跨区域治理中的毗邻党建及其作用机制——基于长三角地区毗邻党建实践的观察

陈 亮

(上海交通大学 马克思主义学院,上海 200240)

习近平总书记在扎实推进长三角一体化发展座谈会上指出,“要提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力,为长三角一体化发展提供坚强政治保障”[1]。跨区域治理是长三角一体化发展过程中的“难点痛点堵点”问题,破解跨区域治理困境,需要发挥好党的领导这一最大优势,把党的领导贯穿到跨区域治理的各个领域、各个方面、各个环节。近年来,在中国长三角地区的一些毗邻区域,若干基层党政部门在党建引领跨区域治理的过程中探索出了毗邻党建这一模式,该模式成为破解跨区域治理困境的创新模式与有效路径。

自毗邻党建提出以来,它在长三角地区得到了广泛推广和使用,目前已经成为该地区破解跨区域治理困境的“一张名片”,并得到了全国其他一些地区的借鉴和采用。从实践层面上看,毗邻党建通过发挥基层党组织点多、线长、面广的优势,把毗邻地区的整体性党建思维贯穿到跨区域治理的整个过程之中,以毗邻地区的一体化党建带动一体化治理,具有破解跨区域治理困境的显著作用。然而,针对跨区域治理中的毗邻党建这一课题,相关研究还处于起步阶段。目前,学术界对于毗邻党建及其在跨区域治理中作用机制的认识并不充分、深入。如何准确认识毗邻党建并解释其在跨区域治理中的作用机制,亟待学术界开展针对性的研究。

1 文献回顾与问题提出

毗邻党建是党中央强化基层党建、推动跨区域治理实践的宏观背景下,若干基层党政部门在党建引领跨区域治理的过程中探索出的一种新型党建模式。目前,学术界对于毗邻党建及其在跨区域治理中的作用机制阐述较少,亟待予以回应和研究。鉴于此,如何准确地认识毗邻党建并解释其在跨区域治理中的作用机制,是本文要解决的主要问题。

目前,直接以“跨区域治理中的毗邻党建”为主题的研究尚未深入开展,相关研究主要围绕“党建引领基层治理”这一主题进行探讨,集中体现在以下三个方面:

一是关于党建引领基层治理的总体探讨。既有研究主要探讨党建引领基层治理的整合逻辑[2]、制度逻辑[3]、治理逻辑[4]、创新逻辑[5];党建引领基层治理的政治与社会的“双重取向”[6]219;党建引领基层治理的“集体行动困境”与作用机制[7];党建引领基层治理过程中的社会资本匮乏困境及其化解路径[8];党建引领基层治理的中国叙事及其对“国家与社会范式”的超越[9];党建引领基层治理的本土经验与理论贡献[10];党建引领基层治理的实践走向与治理体系建设[11];党建引领基层治理创新的整体图景与类型学分析[5]。二是关于党建引领城市基层治理的探讨。既有研究主要探讨党建引领城市基层治理的理论和实践逻辑[12];党建引领城市基层治理的“科层化漩涡”与空间治理[13];党建引领城市基层治理的类型划分及其优化路径[14];党建引领城市基层治理的“授权赋能型”体系与成都经验[15];党建引领城市基层治理的体系建构与上海经验[16]。三是关于党建引领乡村基层治理的探讨。既有研究主要探讨党建引领乡村基层治理的实践逻辑[17];党建引领对于破解乡村民主困境,助推乡村治理的意义、作用[18];党建引领乡村基层治理的创新方式与实践路径[19]。

近年来,随着跨区域治理日益成为公共事务治理的重要内容,学者们围绕跨区域治理的转型与方向[20]、跨区域治理的整体性治理模式[21]、跨区域治理的政策能力[22]、跨区域治理的政策网络模式[23]、跨区域治理的生成逻辑和内在机理[24]、跨区域治理的元机制与合作治理模式[25]等多个方面探讨跨区域治理这一主题。在中国特色政党制度下,跨区域治理离不开党建引领,把党建引领嵌入跨区域治理实践是未来的发展方向。正是在这个意义上,毗邻党建作为党建引领跨区域治理的创新模式开始进入学术界的视野。代表性的研究认为,毗邻党建通过运用系统思维和组织联动,能够破解行政边界的约束,推动目标、资源、制度各要素的整合,从而有助于打通跨区域治理的各个环节[26]。总体来看,无论是在党建领域的研究,还是在跨区域治理领域的研究,关于跨区域治理中毗邻党建的探讨都处于起步阶段,学术界对于毗邻党建及其在跨区域治理中的作用机制着墨甚少。

