基层政府治理中的“结对制”：个体化联结与情感化互动

徐明强

(南开大学 周恩来政府管理学院,天津 300350)

建立政府与民众之间的联结机制是现代治理体系的重要组成部分。对基层政府而言,能否与广大群众进行有效联结将直接影响政策执行的效果,也将深刻影响政府和群众之间的互动关系。在实践过程中,基层政府与群众之间的联结机制存在多种类型。除了更具现代化特征的技术手段(如政务热线、网络问政等),基层政府还倾向于发扬治理传统,依托体制内的干部与群众建立个体化联结,在当前基层政府治理过程中出现的“结对交友”“结对帮扶”“包案包抓”等工作方式,即是基层政府与群众建立个体化联结的重要体现。对此,笔者将之概括为“结对制”。从学术研究的角度出发,在治理体系和治理能力现代化的发展趋势下,为何基层政府依然会采取结对的方式与群众建立个体化联结?在基层政府治理过程中这种“结对制”有哪些表现形式?与现代化的技术手段相比,这种个体化联结具有怎样的比较优势?对科层制理论具有哪些影响?这些就成为本文研究的问题焦点。

1 文献回顾与研究思路

按照政治学的观点,政治联结(Political Linkage)是指构成政治性关联和交换过程的一系列关系链条[1]43-62。受政治制度、文化传统等因素的影响,不同国家在建构政府与民众联结机制的问题上,采取了不同的路径。以英美为代表的西方国家大多围绕竞争性选举,以政党为纽带建立政府和民众之间的联结机制。竞选期间,参与角逐的政党深入选区与选民进行交流互动,以此在政治家和选民之间建立联结机制[2]。执政期间,执政党则需要围绕代议制原则,以议员与选民关系为核心回应民众诉求。在此基础上,罗素·道尔顿等人将政党联结看作是代议制政府得以运转的关键所在,并将政党联结细分为“竞选联结”“参与式联结”“意识形态联结”“代表性联结”和“政策性联结”等不同方式[3]7。

在我国政治语境中,政府与群众之间的联结机制具有一定的特殊性。首先,在政党的作用方面,政府与群众之间的联结机制同样也内嵌着政党政治的运行逻辑,政党联结在其中发挥核心作用。特殊性在于,中国共产党和群众之间进行沟通互动的方式并不在于竞争性选举过程中的政治动员,而在于围绕群众路线建立起来的党群关系[4]。从更为宏观的角度讲,在“政党-国家”的制度框架下,群众路线不仅是党的根本工作路线,也是政府联结群众的关键所在,无论是干部深入基层开展政策调研,还是在具体的政策执行过程中获取群众反馈,群众路线都是贯穿其中的重要原则。群众路线一直是建构政府与群众互动机制的本土化制度资源,发挥着政治代表、利益聚合、政治参与和政治沟通的功能,调节着政治系统的输入、输出、反馈之间的关系[5]。

其次,在治理体系和治理能力现代化的发展趋势下,政府开始尝试利用网络信息技术与群众进行沟通互动,这一点在很大程度上成为基层政府提高治理体系和治理能力现代化水平的重要内容。但技术治理具有两面性,基于互联网信息技术的政治联结与政治互动也是一把“双刃剑”[6],在实践中很可能存在双重效果。一方面,基于网络的诉求表达可以使普通民众在网上与政府人员直接对话,在平等的互动性中交换信息和表达诉求,加深群众与干部的互动关系[7];另一方面,互联网信息技术并不一定能够完全促进政府和群众之间的有效互动,这一过程存在现实复杂性,地方政府可能表现出“选择性回应”[8]或“钟摆式回应”[9]行为,这在很大程度上会影响政府和群众之间的互动效果。

