构建基层社会治理新格局的几个着力点

〔摘要〕党的十九届四中全会提出，要构建基层社会治理新格局，完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。构建基层社会治理新格局要在以下几个方面持续发力：一是必须统筹处理好政府、市场和社会的关系，坚持以政府为主导、以市场为指导、以社会为引导，形成多元主体协同治理的合力；二是必须不断提升基层社会治理水平，坚持以党建为引领、以人民为主体、以市域社会治理为抓手、以科技为支撑，打通基层社会治理的“最后一公里”；三是必须坚持“三治融合”，以自治为目标、以法治为保障、以德治为补充，创新基层社会治理手段，从源头上化解基层社会矛盾。只有在以上三个方面齐发力，才能推动形成人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

〔关键词〕基层社会治理；市域社会治理；三治融合

〔中图分类号〕D621〔文献标识码〕A〔文章编号〕2096-8442（2021）04-0031-04

〔基金项目〕湖南省社会科学成果评审委员会课题“市域社会治理中的风险防控机制研究”（XSP21YBZ164），主持人蒋叶莎。

随着社会结构和社会生活的变化，我国基层社会治理的体制机制也在不断改变和创新，基层社会治理水平显著提升。但同时必须看到，我国基层社会治理中依然存在治理模式同质化、基层治理碎片化、基层工作压力大、民众的主体作用发挥不充分等复杂矛盾和风险挑战，治理任务还相当繁重。党的十九届四中全会提出，要构建基层社会治理新格局，并完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。这为基层社会治理指明了方向、提供了根本遵循。要将矛盾纠纷化解在基层，将和谐稳定创建在基层，把基层的事情在基层办好，有效推进基层社会治理现代化，就必须构建起制度化的基层社会治理新格局，真正实现从社会管理到社会治理、从硬治理向韧性治理的转变。

一、构建基层社会治理新格局，必须统筹处理好政府、市场和社会的关系

国家治理体系和治理能力现代化不断推进，社会发展的新常态和人民对生活的新期待向基层社会治理提出了新要求，其实质就是必须加快促进政府职能转变，进一步调整政府、市场和社会在社会治理中的职责分工，构建政府主导、市场指导、社会引导的系统治理机制，形成政府、市场与社会的良性互动关系，提升基层社会的治理能力、治理合力和治理效力。

（一）创新政府治理方式，发挥政府的主导作用

党的十八届三中全会提出，社会治理要发挥政府主导作用，必须加强政府在基层社会治理中的总揽全局、协调各方的能力。目前，政府角色正处于从统治到管理再到治理转型的过程中，这是一个传统与现代、感性与理性、人治与法治、官治与自治互相碰撞、互相作用并有机融合的过程。目前，在政府、市场和社会的三维立体框架下，大包大攬的“全能型政府”依旧存在，社会治理中的“缺位”“错位”“越位”现象屡见不鲜。因此，必须加快政府职能转变，引导市场和社会去做他们需要做的事，帮助他们完成仅凭自身能力无法完成的事，而对于市场和社会能够自己完成且完成得很好的事，政府不应干涉。随着政府角色与现代社会越来越适应，基层社会治理必将向社会化、法治化、智能化和专业化转变。

（二）完善市场机制体制，发挥市场机制的决定性作用

在市场机制的建设上，要充分考虑不同社会阶层的利益，在更大程度上维护弱势群体的权益，从根本上消除不平等的资源分配，提供公平、普惠的制度安排，营造良性互动的基层社会治理新生态。在市场机制的运行上，要充分发挥多主体合作效用，通过劳动细分提升专业化水平，降低运作成本，同时促进多领域、跨部门协作，形成一种既合作又竞争的状态，提升基层社会治理的有效性。在市场机制的保障上，要充分发挥法律效力，增加市场主体的违法成本，坚决抵制“劣币驱良币”现象，严防恶性竞争带来的恶果，坚持有法必依、违法必究、执法必严，为基层社会治理的有效性和可持续性提供制度保障。

（三）激发社会力量活力，发挥社会力量的桥梁作用

构建基层社会治理新格局，必须以社会为引导，形成社会力量广泛参与的大治理格局。现代社会利益主体越来越多元，对基层社会治理提出了更高要求，仅仅依靠政府部门难以完全解决各种社会问题，只有在更大半径内动员更多的社会成员和社会力量，才能从根本上维护好社会的和谐与稳定。引导社会力量参与基层社会治理，既要充分培育各市场主体、社会组织和社会成员参与治理的意愿，提升参与各项治理环节的能力，又要完善社会力量参与基层社会治理的机制体制，为行业自律、志愿服务等社会力量参与基层社会治理的活动提供切实可靠保障。要最大范围地形成社会协同，引导公众参与，减少治理成本，促进治理效能，夯实基层社会治理基础。