毗邻党建这一名词主要散见于网络、报纸以及一些文件中,学术界缺少对其全面、准确的学理界定。目前,从学理意义上探讨毗邻党建及其在跨区域治理中的作用机制的研究尚未开展,亟待学术界予以回应和探讨。鉴于此,本文探讨的问题主要有三个:跨区域治理过程中存在哪些困境?作为党建引领跨区域治理的创新模式,如何全面、准确地认识和把握毗邻党建?基于长三角地区的经验观察,如何解释跨区域治理中毗邻党建的作用机制?

通过本文的研究,一方面,尝试全面、准确地界定毗邻党建的概念、特征、类型、作用;另一方面,基于对长三角地区毗邻党建案例的综合观察,提炼跨区域治理中毗邻党建的作用机制,在学理上为毗邻党建如何引领跨区域治理实践提供具有解释力的分析框架。总体而言,该研究能够为后续研究的深入开展提供一定的研究框架和理论基础,为一些地方毗邻党建实践的开展提供具有方向性、操作性的启示,因此,本研究具有一定的理论意义和现实价值。

2 跨区域治理的困境与毗邻党建的出场

在跨区域治理过程中经常会出现棘手化问题的反复效应、属地化边界的刚性约束、碎片化行政的难以整合、外部性效应的难以消解等多重现实困境。毗邻党建的出场与破解跨区域治理的困境密切相关。毗邻党建以构建毗邻区域党建联合体的整体思路,通过整体性党建、一体化党建克服地域壁垒的约束、行政区划的限制,把分属不同行政区划的主体、资源、平台转化为毗邻区域的发展优势、服务优势和治理优势,从而起到破解跨区域治理困境的显著作用。

2.1 跨区域治理的现实困境:四种表现形式

随着经济社会一体化、区域一体化的快速发展以及人、财、物流动性的不断增强,在公共事务治理过程中出现了一些跨区域公共问题,如生态保护、环境整治、大气治理、流域治理、突发公共卫生事件的联防联控、“断头路”贯通、跨域警务合作,等等。面对这一现状,突破属地化治理模式的刚性约束,开展跨区域治理便成为解决跨区域公共问题的一种新型治理模式。一般而言,跨区域治理是指在面对跨区域公共问题时,为了实现跨区域公共利益的最大化,不同属地的若干党政部门通过探索跨区划边界、跨部门边界的方式、方法,以实现共同应对跨区域公共问题、开展合作治理的整个过程。受现有体制、制度体系、参与部门、利益关系等多重因素的影响,跨区域治理呈现出一些需要克服的现实困境,即棘手化问题的反复效应、属地化边界的刚性约束、碎片化行政的难以整合、外部性效应的难以消解等。

一是棘手化问题的反复效应。跨区域公共问题及其治理,属于典型的棘手化问题,具有棘手化问题的一般特征,即跨区域治理过程中的反复效应。之所以出现这一现象,是因为跨区域公共问题存在:缺少现成的治理规则;治理方案缺少评估标准;问题背后的成因涉及多种因素,有的因素甚至难以明确化;治理过程中始终存在多个目标之间的反复权衡;治理责任难以明确化、具体化等多个方面的难题。这些难题的解决和应对,通常意味着跨区域治理过程中消解旧难题、制造新难题的反复过程。正如有学者指出的那样,棘手化问题不会静态地固定下来,它们属于在动态的社会环境中发展的一系列复杂的、相互作用的问题,因此,试图理解并解决其中的一种,就会出现新形式的棘手化问题[27]20。

