乡村建设用地盘活利用路径与三产融合发展初探

康妙红　刘沛　吴木强　边婉平　李海波　杨浩宸

近年来，随着以农业农村资源为依托的新业态大量涌现，三产融合程度与日俱增。针对农村产业融合发展所带来的“用地难”问题，为了保障用地需求，高效利用建设用地、大力盘活存量建设用地是关键解决途径。本文以湖南省长沙县江背镇为研究对象，通过文献研究法、案例分析法和经验总结法，基于农村存量宅基地等四种存量建设用地类型，提出几条盘活利用存量建设用地的新路径;并通过参考和借鉴我国成熟的农村三产融合模式，提出选取适合江背镇发展的四种模式：（1）农业产业链延伸融合模式（2）新技术渗透融合模式（3）农业功能拓展融合模式（4）农业内部融合模式，对其使用的可行性进行了研究分析。

研究背景与意义

当前，我国传统农业发展面临多方挑战，农村资源配置不合理、农业产业结构待优化等所引起的新问题和新矛盾日益突出。为有效解决农业发展难题，早日突破傳统农业发展瓶颈期，各地积极深入贯彻落实中央、国务院决策部署，切实把三产融合发展作为推进农业供给侧结构性改革和培育农业农村发展新动能的重要手段。[1]2021年2月7日，三部联合发布《关于保障和规范农村一二三产业融合发展用地的通知》，通知的第四条重点阐述应大力盘活农村存量建设用地，改进和完善农村土地利用结构，为农村产业发展壮大留出用地空间，保障三产融合发展用地需求。

本文通过借鉴国内外相关成熟案例，结合江背镇建设用地使用实际和三产融合发展现状，并在完成可行性分析的基础上，对其提出相应的解决对策与合理建议，旨在促进江背镇全方面发展，破解当地乡村旅游瓶颈，提高人民经济生活水平，打造一个示范性生态友好宜居型乡镇，以期为我国各地乡镇存量建设用地盘活利用路径及三产融合发展促进方式的研究提供参考。

浅析盘活农村存量建设用地与三产融合相互关系

1、相关概念界定

盘活农村存量建设用地是指通过采取有效的措施，运用合适的方法，对农村存量建设用地进行整治，以提高存量建设用地使用效率。农村三产融合则指的是以农业为依托，通过三次产业间的联动与延伸等多种方式，将农业生产、加工、销售、休闲农业及其他服务业有机整合，形成较为完整的产业链条，以实现农村三次产业协同发展。[2]

2、江背镇土地利用与三产发展现状

江背镇地处长沙、株洲、浏阳金三角地带，长沙县东南部，国土面积统计资料为175平方公里，镇域范围内共计9个村、4个社区，总人口61244人。2019年，全年实现财政总收入14319万元，地方一般预算收入6700万元。在“十四五”期间，江背镇将“优二兴三、转型升级、融合发展”等作为重点工作，致力于三产融合和存量建设用地的盘活再利用，以推动江背镇全方位发展。

据《江背镇土地利用总体规划（2006-2020）》2016年修改，统计显示，2014年江背镇土地总面积为17452.34公顷，其中建设用地面积为2052.70公顷，占比11.76%，包括城乡建设用地，面积为1755.49公顷，交通水利用地面积为291.29公顷，以及其他建设用地面积为5.92公顷。而在城乡建设用地中，农村居民点用地为主要用地，面积为1541.38公顷，占比达87.8%。江背镇经济实力雄厚，三大产业并驾齐驱，协同发展。（1）农业立镇：江背镇现已建成的50个花草种植基地，其面积达3万多亩;总面积约为450亩的现代化蔬果种植基地年产量达300吨;畜牧业以生猪、家禽为主;（2）工业强镇：江背镇经济发展大部分来源于工业，现已形成汽车配件和机械加工、建筑建材等为主导的产业集群;一直以来享有“水泥之乡”“车身之镇”的美称;200多家企业坐落于此，其中包括2家产值高达10亿元以上的企业;（3）第三产业兴镇：每年江背镇都会接待数量超过150万的游客，第三产业如乡村旅游、零售商贸等逐渐在此兴起，对税收的贡献率逐年提升。

