政府引导农村基层治理机制的路径探究

徐艳红 葛春芳

〔摘要〕新时代随着乡村振兴战略在全国各地的不断推行，农村基层治理的重要性不断凸显，各地政府在农村基层治理方面做了大量探索，取得了重要成效。近年来，H省H市政府从“多予”和“放活”两方入手引导农村基层社会治理，取得了一定的成绩。但同时也要看到，政府在引导农村基层治理的过程中亦存在顶层设计和具体实施脱节、政府语系和农村语系脱钩、政府行政干预与农村自治冲突、政府政务公开和农村基层监督断层等问题，影响了农村基层治理的成效。为此，政府要从政策实施机制、话语体系、权力配置机制、信息公开机制等方面加强嵌入机制的构建，以实现对农村基层的有效治理。

〔关键词〕农村基层；社会治理；政府引导；善治

〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕A〔文章编码〕2096-8442（2021）04-0041-05

〔基金项目〕湖南省衡阳市社会科学基金重点项目（2017B（I）002），主持人徐艳红；湖南省教育厅优秀青年项目（17B068），主持人伍小乐；湖南省社会科学成果评审委员会项目（XSP20YBC064），主持人伍小乐；湖南省衡阳市社会科学基金重点项目（2020B（I）001），主持人伍小乐。

习近平总书记在党的十九大报告中指出，要“加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平”，“推动社会治理重心向基层下移。”〔1〕农村基层治理是基层社会治理的重要组成部分，政府作为农村基层治理的“领头羊”，要发挥好引导的职能和作用，构建起科学、有效的政府引导机制，逐步激发农村基层治理的活力。近年来，H市政府在引导农村基层治理方面多措并举，取得了一些成效，同时也存在着一些问题。本文通过对这些问题产生的原因进行分析，进而提出政府引导农村基层治理机制构建的对策建议，以期对其他地方政府开展农村基层治理有所启示。

一、H市政府引导农村基层治理取得的成效

H市作为省域副中心城市及全国首批市域社会治理现代化试点城市，在对农村基层治理的引导过程中采取了“多予”与“放活”相结合的政策举措，为农村基层治理注入了活力，农村基层治理体系不断完善，取得明显成效。

（一）农村农业产业化发展迅速

一是引导农村加强“龙头产业”建设。H市政府通过积极找准主导及优势产业，如茶叶、贡椒、乌莲等，用主导产业带动农业产业链的发展，加强农业产业建设，为农业产业化后续发展提供了动力，奠定了基础。二是引导农村做好农产品的品牌。在农产品质量过硬的基础上创立品牌，注重品牌效应，“地域公共品牌+产业品牌+产品品牌”的新型农产品品牌机制逐步建立，如S县的红脆桃、H县的台源乌莲、L市的大和草鱼喜获国家农产品地理标志品牌。三是引导农村基层进行电商建设。通过供给优质的农产品，吸引更多的电商来农村投资、合作。四是加强对农民的专业培训。H市政府通过组织农业专家学者定期对基层农户进行农业专业知识、技术和经营培训，使农户对农业知识有了更多的了解，种植热情高涨，收益也逐年变好，过去缺少理性选择、合理规划的现象逐渐消失。五是农村农业产业园规模不断扩大。截至2020年1月，H市共创办了农业产业龙头企业298家，国家星级农庄达173家，现代农业产业示范园102个，省级示范家庭农场28个①，50家农业规范化示范基地得到了提質升级②。