二是属地化边界的刚性约束。长期以来,基于地理边界、区划边界的属地化治理模式一直是地方公共事务治理的主导模式。属地化边界的设定,有助于划分公共事务治理过程中的权力、利益与责任,极大方便了上级政府部门对下级政府部门的政绩考核,它对于那些具有明确治理界限、责任的公共事务治理来说成效明显。然而,属地化边界的设定并非是公共事务治理过程中一个不证自明的前提,它与跨区域治理之间存在一定的张力和矛盾,在一定程度上造成了跨区域治理的协同难题。在属地化边界的刚性约束下,地方各级党政部门习惯于各司其职,它们只需对属地管辖范围内的公共事务、公共问题负责,这样就形成了分割式管理体制。与属地化边界的刚性约束不同,跨区域治理通常意味着跨越地理边界、跨越区划边界基础上的若干党政部门的合作治理。跨区域治理对基于属地化边界的行政区行政提出了一定的挑战,它要求建构一种区别于传统范式、又助力于行政区行政模式的新的政府治理形态[28]21。受属地化边界刚性约束的影响,一些地方政府及其职能部门难以突破属地主义的固有思维,常常把本辖区的局部利益置于区域公共利益之上,采取“搭便车”“有限参与”的方式降低本辖区的治理成本,这些问题成为跨区域治理的现实阻力。

三是碎片化行政的整合难题。跨区域治理过程中行政的协调和整合难度远大于属地化公共事务的治理,这是因为跨区域治理除了涉及属地内行政部门的整合外,还涉及跨区域的纵向、横向上的行政部门的整合。然而,建立在属地化和科层化基础上的行政体系,其典型的特征是属地管理、职位分层、权力分等、分科设层、各司其职,它更适合那些界限明晰、责任明确、不需要行政协调的公共事务治理以及属地化范围内行政协调难度小的公共事务治理。正如有学者指出的那样,该行政体系是一种权力关系明确、等级层次有序的组织结构,通过专业化人员和正式规章制度来贯彻落实自上而下的政策指令,有助于实现提高决策和执行效率的目的[29]21。然而,当把目前的行政体系运用到跨区域治理实践时,无论是权力关系还是利益关系、责任关系都将难以明晰,如果继续沿用属地化逻辑、科层化逻辑的行政体系,那么就会出现不适应跨区域治理整体性要求的“碎片化行政”状态,最终造成“治理质量不高”的结果。破解这一难题,意味着在跨区域治理过程中需要基于整体性治理的逻辑推动碎片化行政的整合,建立一个跨区域的权力重构、流程再造、信息共享的整体性行政模式。近年来,我国各地的跨区域治理实践表明,如果在没有中央强力推动和政策引导的情况下,地方政府之间通常难以开展深层次的行政合作,跨区域的行政整合深受体制、区划等因素的结构性约束。

四是外部性效应的难以消解。跨区域治理的成本、收益具有非竞争性、非排他性以及突出的溢出效应,由此在跨区域治理过程中就会出现难以避免的“外部性效应”,具体表现为“正外部效应”和“负外部效应”。一方面,从“正外部效应”上来看,跨区域治理的收益具有跨区域的溢出效应。在“正外部效应”难以有效内部化和计算化的情况下,作为利益相关者的各地方政府主动参与跨区域治理的积极性较低,其理性的行为是尽可能地不参与或少参与,以获得远大于成本的治理收益。另一方面,从“负外部效应”上来看,跨区域治理的成本同样具有跨区域的溢出效应。一般而言,跨区域治理的总成本可以测算为公共成本,即显性成本①显性成本是指在区域性公共事务治理中行为主体实际承担的成本。与外部成本之和。跨区域治理的“负外部效应”是指在跨区域治理的各个环节上,直接参与的地方政府只承担显性成本,造成“非直接利益相关者”的一些地方政府无形中承担了一些外部成本,从而出现跨区域治理过程中公共成本外溢的一种现象[30]。如河北钢铁厂的废气排放对北京空气质量的影响,长江流域上游的废水排放造成下游严重的水污染等。

2.2 毗邻党建:党建引领跨区域治理的创新模式

毗邻党建属于区域化党建的延伸和拓展,与区域化党建相同的是,都涉及各级各类党组织的联动;与区域化党建不同的是,区域化党建一般是指区、街道和居民区管辖范围内各类党组织的联动,区委发挥“一线指挥部”的作用、镇(街道)党(工)委发挥“龙头”的作用、社区党组织发挥“战斗堡垒”的作用,而毗邻党建指的是以边界相邻、跨区域的基层党政部门联动为主以及在此基础上的其他各类党组织的跨区域联动为辅。