二、构建基层社会治理新格局，必须不断提升基层社会治理水平

基层社会治理的主要问题归结起来就是治理的不平衡性和不充分性问题。要突破这一瓶颈，就必须建立健全机制体制，优化治理结构，整合不同主体的价值取向，构建党建引领下社会多元主体有序参与的新形式，推动管理和服务力量向基层倾斜。同时，要重视人民的主体地位，完善责任共担、利益共享机制，立足市域社会治理的优势，以科技为支撑，不断提升基层社会治理水平，从根本上实现由管理向治理的转变。

（一）发挥党建引领优势，提升基层社会治理效能

基层社会治理是一项复杂的系统工程，只有坚持以党建为引领，才能做到统筹谋划，实施精准有效的服务和管理，也只有以党建为引领，才能够吸引更多的社会力量参与到治理中来。一方面，要通过优化组织设置、加强制度建设，提升党在街道、乡镇、社区的调控能力，有效协调不同群体之间的利益诉求，缓解不同社会阶层之间的矛盾冲突，真正做到上下一盘棋。同时，要将党的方针政策有机融合到基层社会治理中去，为服务群众、化解纠纷、减少冲突、促进和谐树立坚强后盾，推动形成正确处理新形势下人民内部矛盾的有效机制。另一方面，要坚持基层党组织当堡垒、党员树旗帜，充分发挥党员在基层治理中的先锋模范作用，通过干部带动党员、党员带动群众，把党建工作的制度优势转化为基层社会治理的效能。

（二）坚持以人民为中心，创新基层社会治理方式

坚持以人民为中心，就是依靠群众力量，发挥群众智慧，增强公众参与基层社会治理的主动性与能动性，做到人人有责、人人尽责、人人享有，通过多元主体协同共治，让治理成果惠及每一位社会成员。从人人有责的角度来看，必须进一步培育基层社会治理中的公共性。公共性是指民众的重要关切不再局限于私人领域，而逐渐转向范围更广的社会性事务。公共性的形成既离不开社会成员公共精神的培育，也离不开政府对基层的有序赋权。有了公共精神，才有参与意愿；有了赋权保障，才能使参与有效，从而保证公众参与的可持续性。从人人尽责的角度来看，必须进一步落实民主协商制。现阶段我国基层社会治理中的公众参与制度已经逐步确立，但是系统性支持不到位，资金链条、权力分配、人员保障等依旧不充分，影响民主协商的实效性。因此，还需不断畅通群众在基层公共事务中的自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的渠道，加强规则设计的科学合理性。从人人享有的角度来看，必须进一步推进基本公共服务均等化。基层社会治理不仅要发挥人民群众的主观能动性，还要实现治理成果由人民群众共享。基本公共服务均等化是社会公平正义的体现，通过进一步推进基本公共服务的均等化，使优质的公共服务覆盖更多人群，让更多群众能够共享改革发展的成果。

（三）立足市域社会治理优势，夯实基层社会治理基础

党的十九届五中全会提出，加强和创新市域社会治理，推进市域社会治理现代化。市域社会治理已成为国家治理的重要组成部分，治理对象既包括城市社区又包括农村社区，是社会治理重心下移的重要一环。一方面，市域社会治理的资源优势能够处理更为复杂的社会问题。与传统的县域治理相比，市域社会治理组织、调动和整合资源的能力更强，涉及的治理群体更广，治理手段更多样，聚集了更多权力和资源。与省域社会治理相比，市域社会治理直面基层一线，需要综合解决城市治理、农村治理、社区治理各类问题，治理对象更多样、治理问题更典型、治理体系更微观。另一方面，市域社会治理能够处理好基层社会治理三大关系。在新的市域治理模式下，能够充分处理好治理体系和治理能力协调、治理层级提升和治理重心下移，以及党政统合和多元共治等三组关系。具体而言，就是以市的较强统筹能力建立纵向秩序贯通和横向秩序扩展机制，向上对政府的社会治理目标负责，向下赋予不同治理层级以不同权力，充分发挥市级党委政府的统筹谋划作用，实现县级重视法治、村级充分自治，不断提升基层发现问题、解决问题的能力，形成权责对等、目标明确、上下协同的基层社会治理模式。

（四）强化科技支撑，提升基层社会治理现代化水平

科技是第一生产力，信息和通信技术的迅猛发展全方位改变了人类的生产和生活方式，其中以互联网领域的技术变革最为显著，新一代的数字技术不仅创造了新的市场和行业，改变了人们的生活方式，而且也深刻影响着政治形态。一方面，数字技术在实现治理的工具理性的同时，也潜移默化地推动了治理的价值理性。利用数字技术，政府可以降低管理成本，促进政务公开透明，同时优化办事流程，提升民众对政府的满意度。另一方面，为了缩小数字鸿沟，政府打破过去各自为政的管理业态，建立起跨部门、跨领域的协同合作机制，形成了更为开放、透明、平等的治理理念。同时，数字技术赋能下的政府治理为民众和其他社会力量提供扁平化、便捷化的政治接触和政治参与方式，推动了治理主体的多元化，推动了社会治理体系和治理能力的现代化。