（二）农村脱贫及文化建设成效显著

在H市政府的引导下，农村基层通过践行扶贫和扶技、扶艺、扶智、扶志相结合的举措，实现了全市322个贫困村全部出列，102662户322375名建档立卡贫困人口全部脱贫③，农村脱贫及文化建设成效显著。一是建立特色扶贫产业。政府引导农村建立了特色扶贫产业“油茶扶贫”，先进经验在全国得到推广。二是开展就业扶贫工程建设。通过落实就业创业扶持政策，吸引各类返乡入乡人员创新创业，拓展了困难农户的就业渠道，激发了农村基层内生动力。目前，H市已培育出新型职业农民5000多名，同时还增设农村卫生清洁员、农村公路管理员、森林防控员等公益性岗位，实现农村劳动力转移就业4.68万人①。三是开展文化惠民利民工程建设。通过不断巩固“送戏送电影下乡”“村村响”“户户通”成果，完成了送戏下乡1010场、送电影下乡5万场②、“广播电视户户通”进村入户1.55万户的文化建设①。四是农村历史文化意识逐渐加强。地方传统节日文化得以弘扬，影响力不断扩大，如H县的渣江春社、N县的泉湖二月八等传统节日的影响力逐渐延伸到全国各地；具有地方特色的历史文化村镇和传统村落得到重视、保护与修缮，如N县花桥镇高新村、H县曲兰镇、D县南湾村等。

（三）农村基础设施建设效果明显

一是加强农村道路建设。落实公路窄路加宽和安防工程建设，解决了自然村道路硬化1993公里。二是解决农村饮水问题。扶助农村持续进行自来水设施的建设，共解决了42.87万人饮水安全问题①。三是进行农村网络全覆盖建设。大多数的家庭都装上了无线网络，拓宽了民众获取知识和消息的渠道。四是推行“一门式”集体办公体系。简化了民众办事程序，逐步实现了农村基层“数据多跑路，百姓少跑腿”的目标要求。五是建设运动、娱乐等基础设施。通过建立农村活动中心、运动广场、图书阅览室等丰富了农村居民生活水平，并增设了一些管理和维护基础设施的岗位。

（四）人居环境建设不断改善

H市政府引导农村以市场为导向，将农村经济结构与可持续战略有机结合起来，将农业发展与生态环保相结合，不断改善人居环境。一是加强生态旅游、和美农家乐等绿色式、家园式环境建设。持续推进人工造林举措，加大农村森林覆盖率；开展了秸秆禁烧专项活动和农药化肥“负增长”行动；扶助各村落实行示范创建工程，推进了100多个美丽乡村示范村的建设①。二是深入开展了村庄清洁工程。355个行政村的生活垃圾、生活污水通过治理逐渐达到标准，2181个行政村完成了村庄清洁革命；农村基层不断深化“厕所革命”，17.46万户农村卫生厕所完成改建①。

二、H市政府引导农村基层治理存在的现实困境

H市政府引导农村基层治理虽然得了一些成绩，但同时也显现出政府在引导农村基层治理工作中普遍存在着一些问题。

（一）政府顶层设计与农村基层具体实施存在脱节现象

顶层设计是一种自上而下的宏观规划，需要从全局出发，统筹各个要素，解决问题，政策规划侧重于全局性、整体性〔2〕。然而，由于各农村经济发展水平、人口结构、治理政策的掌握程度等方面存在差异，这使得宏观的顶层设计不能及时有效地运用于农村基层治理具体的建设、改革中。调研发现，H市政府引导农村基层社会治理时所制定的政策在具体实施的过程中存在着脱节现象，主要表现在以下几个方面：一是农村基层治理精英人才缺乏。H市比邻经济发达的广东省，大量H地区农民外出广东打工，留守在家的是老人、儿童、妇女等议事能力相对较弱的群体，导致农村基层社会治理人才短缺，农村治理主体弱化，直接影响了治理政策在农村的实施。二是对政策文件的理解还不深入。H市少数农村对政府制定的政策文件没有完全理解和消化，一些农村的办事中心摆放着各类治理文件，但对文件的内容缺乏深入、系统的研究和讨论，对文件内容的理解“差强人意”，影响了政策执行的效果。三是政策文件的落实成效还需巩固。个别农村基层对于政府所制定的治理政策往往采取“胡子眉毛一把抓”的实施手段，政策怎么规定，农村怎么实行，缺乏立足实际、因地制宜地选择和采纳，致使实际落实效果与政策文件要求达到的成效还有一定差距。