与此同时,在当前基层政府与群众的沟通互动方面,依然存在一些相对传统的方式,如“送温暖”“入户走访”等,有学者甚至认为未来社会治理实践可能更加注重面向文化、情感和心理层面[10]。对此,有研究者从“缘情治理”的角度来解释“扶贫送温暖”活动[11]。也有一些研究者分析了新疆地区开展的“访惠聚”活动(“访民情、惠民生、聚民心”活动的简称),认为作为开展群众路线的特定形式,“访惠聚”驻村工作队以刚性的体制和制度来构建“结构嵌入性”的治理机制,以柔性的价值情感、社会生态和利益关系重构来构建“关系嵌入性”治理机制,强化了政府和群众之间的联系[12]。还有一些研究者分析了精准扶贫过程中的驻村帮扶机制[13]。通过驻村帮扶,国家得以深入乡村,群众也获得了更多与国家对话的空间,国家和社会之间建立起直接、透明的联系。

通过上面的论述可以看出,以政党为核心建立政府与民众之间的联结机制,是不同国家的共同特征。但在政党联结的内核之外,中国政治语境中政府和群众的联结机制已经超出政治-行政二分的制度框架,从政治领域延伸到行政领域。在这个过程中,政治范畴内的“党群关系”也扩散为外延更广泛的“政民关系”。与此同时,基层政府在建构联结机制方面也形成了两种不同的路径,包括更具现代化特征的技术路径和更具传统特征的个体化路径。当前对两种不同路径的研究(特别是对前一种),已经形成了较为深入的理论认识。但现有研究也存在一定的不足,特别是对于后一种路径的解释大多立足于相对宏大的国家-社会关系视角,对实践过程中的微观操作和复杂形态缺少细致分析。

这一不足也构成本文的研究起点。在现有研究的基础上,本文的问题意识是,在治理体系和治理能力现代化的发展趋势下,基层政府为何还会在更具现代特征的技术路径之外采取“结对制”这一更加传统的联结机制?在这个核心问题之下,本文重点关注以下几个具体问题:第一,这种传统的、以干部个体为核心的联结机制在历史上具有怎样的制度渊源?发生了怎样的制度变迁?第二,这种联结机制在实践中存在哪些特定的表现形式?不同类型的“结对制”具有哪些特定的适用场景?第三,相比更具现代特征的技术路径,这种个体化路径是否属于可比案例,如果答案是肯定的,那么在基层政府治理过程中,这种联结机制又发挥了怎样的特殊功能?

为此,本文将按照“历史发展—实践形态—功能比较”的思路,分析基层政府治理过程中所采取的各种结对方式。首先,在制度生成方面,本文将从历史传统、革命传统和改革开放以来的新实践三个层面,探究“结对制”的制度生成。其次,在具体的实践层面,本文将结合在陕南H县开展的田野调查,把“结对制”划分为以联系群众为导向的结对交友、以扶危济困为导向的结对帮扶和以社会稳定为导向的“包案包抓”。最后,在外部功能比较方面,本文将从个体化联结和情感化互动入手,分析“结对制”在基层政府治理过程中的作用,并与更具现代特征的技术路径进行比较,以此回应本文研究的问题意识。

2 “结对制”的制度生成

如果拓宽观察的视野会发现,以个体化联结为核心的“结对制”并非完全属于当前基层政府的制度创新。尽管不同历史时期的政治制度和具体语境存在差异,但与“结对制”相类似的政治理念、组织方式、工作方法在我国政府的治理传统中并不鲜见。相反,这种工作方法深植于我国政府治理传统,在制度生成上具有较为深厚的历史渊源,在传统政治理念、近代革命与建设活动中均有所体现,改革开放以来也存在一定程度上的制度沿革。甚至可以说,个体化联结是一个内嵌于中国政治制度中的构成性要素,是中国政治体制的重要特征,“结对制”是这种构成性要素在基层政府治理过程中的具体体现。

2.1 传统政治理念中的“拟家化”与“特殊化”