三、构建基层社会治理新格局，必须坚持“三治融合”

“三治融合”是我国基层社会治理的重要探索，在法律法规和政策制度无法下沉的治理空间，“三治融合”能够赋予其他社会力量更多活力，体现了社会主义核心价值观的不可或缺性，为实现基层社会自治提供了更全面的保障。“三治融合”关键在融。坚持“三治融合”就是自治、法治、德治三管齐下，充分发挥法治的保障作用和德治的教化作用，为实现自治提供完善的内外部机制。在三者之间的关系上，自治是法治、德治的目标，法治是自治、德治的保障，而德治是自治、法治的补充，德治和法治共同组成了基层社会自治的主要规范，自治和德治又离不开法治的强力保障。只有坚持“三治融合”，才能从根本上化解基层社会矛盾。因此，“三治融合”不是三者的简单相加，而是在理顺自治、法治、德治的相互关系的基础上，发挥各自治理体系的特色，形成相互依赖、相互补充、有机融合的治理模式。

（一）以自治为目标，释放基层社会治理活力

现代社会个人主义价值观不断扩大，旧的社会连接纽带日益松散，如何构建新的社会团结机制，是当前社会实现自治的重要前提。中国特色的多元治理体制要处理好的核心问题是，如何在确保政府发挥主导作用的前提下，充分激发各种社会力量的治理活力，从而使基层社会治理具有更为广泛的社会认同基础。民主协商是实现自治的重要形式，通过开展形式多样的基层民主协商，推进基层协商制度化，建立健全居民、村民监督机制，调动群众在基层公共事务中的积极性。同时，基层社会治理以党建为引领，并不意味着政府大包大揽，群众性自治组织必须发挥基础性作用，通过多种制度化的渠道和形式，以民主协商的模式将居民和村民吸纳至公共事务的决策、执行和监督中来，促進基层治理的公开、透明和高效。在具体实践中，以网格、村民小组、楼栋、院落屋场为单元，通过宣传、教育、鼓励、引导等形式，用群众听得懂、听得进的方式沟通交流，突出群众的“主人翁”和“主事人”角色，充分尊重群众的主体地位。

（二）以法治为保障，加强基层社会治理硬规范

法治是基层社会治理的根本保障。离开法律法规，一方面，将导致治理主体和治理对象缺乏外部监督约束，自治成为“私治”，破坏了社会治理的本质，原本用于强化基层治理的工具，在无约束状态下将演变成谋求个人利益的工具，甚至诱发新的社会矛盾；另一方面，行政决策和行政流程若没有法律支撑，自治成为“盲治”，治理的合理性与合法性将遭到质疑。化解基层社会矛盾必须实现法治化，通过法治对治理中的各项行政活动和自治行为进行明确规范，形成治理规则，减少治理过程中的随意性，有效控制治理风险。一个好的法治环境，能够约束公权，增加市场活力，促进社会参与，保障社会治理的规范化、有序化和制度化。因此，在推动基层治理现代化过程中，只有以法治为基准，才能让各主体在参与基层社会治理中能够自觉履责、自我规范，减少借词卸责、相互推诿现象，进一步提升治理效能。

（三）以德治为补充，提升基层社会治理软实力

法治化既需要国家的“硬法”，也离不开以舆论、媒体、道德等以德治为体现的“软法”自律机制。“软法”是在长期的社会沉淀中所形成的集体意志，虽然没有法律的明文约定，但是已经成为一种社会共识和行为自觉。如果说法治构成的是最底线的行为约束，那么德治则是一种更高层次、更高标准的行为规范。在传统的“硬法”下，法律的硬度固定，灵活性不足，这也决定了其治理适用的有限性和低标准性，而基层社会治理中的“软法”能够对“硬法”形成有效补充，通过内化于心的行为标准自觉规范行动。从治理的角度来看，德治不仅本身作为一种治理手段，能够有效约束社会行为，而且还是一种治理评价标准，使法治的合理性和权威性得到承认。法治的有效性表面上是通过国家强力来维护，但从根本上看，则是因为其标准符合最基本的道德规范，这也是判断“善治”与否的最重要因素。离开了德治这一基础，法治无从谈起。不过，由于不同的社会情境具有不同的道德标准，德治的规范性难以达成一致，且违背道德遭受的惩罚主要来自社会舆论，因此德治只能作为法治的前提和补充。

总之，构建基层社会治理新格局离不开全社会共同参与，在基层社会的治理中，我们既要发挥党建引领的核心作用，也要进一步强调政府的治理责任；既要积极动员各种社会力量搭建多元治理主体结构，实现从单一治理主体向多元治理主体转变，使社会成员具有更强的参与感、责任感和认同感，又要明确政府、市场和社会多元主体的职能定位和角色分工，使复杂的社会系统运行更加高效、顺畅，最终形成人人有責、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。

〔参考文献〕

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责任编辑董军