应急物资配置是应急物流的重要组成部分，从不同的应急救援中心合理分配至多个受灾区域的过程，具有配置时间紧迫、配置物资量大以及配置过程相对复杂等特点[21]。下文简要梳理和分析此次疫性期间武汉地区社会救助资源配置中出现的相关问题。

(一)资源配置不平衡

根据文章第二节构建的社会救助资源系统，结合前期武汉地区疫情期间社会救助资源配置情况，社会救助资源配置不平衡主要体现为物资供需不匹配、救助人员调配不及时以及救助信息难处理且不对称等。

物资调配方面，疫情初期，暴发性增加的新冠肺炎患者导致武汉地区对医疗物资的需求激增，医疗防护用品需求量与供应量不平衡，有限的生产能力与暴涨的社会需求之间产生较大的差距。与此同时，武汉地区的疫情信息相对滞后，当地及外来医疗物资都未能及时调配到位，从而导致武汉地区物资缺口大，供不应求，社会救助物资供需不平衡。

关于分析所使用的的数据来源，入境旅游人次指标主要来自各地区统计公报① 需要说明的是，京津冀三地统计的入境游客中包括一定比例的来自我国港澳台地区的游客，然而这部分游客并不受过境免签政策的影响。但由于难以获取京津冀地区外国人入境旅游数据，故而采用总体的入境旅游数据作为替代。，旅游资源禀赋指标主要来自各类型景区的统计网站，生态环境、外商投资额、固定资产投资、地区生产总值指标则来自《中国城市统计年鉴》和《北京区域统计年鉴》。

救助人员调配方面，由于当时有关部门对疫情程度估计不足，因而没能及时对接和统筹武汉地区的医院、社区服务中心等场所，导致疫情初期医护人员、社区服务人员等未能及时到位，加之也没有及时调动其他地区的医护力量，当地医务人员有限，医患比例严重不协调，湖北省的医务人员不堪重负。

救助信息协调方面，一方面，抗疫物资调配呈现数量大、紧急、需求主体分散等特点；另一方面，新冠肺炎救助信息存在来源广、信息量大、不确定、时效性强等特点，要处理庞大的信息需要有效的信息共享平台，但是前期公共卫生健康信息平台、疫情报告信息系统等信息化建设系统在此次疫情中未能及时实现资源整合和共享优势，出现疫情信息预估、评价不够清晰、信息共享难以操作等问题。同时，国家当时缺乏应急物资调配数据信息平台，无法实现信息的整合和处理，导致医疗物资配置效率不高，信息难以有效整合、处理和利用，医院和社会、武汉和其他地区、中央和地方政府之间信息不对称，物资供给与需求信息不对称，导致精准的应急医疗物资配置未能实现。

(二)资源配置水平较低

此次疫情，中央及地方政府、市场在社会救助资源配置中发挥重要作用，大量社会救助资源纷纷涌入武汉地区，社会救助资源紧缺的现象得到极大程度的缓解，然而社会救助资源的配置效率较低，造成了一定程度上救助资源的浪费。

第一，面对突发性公共卫生事件，武汉当地一时无法快速决策、协调和统一调度，应急决策出现滞后，导致疫情初期社会救助资源配置效率较低。同时，疫情初期存在应急管理不到位，未能提前安排部署以保障医疗物资和生活物资充足。另外，在资源配置渠道上，疫情期间，公交车、地铁、火车、飞机等暂缓发班，各省监管严格再加上运输公司或司机推迟上班，物流领域尤其是汽运物流受疫情影响较大，全国物资流入湖北地区的中间环节出现应急交通系统堵塞、物流受阻等问题，资源配置渠道不通畅，使得社会救助资源未能精准配置。

第二，现有应急救助体系落后，缺乏协调运行机制，疫情暴发后，地方政府过于强调疫情级别划分和城市属地责任，武汉当地及周边城市社会救助资源统筹能力较弱，周边城市等更大区域的可供调控社会救助资源未能得到充分利用，导致疫情初期医疗设施出现不足。同时，武汉当地对非政府组织等社会力量在社会救助资源配置方面的作用重视不够，缺乏政府与企业、政府与非营利机构、政府与个人的协调合作能力，政府统筹安排压力过大，不同主体间缺乏协调运行机制导致资源配置低效。

第三，部分机构资源分配方式水平较低，来自五湖四海的救助物资集中在湖北红十字会等机构，但是机构资源调配能力、专业水平和组织能力都略显不足，再加上复杂的审核流程以及过度中心化的决策方式等导致医疗物资分配效率较低，社会募集的医疗资源未能及时分配到需要的部门，从而出现捐赠物资囤积和各医院物资匮乏同时并存的结构性矛盾。此外，由于各基层单位人员缺乏专业性疾病防控能力、协调统筹能力欠缺，造成基层资源配置能力不足。