我国是世界上较早建立政府组织的国家,以择优录取的政治精英维持统治,这一点要比欧洲早两千年,被看作是中国国家形态早熟的重要标志之一[14]34、65。但实际上,帝制时期的中国政府组织并没有完全走向理性科层制,而是带有较为明显的伦理属性[15]1191-1195。按照梁漱溟的表述,“不但整个政治构造纳于伦理关系中;抑且其政治上之理想与途术亦无不出于伦理而归于伦理者”[16]70-73。与之相对应,政府与民众的互动关系也呈现出“拟家化”和“特殊化”的特征。

一方面,政府和民众的关系存在“拟家化”。早期中国的国家建设存在“从家到国”的发展路径,这使得“家国同构”成为国家治理的基本底色与特性[17]。反映到政治理念上,“像父母关心子女一样关心民众疾苦”就成为传统中国维护正当性的必要条件。对此,早在先秦时期,子思就从正面强调:“子庶民也……子庶民则百姓劝。”(《礼记·中庸》)孟子也从反面劝谏梁惠王:“为民父母行政,不免于率兽而食人,恶在其为民之父母也?”(《孟子·梁惠王上》)西汉召信臣和东汉杜诗的故事则凝练成“召父杜母”的成语典故,用来称赞地方官员“爱民如子”的施政行为。尽管这些历史典故的时代不同、语境不同,但背后所隐含的政治理念基本类似,政府和民众之间的关系都被假定为具有家庭亲属的伦理关系,双方应该存在类似于家庭成员的互动关系。

另一方面,在互动的方式上,受“伦理本位”的影响,在传统中国,政府和民众之间的互动关系又遵循特殊主义,而非更具理性化特征的普遍主义。在私人关系领域,作为儒家政治伦理的基本原则,“仁者爱人”的内涵之一就是“有差别的爱”,这一点也是儒家“仁爱”与墨家“兼爱”的重大区别。反映到社会关系上,就是在“爱有差等”基础上建构以家庭为核心不断外推的“差序格局”[18]25-32。或者按照牟宗三的表述,这种社会秩序建构方式“具有不容忽视的‘差别性'‘特殊性'或者‘个别性'”[19]42。同样,在公共政治领域,儒家政治伦理也强调有差别的治理方式。在自上而下的治理过程中,政府对不同的治理对象采取差异化、特殊化、个别化的施政措施。

2.2 革命传统中的情感动员与情感联系

进入近代以来,传统政治理念中的尊卑观念和等级秩序变得不合时宜,取而代之的是更具现代特征的人民主权和平等原则。但与此同时,传统政治理念中所蕴含的情感因素得到有效继承,甚至嵌入中国共产党领导的革命和建设历程当中,并以新的形式展现出更加顽强的生命力。正是以情感化的政治动员为基础,中国共产党建立了与民众的紧密联结机制,集中了革命力量,统筹了建设资源。裴宜理甚至将“情感提升工作”看作是中国共产党领导革命取得成功的关键因素[20]。

在土地改革时期,为了发动解放区的群众积极参加土改,土改工作队会诉诸情感动员。一方面,土改工作队会组织诉苦会,营造整体性的社会氛围;另一方面,土改工作队也会对一些特定的贫下中农进行“访贫问苦”,对其进行特殊化的情感动员,在个体生活与国家意识形态之间建立紧密的联结机制,与普遍性的诉苦运动形成合力[21]。两种情感动员的逻辑链条基本类似,即通过一系列的情感活动,让农民在经济层面获得土地,在思想层面获得阶级自觉意识,进而树立起对共产党领导发自内心的认可。

中华人民共和国成立后,更具制度化特征的“家访制度”开始在单位制的框架下形成。一些国营厂矿企业建立起定期或不定期的职工家访制度,由企业领导、工会干部、妇联干部到职工家里了解情况、解决生活困难,以此体现单位对职工的关怀。例如在1956年劳动节前后,《人民日报》就专门报道了一些厂矿企业为改善职工福利,开展家访的事情[22]。在很长一段时间内,职工家访制度成为领导干部贯彻群众路线的重要方式。事实上,这种打破公共与私人、工作与家庭之间界限的工作方式以及背后所蕴含的对群众生活的关心,对当下社会依然有深刻影响。