（二）政府话语体系与农村基层本土语系衔接不畅

话语体系蕴含着知识体系、思想体系，背后承载着思想、观念、理论、文化、价值等内容〔3〕。政府话语主要采用官方文件的语言规范，理论性强；农村基层主要沿袭口口相传的交流方式和传统，比较随意。语言方面的不贯通性，使得农村基层群众不能全面准确地接收政府所要传达的信息，这就会导致政府所期望在农村基层治理中达成的目标与农村基层的理解、解读存在偏差，使得农村基层治理不能及时紧跟政府的步伐。H市政府在引导农村基层治理的过程中，在政策的传达和农民的接受之间，就存在着衔接不畅的问题。一是语言交流不畅影响农村治理工作的有效开展。H市农村基层民众交流更多使用的是方言，且不少农村地区存在“五里不同音”的情况，农民大多对普通话的掌握和理解并不熟练。不少基层干部并不是当地人，在向农村基层传达和讲述治理政策时，存在语言交流不畅的情况，且农村基层治理的政策语言转化为不同的民族语言、方言的难度较大，影响了农村基层治理工作的有效开展。二是普通农民对政策文件中的文本语言理解起来比较困难。政府引导农村进行社会治理时，多用的是政府文件或社会治理的专有名词，理论性较强，而普通农民受自身知识的局限，政策文件中有许多晦涩枯燥的词语，超出了他们的理解范围，导致部分农民对政策理解不透彻，影响了农村基层治理的效果。

（三）政府行政干预与农村基层自治存在冲突

行政干预是政府依托政治权利，实行的一种自上而下的管理方式。农村基层自治是农村基层依据村内事务，进行自我服务、自我教育、自我管理的一項基本管理准则〔4〕。在政府引导农村基层治理过程中，农村基层面临着良莠不齐的市场信息，模糊难懂的治理内容，动态多变的人口结构等问题〔5〕，仅仅依靠农村基层管理组织的力量去应对解决这些问题是远远不够的，还需要政府发挥行政干预的手段来进行调节。但是，如果政府行政干预不能行之有度的话，行政干预就会变成“行政失灵”。在调研中发现，在引导农村基层开展社会治理的过程中，政府行政干预与农村基层自治二者之间有时会发生冲突。一方面，政府拥有较多的权利，这些权利具有约束性、强制性、权威性等特点，政府对农村基层多采取直接指挥的方式下达命令，使得农村基层逐渐变成政府的下属部门，二者的关系逐渐演变成了政府领导和农村基层被领导的关系。同时，政府还有可能将自身的行政考核任务下置于农村基层，增加了农村基层治理的负担。另一方面，部分农村基层缺乏财政上的自主权。村级财务自主权是村民自治权的核心内容之一，其实现情况影响着农村基层治理的效果。而现在大多数农村基层的财政实行的是“村财乡管”的形式，乡镇府由于财政和行政体制上的双重压力而产生干预村级财务的行为，乡政府对村级财务自主权的不当干预，使得农村基层财政上的自主权难以实现。

（四）政府政务公开与农村基层监督存在断层

政务公开是群众了解和知晓政府工作程序、工作内容、工作进度、工作成效最直接、最有效的方式，是公众有效监督政府行为和推动阳光政府建设的重要举措。然而，H市政府在引导农村基层治理的过程中，存在着政府政务公开与农村基层监督断层的问题。一是政务和政策信息公开的形式比较单一。H市政府关于农村治理的信息主要在政府官方网站上公布，在微信公众号、微博动态号等其他形式公布的较少。二是信息内容零散且不全面。以目前H市政府公布的农村治理信息来看，内容主要以新闻稿的方式公布，内容中有用信息较少。三是信息咨询服务体系不健全。目前H市政府官方网站上暂未开通与农村基层治理相关的在线服务平台，农村基层治理中存在的一些问题不能及时上报并得到反馈。这导致“直接受益主体”即农村基层无法准确适时地直接掌握治理的动态信息，难以准确比较各个农村主体在治理方面存在的差距，不能切实有效地找准自己的治理短板。面对这样的局面，农村基层民众知悉信息的权力、表达建议的权力、监督政府工作的权力将得不到保证，农村基层民众很难实行好监督权〔6〕。