毗邻党建作为一个概念出现,最早由上海市金山区于2016年正式提出,类似的探索相继在全国其他省市零星出现,称呼略有差异。如四川省凉山市、攀枝花市、宜宾市、雅安市、甘孜州与云南省昭通市探索跨省、州、县、乡镇、村的“边界区域党建”,川渝地区的高竹新区、渝北空港园区、高滩镇、坛同镇、大湾镇、茨竹镇共同探索的“两园四镇红联体”党建联盟,深圳宝安、东莞长安围绕茅洲河流域治理探索的“毗邻党建”等。

毗邻党建是在上海市金山区与浙江嘉兴的平湖市、嘉善县党建引领跨区域治理多年实践的基础上总结并提炼出来的,并于2018年入选了全国基层党建创新案例。2018年11月,中共上海市委发布《关于以组织体系建设为重点推进新时代基层党建高质量创新发展的意见》,提出“进一步探索实践以党建联建引领跨省联动发展的‘毗邻党建'模式”,把毗邻党建这一做法融入长三角区域一体化的国家战略之中。从毗邻党建的成长轨迹来看,它的产生和发展与跨区域治理密切相关。所谓毗邻党建,是指在不同行政隶属关系的毗邻地区,通过跨区域的党建引领,以党组织为纽带,克服管辖界限、行政区划、部门边界的约束,凝聚起各级各类党组织、党员以及广大人民群众的治理合力,以破解跨区域治理过程中协同难题、提升跨区域治理整体效能的一种跨区域党建模式。

毗邻党建具有引领性、跨界性、一体化的特征。一是引领性。毗邻党建以党建引领为基础,发挥毗邻区域各级、各类党组织的政治核心作用,把党的政治优势、组织优势转化为跨区域治理优势,实现党建工作与跨区域治理的深度融合。二是跨界性。之所以开展毗邻党建,是因为毗邻区域公共问题的跨界性使得过去那种恪守区划边界、部门边界、层级边界的属地化管理模式陷入失灵状态。为了适应跨区域公共事务治理的现实需要,毗邻党建表现出与之相适应的跨界性,即跨行政区划边界、跨部门边界(跨行政部门边界、跨公私部门边界)、跨行政层级边界。三是一体化。毗邻党建具有一体化党建的特点,它通过发挥党组织点多、线长、面广的优势,在跨区域治理过程中起到协调多方利益、整合多方资源、搭建共治平台、开展协同行动的作用,最终目的是以一体化党建带动一体化治理。

按照不同的划分标准,可以把毗邻党建分为多种类型。按照区划范围划分,可以把毗邻党建分为省市内毗邻党建与跨省市毗邻党建。按照具体内容划分,可以把毗邻党建分为单一型毗邻党建与多样型毗邻党建。按照存续周期划分,可以把毗邻党建分为长期型毗邻党建、中期型毗邻党建、短期型毗邻党建。按照参与主体划分,可以把毗邻党建分为党政型毗邻党建、多元型毗邻党建。

毗邻党建具有重要的价值与意义,它基于不改变固有行政区划的基本思路,通过树立区域大党建引领跨区域协同的新理念,推动党政社之间的协同联动,探索跨区域协同式发展、协同式服务、协同式治理的新路径。具体来说,毗邻党建以构建毗邻区域党建联合体的整体思维,通过整体性党建、一体化党建克服地域壁垒的约束、行政区划的限制,起到凝聚毗邻区域协同共识、统筹毗邻区域协同要素、提高毗邻区域协同水平的作用,从而把分属不同行政区划的主体、资源、平台转化为毗邻区域的发展优势、服务优势和治理优势。随着毗邻党建的发展与成熟,它在推动经济区与行政区适度分离改革、实现跨区域一体化发展、提升跨区域治理的整体性等多个方面,提供了可复制、可推广的经验与举措。

自毗邻党建提出后,在长三角地区得到了广泛推广和使用,目前已经成为长三角地区破解跨区域治理难题的“一张名片”,并得到了全国一些地区的借鉴和采用。各地的毗邻党建实践表明,通过毗邻党建与跨区域治理的深度融合,能够建立一个基于“党建引领、政府主导、社会协同、公众参与”的跨区域治理共同体,从而有助于破解跨区域治理过程中出现的棘手化问题的反复效应、属地化边界的刚性约束、碎片化行政的难以整合、外部性效应的难以消解等现实困境。