2.3 改革开放以来组织层面的“结对制”

改革开放后,“结对”这种工作方法变得更为制度化,成为领导干部和普通群众耳熟能详的名词。作为具有特殊内涵的表述方式,“结对”二字较早出现在扶贫领域,是我国扶贫开发战略的重要组成部分。不过最初这一表述方式并不是用来描述个体层面的结对关系,而是用来描述组织层面的结对关系。

从发展过程来看,这种组织层面的结对关系存在结对单元逐步聚焦的趋势。早在1994年《国家八七扶贫攻坚计划》就提出倡议性要求:“中央和地方党政机关及有条件的企事业单位,都应积极与贫困县定点扶贫,一定几年不变,不脱贫不脱钩。”这一时期中央文件要求的结对制度还停留在部委与贫困县层面。1996年7月,由国务院牵头、各个省份协商同意,确定北京与内蒙古、天津与甘肃、上海与云南、广东与广西、江苏与陕西、浙江与四川、山东与新疆、辽宁与青海、福建与宁夏以及大连、青岛、深圳、宁波与贵州进行结对,开展东西部省份扶贫协作①国务院办公厅转发国务院扶贫开发领导小组关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告的通知(国办发〔1996〕26号)(1996年7月6日)[G]//国务院扶贫开发领导小组办公室,国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会.扶贫工作文件汇编(1978—2000).内部资料,2014:782.。1996年10月,中共中央、国务院联合下发《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》,要求将“对口支援、定点扶贫”的层级具体到乡、村一级,明确提出:“凡有条件的单位都要确定自己的帮扶对象,派出定点扶贫工作团组。中央党政机关要定点帮扶到县;省、地、县机关要定点帮扶到贫困乡、村。”至于更具体的结对目标,《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》提出:“领导联系到村,帮扶对口到村,计划分解到村,资金安排到村,扶持措施到户,项目覆盖到户,真正使贫困户受益。”也正是得益于这种政策引导,在此次精准扶贫之前,组织层面的结对关系基本已经落实到贫困村层面。

从上面的论述可以看出,“结对制”具有较为深远的历史脉络,存在多个层面的制度渊源(见图1)。其中传统儒家拟家化和特殊化的政治理念、革命时期“访贫问苦”以及中华人民共和国成立后“职工家访”“送温暖”的行动方式,提供了“结对制”的历史传统和制度延续。东部省份和西部省份之间、上级部门和贫困村之间的结对扶贫提供了组织层面的实践探索。理念和实践层面的多种因素相互融合,共同为基层政府治理过程中的“结对制”提供了制度元素。

图1 基层群众工作中“结对制”的生成脉络

3 “结对制”的当下形态

在当前基层政府的治理过程中,“结对制”已经发展成为一系列行之有效的工作方法。如果按照适用领域进行划分,基层政府治理过程中的“结对制”主要存在以联系群众为导向的“结对制”、以扶危济困为导向的“结对制”以及以社会稳定为导向的“结对制”三种不同类型(见图2)。其中第一种主要面向普通群众,是“结对制”的基础形态,第二、三种主要面向具有一定困难和诉求的群众,是“结对制”在特定领域的表现形态①这种分类只是一种理想意义上的讨论,实践中的“结对制”往往是多重因素的混合状态。。

图2 “结对制”在当下群众工作中的实践形态

3.1 以联系群众为导向的“结对制”

如前所述,群众路线不仅是党的根本工作方法,也是所有公职人员必须遵守的行为准则,在具体工作中,与群众建立紧密联系就成为公职人员的基本要求。以联系群众为导向的“结对制”即是实现这种要求的特定方式。在基层政府治理过程中,这种结对关系一般以“结对子、交朋友”“结对交友”“交友连心”的名义出现,其中的要点就在于通过一对一或一对多的结对关系,强化干部和群众之间的个体化联结。