三、构建政府引导农村基层治理机制对策

农村基层治理是一个复杂的综合性工程，需要政府和农村基层通力合作，完善政府引导机制，从政策实施机制、话语体系、权力配置机制、信息公开机制等方面着手，打造政府引导柔性嵌入农村基层的社会治理模式。

（一）完善政府引导与农村基层相适应的政策实施机制

完善政府引导和农村基层相适应的政策实施机制，具体来说，就是处理好政府引导的顶层设计和摸着石头过河的关系。顶层设计作为宏观层面的政策体系，需要紧密联系微观方面的具体情况，在开展农村基层治理时，要完善好政府引导的顶层设计和摸着石头过河的机制建设，边实践边总结，在实践中求真知。一是要树立好人民群众在农村基层治理中的主体地位。人民群众是历史的创造者，是物质财富和精神财富的创造者。由于基层群众长期生活在政策实施的最前线，所以他们能够确切了解政府顶层设计是否适合农村基层的发展，是否切实可行，这就要求政府在引导农村基层治理时，要全面收集民意，及时与农村基层群众沟通〔7〕，及时了解治理情况，不断通过“实践、认识、再实践、再认识”的方式完善政府引导顶层设计的内容和方案。二是要因地制宜制定农村基层治理政策机制。政府在引导农村基层治理时制定的政策机制要与农村基层的实际情况相匹配，不能规定的太机械、太死板，不能“一刀切”。要紧密结合各个农村基层的实际情况，要因地制宜，一切从实际出发，发现不相适应的，要及时调整政策、方案，使政府在引导农村基层治理时所做的相关政策、顶层设计与农村基层社会发展相协作、相促进，推动农村基层治理高质量发展。三是要实现“自上而下”与“自下而上”两种治理机制相适应、相促进。政府引导农村基层治理制定的政策、顶层设计等，规定了农村基层在经济、政治、文化、社会、生态等各方面综合性和总体性的治理内容，指明了农村基层治理的目标、方向等，是一种“自上而下”的治理机制。而摸着石头过河是立足于农村基层，是一种“自下而上”的治理机制。农村基层在进行实际治理时，要做好“事前、事中、事后”的治理记录并及时、按时、定时反馈给政府，政府要按时接收、定期查看农村基层的反馈，并及时给予答复，进而调整、完善政府引导的政策建设。通过二者的相互促进、相互协作，能够进一步提高政策实施的科学性，进一步完善政府引导与农村基层治理相适应的政策实施机制。

（二）构建政府引导与农村基层相连接的话语体系

政府在引导农村基层治理所运用的话语体系，大多以政策性语言的表达形式向农村基层传播，由于农村基层群众长期生活在农村，经过历史的变迁，各个村落形成了自己独特的语言表达体系，政府要想更好地传达政策，就要建立好二者相连接的话语体系，筑起二者沟通的桥梁。一方面，要擅于运用人民喜闻乐见的语言。政府在向农村基层群众宣传农村基层治理的相关政策时，要善于与农村基层的方言、谚语相结合，这样的语言表达形式具有通俗易懂性、简单明了性，这样能够便于群众更加了解社会治理的相关政策，更加理解政府的話语体系。另一方面，要发挥好农村基层干部的“枢纽”作用。农村基层干部是连接政府和农村基层群众的重要关节点，更是政府的话语体系与农村基层本土语系相连接的重要环节。农村基层干部在日常的工作中会在第一时间学习、了解关于农村基层治理的相关政策文件，他们会比农村基层群众更早、更全面地了解政策的内容，同时，他们又是在农村基层中成长起来的，来源于农村基层群众，服务于农村基层群众，并长期受农村基层的语言文化的熏陶，早已熟练掌握了农村基层语言的文化体系。因此，农村基层干部是党和政府联系广大人民群众的桥梁和纽带。