3 跨区域治理中毗邻党建的作用机制:基于长三角地区毗邻党建实践的观察

基于长三角地区毗邻党建实践的观察,本文认为毗邻党建具有破解跨区域治理困境的显著作用。之所以选择长三角地区的毗邻党建实践,是因为该地区的毗邻党建实践既是国内最早、最成熟的,也是最典型的。毗邻党建通过议题聚焦与拓展机制——凝聚共识议题、小组机制——牵头协调各方、双委员机制——结对交叉任职、联合党支部机制——跨域组织聚合、项目合作机制——项目带动治理和文化交流机制——文化认同助推,在一定程度上降低棘手化问题的反复效应,克服属地化边界的刚性约束,推动碎片化行政的有效整合,建立外部性效应的共担体系,最终有助于提高跨区域治理的有效性(如图1所示)。

图1 跨区域治理中毗邻党建的作用机制

3.1 议题聚焦与拓展机制:凝聚共识议题

设置合理的议题是跨区域治理得以启动的关键。一般而言,在早期阶段,议题的范围不应过于宽泛,而应围绕当前各方共同关心的治理问题尽可能地聚焦,形成具有利益交汇点、实践操作性的议题。通过毗邻党建的开展,建立议题聚焦与拓展机制,能够在跨区域治理过程中凝聚共识议题,是跨区域治理中毗邻党建的作用机制之一。以长三角地区的毗邻党建实践为例,上海市金山区与浙江嘉兴的平湖市、嘉善县开展毗邻党建的初期,主要解决两省市三地交界处的特色小镇跨区域规划、“断头路”问题,它们是三地共同关心和亟待解决的问题,最初的毗邻党建议题基本上都与此类问题相关。毗邻党建的议题并非单一主体强加或主导的结果,而是各方共同协商推动的结果,它聚焦了当前各方最为关心的共同利益,这样的共识议题一旦形成,各方参与的积极性以及合作的意愿就会提高。随着毗邻党建的深入开展以及跨区域治理内容的日益增多,议题的范围呈现拓展趋势,议题拓展机制成为议题聚焦机制的延伸机制。为了适应跨区域治理内容丰富化、多样化的趋势,毗邻党建并非单一地开展议题聚焦,与此同时,不断地拓展议题的覆盖面是毗邻党建的最新方向。截至目前,上海市金山区与浙江嘉兴的平湖市、嘉善县的毗邻党建议题范围拓展至基层党建、产业发展、民生服务、平安建设、生态环保、文化科创、人才建设等领域,这些领域既涉及重大基础设施、合作发展平台建设,也涉及人民群众关心的公共服务,基本上涵盖了跨区域治理的方方面面。

3.2 小组机制:牵头协调各方

跨区域治理面临的一个突出问题是,在权责不清晰的情况下如何协调各个职能部门的利益和行动,小组机制是跨区域治理过程中协调各个职能部门利益、行动的有效机制。所谓小组机制,是指广泛存在于中国各级党政机关中以议事协调机构和临时机构名义存在的一种特殊组织模式[31]。在跨区域治理过程中,建立多种形式的党政领导小组和专门工作小组,其目的是为了协调相关职能部门共同应对突发性、临时性、专项性的治理任务。

以长三角地区的毗邻党建实践为例,2017年8月,上海市金山区与浙江嘉兴的平湖市成立了联动发展工作领导小组,建立了金山、嘉兴两地党政领导互访制度、职能部门交流制度、联席会议制度。与此同时,金山区委与平湖市委、两地相关职能部门还建立了6个专门工作小组以处理一些专项治理事务[32]。这些党政领导小组、专门工作小组的建立,能够在一定程度上厘清跨区域治理过程中的复杂权责关系、利益关系,在此基础上,通过运用更高层级党政权力的“高位推动”以及设置具体牵头部门去协调其他部门的行动,跨区域治理过程中的“集体行动困境”就能得以有效破解。

3.3 双委员机制:结对交叉任职

干部交叉任职是中国共产党在基层治理过程中探索的一种新的治理机制,它具有加强中国共产党的领导、推动党建工作与业务工作的融合、培养干部专业能力以及约束编制与人员膨胀的多重功能。“双委员机制”是指一些毗邻地区的基层党组织,为了加强彼此间的合作和交流,互派党组织委员、结对交叉任职的一种机制,它是毗邻党建在跨区域治理中以干部交叉任职为具体表现形式的作用机制。从实践上看,通过实施“双委员机制”,在跨区域治理中采取结对镇村党组织委员相互交叉任职的方式,有助于突破行政边界的限制,提高跨区域治理的速度、质量和水平[33]。