从“路径依赖”的角度讲,这种以联系群众为导向的“结对制”和改革开放前的职工家访具有一定的相似性,都强调对普通群众的关心。但是在制度化方面,传统的职工家访属于临时性措施,一般只会在特定的时间点入户家访。在家访的领导干部和职工之间也没有明确的、长期的结对关系。与之不同,在当前的基层群众工作中,以联系群众为导向的“结对制”带有更为突出的稳定性和制度化特征,双方的结对关系会保持较长时间,长则几年,短则也会有几个月。在结对的对象方面,这种结对关系主要针对普通群众,既包括城市居民也包括农村居民。结对的目的相对宽泛,带有一定的综合性特征,大多突出“强化干群关系”“改进机关作风”“促进社会稳定发展”等“务虚工作”或“软任务”,并没有聚焦到特定的政策执行或者其他具有具体考核指标的“硬任务”上。

这种案例在基层政府治理过程中较为普遍。例如1992年前后,面对部分国企出现亏损后拖欠、停发职工工资和离退休金的问题,全国总工会决定将临时性的“送温暖活动”发展为制度化的“送温暖工程”,要求工会牵头各有关部门在特定时间(如劳动节、中秋节、春节等)“进万家门、知万家情、解万家难、暖万家心”[23],以此强化和群众(特别是城市的职工群体)之间的联系。1997年5月山西省太原市在开展“送温暖工程”的过程中进行机制创新,在全市范围内组织开展万名机关干部与万名企业职工“结对子、交朋友”活动。市委、市政府主要领导带头与普通工人交朋友,随后全市610个单位95%以上的机关干部也与工人群众交了朋友[24]。在结对交友期间,结对干部的主要任务就是关心和了解“对子朋友”的生活状况,帮助解决一些生活困难。除此之外,每逢年节,结对干部还要从自己的工资中拿出一些钱,或买上一些生活必需品送给“对子朋友”。根据相关报道,“这一活动有力地促进了国有企业改革、发展和稳定,进一步密切了党群、干群关系,有效地促进了机关作风的转变、提高了机关干部的思想政治和业务素质,受到了国企职工的热烈欢迎,取得了良好的社会效果”[25]。

之后这种以联系群众为导向的“结对制”出现一定程度的制度扩散。一是结对对象从国企职工扩大到私营企业主。例如在2001年,山西省忻州市忻府区就开展了区乡领导班子成员与民营企业主“结对子、交朋友”活动,强化领导干部和民营企业主之间的个体化联结,以此促进区域内民营经济的发展[26]。这种“结对子、交朋友”的做法很受地方政府欢迎,部分地区甚至将这种工作方法延伸到统战领域,由地方干部与工商业人士、党外知名人士“结对子、交朋友”[27]。二是适用空间从城市地区扩大到农村地区,成为开展农村工作的重要抓手。例如在2010年,湖南省怀化市溆浦县就在全县范围内开展“机关干部与农民交朋友”活动,全县选派3 000名机关干部,按照每人联系8户农民群众的要求走访交友,帮助农民群众做春耕,搞好农业生产[28]。

3.2 以扶危济困为导向的“结对制”

如果说以联系群众为导向的“结对制”是“结对制”的普遍形态,那么以扶危济困为导向的“结对制”则是“结对制”的特殊形态。前者主要面对城市和农村地区的普通群众,目的在于建立政府和群众之间的联系;后者主要针对城市和农村地区的低保户、贫困户或其他特殊困难群体,带有一定的政策执行功能。从制度渊源上讲,这种以扶危济困为导向的“结对制”与革命时期的访贫问苦较为类似。改革开放后,这种工作方法更加制度化、规范化,在民政、扶贫等基层政府工作中发挥了非常重要的作用。