3、浅析二者之间的关系

由统计数据可知，梅花社区、五福村等主要产业类型较为丰富，建设用地面积合理，用地效率较高。朱家桥社区建设用地面积仅64.20公顷，由于建设面积供量少，影响其三产融合发展的进程。而江背镇中心镇区江背社区建设用地面积为185.52公顷，占比最大，主导产业类型较少，充分说明江背社区三产融合不够深入，间接造成建设用地闲置等消极影响。

由此可知，盘活农村存量建设用地是切实突破三产融合发展所需用地供量瓶颈、满足用地需求的主要解决途径，三产融合发展反过来又会实现存量建设用地的盘活利用，二者关系十分密切，相互促进。同时，两者都是乡村振兴和美丽乡村战略重点建设内容，是农业供给侧结构性改革关键抓手，可实现农村地区经济、社会和生态协调发展，农业转型升级和农民分享产业红利、土地使用效率提高等多重目标。[3]

江背镇存量建设用地盘活路径研究

研究通过实地调研江背镇和访问当地相关部门后，在获取江背镇存量建设用地实际情况的基础上，采用文献研究法和经验总结法，在对江背镇的存量建设用地盘活利用路径研究中，因地制宜地、分类别地对四种存量建设用地[4]进行盘活挖掘。

1、农村存量宅基地盘活利用

江背镇内田地与山地交错分布，成片高产农田较少，导致镇域范围居民点分散，难以达到公共设施的集聚效应，土地利用效率低，除此之外，镇域范围内存在大量闲置宅基地、空置农房以及“一户多宅”现象。为提高其土地使用效率，主要盘活途径有三：一是编制并落实合理适用的村镇规划，适当地引导居民点集聚，打造具有江背特色、符合现代农业发展的集中安置区，以解决分散居住导致用地浪费的问题，缓解供地压力。二是村民可将闲置宅基地进行出租，以满足当地为顺应旅游业发展而发展民宿、农家乐等的用地需求，实现盘活闲置宅基地和促进当地经济发展的双赢。三是建立“双有偿”制度，[5]即本地村民宅基地使用面积在规定范围内的，村民可无偿使用;如果使用面积超过规定使用范围，超出面积按照一定的标准进行有偿使用;村民将宅基地出租给非本地村民的，租客需向村集体缴纳宅基地有偿使用费或租赁费。

2、农村存量经营性建设用地盘活利用

上个世纪，江背镇经济发展主要依靠工业，因此镇域范围内工业建设用地规模庞大。随着时代的发展，人们开始注重环境质量的追求，导致当地大部分大规模高污染企业倒闭，大量工业建设用地处于闲置状态。为盘活这些闲置资源，提高土地利用效率，可以采用“腾笼换鸟”的方式，整顿清理原来的闲置工厂，完善其设施，引入能够在当地生存发展的低污染企业，使得这些存量经营性建设用地重新焕发生机。另外，还可通过建设用地增减挂钩等政策，在资源禀赋的乡镇、村庄之间，实行村村挂钩、村镇挂钩，可以有效解决发展条件好、势头足的村镇关于建设用地的供需矛盾，同时又能依法保障各类土地面积的平衡，以实现置换盘活。

3、农村存量公共管理及公共服务设施用地盘活利用

通过实地调研江背镇，发现其公共管理及公共服务设施用地现状存在的问题主要表现在规划建设缺乏深思熟虑，配套设施不尽完善，未考虑到交通、距离、服务半径以及人口密集程度等因素，导致村民使用频率低，造成用地浪费。需要江背镇人民政府会同有关部门共同组织编制国土空间规划，结合地理区位等诸多因素，满足当代发展需求，对村镇进行合理规划，“撤一建一”“有增有减”“先减后增”，[6]以提高公共管理与公共服务设施利用效率，实现存量建设用地盘活利用。

4、农村其他存量建设用地盘活利用

江背镇其他存量建设用地面积占比较小，大多为历史遗留下来的庙宇和墓地，镇域范围内共有10所庙宇，零散分布在砖田新村等八个村庄。基于此类用地与村民民俗信仰紧密联系，拆迁难度较大，在保护庙宇原有建筑风格的基础上，对庙宇建筑进行适当修复，完善基础设施，充分挖掘其文化内涵，顺应江背镇全域旅游战略的实施，将其打造成特色旅游景点，以盘活其用地。对于建设条件优良的墓地地段，采用“有偿迁移”方式，并按照要求规划各个村庄具有一定规模的墓园，对此类用地集中配置，统一管理。