以长三角地区的毗邻党建实践为例,2018年7月,沪浙毗邻地区签订了“四方联盟·党建一体”毗邻村党建结对协议,在此背景下,上海市金山区枫泾镇的7个村,嘉善县姚庄镇、惠民街道以及平湖市新埭镇的7个毗邻村,建立了“双委员机制”,该机制规定结对村委员相互任职,每周去结对单位至少上班一天。在“双委员机制”的作用下,结对村把毗邻区域的垃圾堆放场整治作为当前跨区域治理需要解决的重点问题。自2019年3月到9月,在各方的共同努力下,原来的垃圾堆放场最终得到了有效治理,该垃圾堆放场的旧址被改造成为毗邻党建主题公园。目前,该毗邻党建主题公园不仅成为三地党政部门跨区域治理的样板成果,也成为毗邻区域人民群众休闲娱乐与观光旅游的地方,2021年4月,该毗邻党建主题公园又进一步成为沪浙毗邻党建党史学习教育精品线路点之一。

3.4 联合党支部机制:跨域组织聚合

按照《中国共产党支部工作条例(试行)》(2018)的规定,正式党员不足3人、没有条件单独成立党支部的单位,经上级党组织批准可以与其他单位成立联合党支部。联合党支部常见于“两新组织”党建实践,它提高了党的组织在新兴领域、新兴行业的覆盖面。除了提高党的组织覆盖面外,联合党支部通过跨域组织的聚合,充分发挥平台联建、人员联动、资源联享、事务联商、活动联办、阵地联用的功能,正是在这个意义上,联合党支部机制日益成为跨区域治理中毗邻党建的作用机制。

以长三角地区的毗邻党建实践为例,2017年6月,上海金山区廊下镇山塘村和浙江省平湖市广陈镇山塘村共同成立了“沪浙山塘联合党支部”,由两村的党总支书记兼任轮值书记、两村的20名骨干党员组成联合党支部委员会。在联合党支部的推动下,两地党政班子每月举行一次工作会商,每个季度举行一次主题党日活动,共同研究和解决一些治理问题,成为两地党政班子的常态工作模式。目前,该机制已经成为跨区域治理过程中联动各方党政部门力量的重要手段。据相关调研发现,自“沪浙山塘联合党支部”成立以来,金山廊下镇、吕巷镇、张堰镇和平湖新仓镇、广陈镇一同打造“田园五镇”协同规划,提出五镇生态环境共治、产业联动、公共服务共享、基础设施共建、乡村文化共荣等举措,有力地推动了长三角区域治理一体化的发展[33]。

3.5 项目合作机制:项目带动治理

项目合作是指若干党政部门(通常两个及以上)为了实现共同的治理目标,围绕共同面临的公共问题设置具体项目,并通过签订合作协议的方式明晰各自的任务、权限、责任,从而实现项目带动治理的过程。项目合作具有多样性、灵活性、互惠性的特点,目前已经成为各级党政部门在合作治理过程中经常采用的机制。项目合作机制的运作具有灵活性、弹性化,它具有跨越行政区划边界、部门边界以及行政层级边界的优势,既能够在一般意义成为党政部门科层治理的重要补充,又能够在具体意义上成为跨区域治理中毗邻党建的作用机制。

以长三角地区的毗邻党建实践为例,2019年上海市金山区、浙江省嘉兴市共同发布了“毗邻党建”引领区域联动发展合作项目,数量多达20项,内容涉及基层党建、产业发展、民生服务、平安建设、生态环保、文化科创、人才建设等多个方面(如表1所示)。通过项目合作机制,上海市金山区、浙江省嘉兴市将跨区域治理的总任务细化为一系列的具体项目,这些具体项目具有目标明确、多元参与、绩效考核、成本约束的特点,在跨区域治理过程中相对容易实施和操作。与抽象的跨区域治理相比,项目合作机制是跨区域治理内容的具体化、操作化,每一个具体项目的完成,实际上都代表着跨区域治理总任务中每个子任务的完成,随着一系列项目的综合实施,跨区域治理的总目标在这些具体项目的完成过程中最终得以实现。