1994年辽宁省辽阳市较早尝试在全市范围内开展“干部联系贫困户”,在干部和贫困户之间建立个体化联系。1997年2月,辽阳市的工作方法获得国务院办公厅的赞赏,倡议在全国范围内推广①国务院办公厅印发中共辽阳市委关于辽阳市实施领导干部联系贫困户制度的情况报告[G]//国务院扶贫开发领导小组办公室,国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会.扶贫工作文件汇编(1978—2000).内部资料,2014:834-837.。1996年6月,江苏省滨海县也在全县党政机关干部当中开展“结穷亲、搞帮扶、谋发展、奔小康”活动,要求领导干部与困难群众“结亲”,以“亲人”的身份帮扶困难群众[29]。之后,这种在领导干部和贫困户之间建立结对关系的工作方法在全国范围内推广。在此次精准扶贫工作中,部分地区就在“结对制”的基础上发展出“干部包帮”的扶贫方式,即在基层干部和贫困户之间建立结对关系,由包帮干部向贫困户提供有针对性的帮扶措施。例如在笔者调研的陕南H县,当地就在精准扶贫工作中采取了干部包帮的工作方法。从调研中了解到,H县参与包帮的干部比例非常高,参与率高达95%。县级层面共有干部编制5 234个(包括行政编制和事业编制),除一线的医生、教师以及有特殊情况的干部(如病假、产假或离退休不满两年等)不参与之外,能参与的2 600多名干部中实际参与包帮的就有2 450人②笔者同H县扶贫开发局副局长的访谈,访谈编号:20200814QB,访谈时间:2020年8月14日。。

从典型性方面讲,这种以扶危济困为导向的“结对制”最具“结对制”的特征,也是基层政府比较常用的政策执行方式。首先,这种“结对制”主要面对社会中的相对弱势群体。领导干部与这部分群体进行结对更能体现密切联系群众的工作作风。其次,这种“结对制”带有一定的稳定性和制度性倾向。一般而言,包帮关系确定后,不仅要求“一包三年不变”“脱贫不脱帮”,而且包帮干部需要定期到贫困户家中入户走访,以此保证帮扶效果。最后,这种结对帮扶带有明显的情感化特征,能够在最大程度上拉进干部和群众之间的情感联结。例如H县X镇在结对帮扶的工作安排中就明确要求,在包帮过程中,需要“讲实情、暖人心。坚持物质帮扶与精神关爱相结合,通过宣传政策、情感交流、人文关爱,加强与帮扶对象的心灵沟通,使帮扶对象真切感受到社会温暖”①H县X镇人民政府关于印发《X镇“双万帮困”活动实施方案》的通知(X政发〔2016〕44号),2016年4月19日。。从调研情况来看,这种结对帮扶工作的确取得了一定的成效,大多数包帮干部不仅对结对贫困户的家庭情况、生产情况很了解,而且提供了一些必要的帮扶措施。贫困户对帮扶干部的工作也比较认可,特别是一些年龄较大的贫困户很期待帮扶干部能经常到家里坐坐。在这种个体化的关系互动中,贫困户能直接感受到来自党和政府的关怀。

3.3 以社会稳定为导向的“结对制”

以社会稳定为导向的“结对制”一般存在于基层信访领域,在具体实践中大多以“包案责任制”“包抓责任制”的名义出现,也就是在领导干部和特定的信访人之间建立结对关系。从制度渊源上讲,这种工作方式和以往的“包保责任制”存在一定的相关性。在20世纪90年代,安全生产等部门创设出“责任到人”的工作方法,以此来保障安全生产。进入21世纪以后,随着基层信访工作压力增大,这种工作方法延伸到信访处置过程。具体的运行方式是将特定的信访人员分配给指定的领导干部,采取“人盯人”的策略在基层干部与上访户之间建立一种制度化的联结方式,以此加强与上访户的联系,达到息诉罢访的目的[30]。