农村三产融合发展模式

基于我国农业发展的实践，结合国务院办公厅《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》中所传达的精神，总结归纳以下四种三产融合模式的特征机理，[7]作为研究和实践层面的借鉴，以此提出促进江背镇三产融合发展的对策。

1、农业产业链延伸融合模式

江背镇农业发展势头强劲，产业优势明显，以油菜产业为例，其种植面积达2.36万亩。传统的油菜花产业链结构简单，借鉴江西婺源油菜产业链延伸模式，通过发挥油菜油用、花用、蜜用、菜用、饲用、肥用六大功能，实现农业、加工业、旅游业和畜牧业等的综合发展。

2、新技术渗透融合模式

江背镇由于地处长沙、株洲、浏阳金三角地带，且距离黄花国际机场仅5公里，区位条件优越，因此江背镇具有发展新技术渗透融合模式的硬条件。结合江背镇造车产业实力强劲、购车成本低且供量大，可将江背镇打造成湖南省东北部物流配送仓储中心，以促进互联网、电商行业等在江背镇的发展，以此为基础，为江背镇本地农产品市场进行线上交易提供有利平台，以此带动三产融合发展。

3、农业功能拓展融合模式

以梅花社區的锦绣江南生态农庄为例，从经济、文化和生态功能的拓展入手，研究农业功能拓展融合模式在江背镇的运用，体现参考借鉴价值。（1）经济功能的拓展：不断创新和改进旅游项目，创造具有当地特色的旅游产品，吸引游客旅游消费;（2）文化功能的拓展：建立农耕文化展示区，收集当地原始农耕工具及用品并进行保护性修复，以展示当地古老的农耕文化;（3）生态功能的拓展：在农庄增设天然的生态农场，当地村民教授游客耕作，借鉴“市民农园”和“周末农夫”管理手段，保护生态环境的同时增加当地就业岗位。

4、农业内部融合模式

结合地形气候等条件，既可在江背镇发展“稻-鱼”“稻-蛙”“稻-鳅”等共生的稻田养殖模式，又可采用“生猪养殖-沼气工程-固废处理-沼液利用”的循环农业模式。[8]

结 语

本文通过文献研究法、经验总结法，浅析了农村三产融合发展以及盘活农村存量建设用地两者之间的关系，总结其为前者是后者的重要目标，而后者是前者的关键保障。并结合江背实际，分别对存量宅基地等四种用地类型进行盘活路径的研究：通过集中居住、出租和“双有偿”等方式盘活存量宅基地;采用“增减挂钩”和“腾笼换鸟”等盘活存量经营性建设用地;以及通过合理规划、完善设施等盘活存量公共管理及服务设施用地;利用修缮特色建筑以促进旅游发展的方式实现其他存量建设用地的盘活利用。基于对优秀案例的分析，选取了江背镇现实可行的四种农村三产融合发展模式：（1）农业产业链延伸模式（2）新技术渗透融合模式（3）农业功能拓展融合模式（4）农业内部融合模式。

参考文献

[1]肖卫东，杜志雄.农村一二三产业融合：内涵要解、发展现状与未来思路[J].西北农林科技大学学报（社会科学版），2019，19（06）：120-129.

[2]赵霞，韩一军，姜楠.农村三产融合：内涵界定、现实意义及驱动因素分析[J].农业经济问题，2017，38（04）：49-57+111.

[3]刘威，肖开红.乡村振兴视域下农村三产融合模式演化路径——基于中鹤集团的案例[J].农业经济与管理，2019（01）：5-14.

[4]杨璇.浙江省农村存量建设用地盘活潜力及路径研究[D].浙江大学，2018.

[5]张勇.乡村振兴背景下农村宅基地盘活利用问题研究[J].中州学刊，2019（06）：37-42.

[6]龙岩控制总量盘活存量推进公共服务体制创新[J].中国机构改革与管理，2014（04）：46.

[7]姜峥. 农村一二三产业融合发展水平评价、经济效应与对策研究[D].东北农业大学，2018.

[8]钟珍梅，黄勤楼，翁伯琦，黄秀声，冯德庆，陈钟佃.以沼气为纽带的种养结合循环农业系统能值分析[J].农业工程学报，2012，28（14）：196-200.

作者简介

康妙红 湖南农业大学人文地理与城乡规划专业学生