表1 上海市金山区、浙江省嘉兴市“毗邻党建”项目合作明细表

(续表1)

3.6 文化交流机制:文化认同助推

文化是组织中人们普遍认同的假设、行为准则及关注点[34]338。毗邻地区地理相近,通常具有相同或相近的文化传统和历史,如果能够充分利用文化同宗的特点开展毗邻地区的文化交流,那么就相对容易获得毗邻地区党政部门的支持以及当地人民群众的心理认同和社会支持。近几年来,伴随着党中央大力弘扬中华优秀传统文化的倡导,全国各地兴起了各种形式的“文化交流热”,一些毗邻地区充分挖掘本地区共同的文化资源,开展以文化交流为纽带的毗邻党建。通过党建引领下的文化交流,激活了社会层面的历史记忆、提高了毗邻地区人民群众的文化认同感。文化交流机制,不仅强化了毗邻地区的共同体意识,还成为毗邻地区党组织链接社会和人民群众的重要纽带,越来越成为跨区域治理中毗邻党建的作用机制。

以长三角地区的毗邻党建实践为例,当地探索出了以“文化走亲”为形式的文化交流机制。具体而言,“文化走亲”以文化交流为纽带,以毗邻地区为空间范畴,是党政部门主导、社会各界和广大人民群众共同参与的一种文化活动。通过“文化走亲”的形式,上海市金山区与浙江省嘉兴市的文化馆、博物馆、美术馆、农民画院,以非遗、农民画、文物藏品等为载体,彼此合作承办具有地域文化特色的展览、文艺汇演、论坛。与此同时,两地民间组织还开展多种形式的“文化走亲”活动,通过广泛性、多层次的文化交流机制,深化了两地历史文化、民俗文化、乡贤文化、红色文化的交流与融合。以“文化走亲”为形式的文化交流机制,在一定程度上突破了行政区划壁垒,建立了以文化认同为基础的跨区域治理共同体,这对于跨区域治理的实施至关重要,它在一定程度上降低了跨区域治理过程中的社会动员成本。以“文化走亲”为形式的文化交流机制,虽然很少直接作用于跨区域治理具体实践,但是它具有以文化认同助推跨区域治理的作用。

4 结论与讨论

毗邻党建的产生和发展与跨区域治理密切相关,面对跨区域治理的多重困境,在不同行政隶属关系的毗邻地区开展毗邻党建,以毗邻地区的一体化党建带动一体化治理,具有破解跨区域治理困境的显著作用。本文不仅全面、准确地界定了毗邻党建的概念、特征、类型、作用,还提炼出跨区域治理中毗邻党建的作用机制。本文通过对近几年来长三角地区毗邻党建实践的综合观察得出,毗邻党建通过议题聚焦与拓展机制、小组机制、双委员机制、联合党支部机制、项目合作机制、文化交流机制,在一定程度上提高了跨区域治理的有效性。本文的研究在学理上为毗邻党建如何引领跨区域治理实践提供一个具有解释力的分析框架。

全面地看,跨区域治理既包括省际跨区域治理,也包括省内跨区域治理。本文提出的跨区域治理中毗邻党建的作用机制,是基于长三角地区毗邻党建实践的观察提炼而出,严格来说,属于省际跨区域治理中毗邻党建的作用机制。后续研究需要结合省内跨区域治理的相关实践,检验这六大作用机制的适用性,并作进一步的修正和完善。过程是产生某些特殊后果的机制的结合和结果[35]21。依此延伸和推导,跨区域治理中毗邻党建的运作过程是六大机制共同作用的综合过程,这六大作用机制之间并非互不相干,彼此也会交互作用。然而需要指出的是,受限于篇幅和目前所掌握的有限案例,本文对这六大作用机制之间的交互效应没有作进一步探讨,后续研究需要结合多案例的观察,深入地分析这六大作用机制的交互效应以及在何种条件下这些机制的系统效应会出现跨区域治理成功的结果。总之,毗邻党建作为党建引领跨区域治理的创新模式,目前探索的时间并不长且尚未在全国大范围内开展,这是导致相关案例素材比较少、开展深度调研难度大的客观原因。随着相关实践的广泛开展和深入推进,这些遗留问题有待后续研究根据深度的调研、多元的案例加以诠释。