四、社会救助资源统筹优化路径

(一)建立国家救助物资应急保障体系

1. 建立国家应急物资分级体系

根据区域患病人数、人均需求量等特征将不同区域按疫情影响程度的差异分为轻度灾区、中度灾区和重度灾区。突发公共事件的不同阶段和不同程度疫情地区对社会救助资源的需求紧迫程度不同，一般情况下，疫情初期资源紧缺加之运输能力有限，应急物资无法及时到达需求地，为实现应急物资时间效用最大化，政府有选择地调度应急物资。因此，有必要对应急物资进行分级，建立国家应急物资分级体系，并按照应急物资需求紧迫性将应急物资分为紧急、严重和一般三个等级，从而实现合理安排应急物资调度，提高应急救援效率。

2. 构建主体多元化的应急资源储备库

应急资源储备库是国家应急管理体系的后勤基础，能够满足突发性事件下各类应急物资的需要。为此，应建立政府部门、企业、社会共同合作的应急资源储备库，调度各种社会力量和资源，完善应急资源供给链，优化跨区域调度机制，并根据专业部门研究不断更新储备物资品种以满足应急资源的需要。同时，加强政企合作，充分利用企业仓储和供应网络，减少政府储备负担全民参与、降低储备成本、提高应急效率。

3. 建立区域间物资联合调度网络机制

为提高应急资源利用效率，建议地理位置临近的行政区域要形成信息共享、资源共用、联合调度的机制，共同管理、利用应急物资储备，达到资源利用的最大化。例如，建立区域间医院网络链接结构，疫情初期医疗资源如医院、床位等受地域限制，建立区域间医院网络链接结构，统筹国家和地方医疗资源，实现医疗资源共享和跨地域调度，形成稳定的救助资源支持，为及时整合医疗救助资源提供可能。疫情期间，时间是关键，打造跨区域应急救助队，负责区域间资源调度、运输等，如救护型飞机、机内配备病床、呼吸机等急救医疗设备，此外，还包括医疗救助操作室实现高效物资统筹配置。

4. 构建志愿者合作网络

志愿者在资源整合中发挥了显著作用，突发性公共卫生事件背景下短暂紧急的人员调配无法满足急剧增加的志愿者需求。为此，政府可通过构建志愿者数据库，为民间公益组织放开空间，储备一定数量的机动志愿者来满足突发性公共事件增加的志愿者需求，实现有序高效的社会救助。

(二)构建应急指挥调度中心和决策机制

突发性公共卫生事件要求政府快速决策、协调和统一调度，为强化中央指挥力度和统筹调控手段，国家应构建应急指挥调度中心，对应急物资、重点企业、行政调配工作、组织协调手段进行统一管理。此外，应急指挥调度中心的规划和建设应由政府出面组织、国家卫生健康委员会牵头、有关部门和社会各界积极参与，各行各业共同实施。同时，还应建立应急决策机制，整合信息并保证信息准确及时，建立完整的信息传递链条，提高信息耦合程度，根据情报信息的动态变化，应急决策呈现出动态优化的特点[22]。

(三)构建多主体协同合作的社会救助资源配置机制

建设明晰央地权责关系，专事专办，中央层面加强对疫情防控的顶层部署，充分发挥指导协调作用，地方层面积极调配专业人员或专业组织，协助中央配置社会救助资源。此外，应构建多主体协同合作的社会救助资源配置机制，充分发挥资源配置中社会力量，提高资源配置效率。非营利组织能有效保障社会救助资源的动员、集聚和分配，国家可通过与非营利组织合作，优化分散社会救助资源配置，实现协同整合。同时，政府部门与企业形成良好合作关系，充分发挥市场化配置资源的组织效能。

(四)搭建突发公共卫生事件大数据信息平台

政府作为疫情救助体系中应急救助的主渠道，要形成系统的应急社会资源统筹和配置的意识，并应用大数据技术构建突发公共卫生事件大数据信息平台，如疫情防控国家重点医疗物资保障调度平台，能充分利用中国互联网技术、平台优势和发达的物流、电商的数据化信息优势及专业化的效率优势实现医疗资源保障。同时，大数据平台为精细化的应急管理提供决策和管理工具，有利于在高压力以及高度不确定性背景下提高应急物资配置决策的精准性，实现信息资源整合与共享，从而发挥国家集中统筹调配资源的优势。值得注意的是，政企合作要明确信息使用边界，保证企业在政府约束范围内构建大数据平台。