（三）强化政府引导与农村基层相协调的权利配置机制

政府作为国家行政机关享有行政权，属于国家公权力范畴〔8〕，农村村委会是一个基层群众性的自治组织，拥有自治管理的权利，属于社会权利范畴。在政府引导农村基层治理过程中，要分清楚二者的权力和义务，推动二者之间良性运行，强化政府引导与农村基层相协调的权力配置机制。一是要明确政府与农村基层是指导与被指导的关系，不是领导与被领导的关系。政府的这种指导关系是非强制性的、柔和的，指导的方式有：建议、协商、动员、宣传、规劝，等等。政府在引导农村基层治理时，要厘清二者的关系，解决好二者的职权配置，实现效率最大化、职权配置最优化。二是要界定好政府行政权和农村基层自治权所管辖的治理事务。政府在引导农村基层治理时，对于从属于农村基层自治权范围内的农村基层治理的公共事务，政府要简政放权，发挥农村基层的主体地位，让农村基层自己解决自己的事务，尊重和保护好农村基层的自治权。农村基层在行使自治权时，要全面记录治理方案实施的情况，及时总结治理效果。而对于农村基层不能解决的治理事务，政府要帮助解决，如教育资金、公共基础设施等问题，推动彼此之间形成“你中有我、我中有你、相互融合”的治理机制。三是要明确政府行政权和农村基层自治权的权力边界。政府在引导农村基层治理时，政府和农村基层在行使各自职责范围内的权力时，要使之有度，各自管好职权范围内的事情，要做好相互配合，达到“共治”效果，防止出现“过行政化或过自治化”现象。

（四）健全政府引导与农村基层相贯通的信息公开机制

健全政府引导与农村基层相贯通的信息公开机制，这就需要政府要做好信息公开的工作，保障农村基层群众获取信息、表达建议、监督政府工作等权力的行使。一是要丰富政府信息公开的形式。政府和农村基层在对治理情况进行公示时，可以充分运用自媒体、网络等方式〔9〕，比如，微信公众号、抖音视频、微博动态等形式。同时，政府和农村基层要做好配合工作，对治理信息公开的形式做好规划，使民众能够通过不同渠道充分了解政府引导农村基层治理的相关信息。二是要提升信息公开的质量和数量。政府和农村基层要做好信息分类，定时、定期、定量的做好信息的公示，同时要确保公开的信息的实用性、时效性。三是政府要完善信息公开服务体系。政府可以在线上和线下开启咨询服务功能，及时解答民众对农村基层治理的疑问，及时收集、记录民众的意见和建议，确保信息能够全方位、全过程的传达给民众，提高人民群众参政议政的热情，进而加快推动政府引导农村基层治理的信息公开机制的建设。

〔注释〕

①来自2020年H市政府工作报告。

②来自2019年H市政府工作报告。

③来自2021年H市政府工作报告。

〔参考文献〕

〔1〕习近平.决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告〔N〕.人民日报，2017-10-28（01）.

〔2〕刘东，徐成芳.中国特色社会主义制度的伦理优势及实现方式〔J〕.晋阳学刊，2016（06）：105-113.

〔3〕罗必良.构建“三农”研究的经济学话语体系〔J〕.中国农村经济，2020（07）：2-23.

〔4〕毛佩瑾，李春艳.城乡基层社会治理的实践探索与完善路径——基于“四治一体”治理模式探析〔J〕.云南社会科学，2020（05）：85-91.

〔5〕王一，洪晓楠.美丽乡村建设视域下基层社会治理探究〔J〕.人民论坛，2019（30）：84-85.

〔6〕王银梅.农村基层社会治理的困境与突破——以宁夏为样本的研究〔J〕.西南民族大学学报（人文社科版），2017（12）：198-204.

〔7〕张卫波.从党的初心使命看新中国成立70年来的农村基层社会治理〔J〕.青海社会科学，2019（06）：16-23.

〔8〕王勇.社会治理创新与政府积极作为〔J〕.国家行政学院学报，2017（01）：66-70+127.

〔9〕刘燕.治理先行：在善治中振兴乡村〔J〕.农林经济管理学报，2020（01）：126-132.

责任编辑董军