诸如此类的工作方法在当下依然存在。例如在笔者调研的H县,扶贫信访领域就存在类似的“包案责任制”,并形成了“六个一”②“六个一”是指一名包案领导、一个工作专班、一套化解方案、一套稳控措施、一个化解时限、一个化解结果。详见:H县脱贫攻坚指挥部办公室,H县信访联席会议办公室.关于做好扶贫领域信访事项领导包案的通知(H脱办发〔2017〕484号),2017年12月15日。的工作规范。只不过与既有的“包保责任制”不同的是,以社会稳定为导向的“结对制”存在两个较为明显的特征。一是在结对的主体方面,传统的“包保责任制”一般采取一对一的方式,而当前基层信访治理过程中所采取的“包案责任制”“包抓责任制”大多采取多对一的方式,多名领导干部结对一名上访户(这一点也是“包案包抓”与前两种“结对制”的不同之处)。笔者在调研过程中就发现,对于一些比较重要的信访案件,基层政府会安排包抓领导、责任领导、责任人等三重主体来联系上访户,三个主体共同组成“六个一”中的“一个工作专班”。其中包抓领导大多是政府部门主要负责人,全面负责辖区社会稳定工作,责任领导则是分管信访工作的副职领导,负责辖区内与上访有关的社会稳定工作,两位领导对特定的上访案件承担统筹协调的职责。责任人则是具体的结对干部,需要以“结对子”“包案子”的形式专门负责特定案件的处理过程。

二是在结对的内容方面增加了个体化的情感因素。如果说以往的“包保责任制”更侧重管控层面,那么当前以社会稳定为导向的“结对制”在强调管控的同时增加了情感因素。特别是在贯彻群众路线、改善干群关系的背景下,基层干部在信访工作中突出了日常性的情感联系。例如在笔者调研的H县,当地针对扶贫领域的信访问题,就着重强调了情感联络对矛盾纠纷化解的重要性,并在工作文件中明确提出了相关要求:“特别是要深化‘大走访活动',全面开展送温暖、宣政策、拉亲情、交朋友活动。信访责任领导和责任人要主动沟通、积极交流,通过走村入户的形式,了解群众期待和愿望。面对面交流、手拉手谈心,化解突出矛盾问题,争取群众的理解和支持。”①H县脱贫攻坚指挥部办公室,H县社会治安综合治理委员会办公室,H县信访联席会议办公室.关于进一步做好近期扶贫领域矛盾纠纷排查调处及信访工作的紧急通知(H脱办发〔2017〕475号),2017年12月5日。

4 技术化与“结对制”:两种路径的比较

在政党联结的内核之外,基层政府采取了不同的方式与群众建立联结机制。如果按照运行逻辑进行二元划分,这些联结机制大体上可以分为现代路径和个体化路径,基于互联网信息技术的政府回应是前一种路径的代表,以个体化联结为特征的“结对制”则是后一种路径的体现。二者在核心要素、情感维度、普遍化程度和主动性方面都存在一定差异。在强调治理现代化的发展趋势下,基层政府之所以在技术路径之外,采取结对的方式与群众建立联结机制,主要原因在于“结对制”能够以特殊主义的方式在基层政府与群众之间建立情感化的互动关系,以主动建构的方式对技术化的被动回应形成有效补充。

表1 技术化与“结对制”的类型比较

4.1 技术驱动与制度导向

随着第四次工业革命的深入发展,数字政府成为信息社会下治理转型的重要方向[31]。以数字技术为核心的国家治理转型存在双重机制:一是数字技术对个人和组织的赋权,通过获得信息、参与表达和采取行动等方式,提升个体和组织的权利;二是数字技术对政府的赋能,包括重构政府治理能力、赋能政府自身治理、赋能政府的经济与社会治理。通过赋权和赋能的双向驱动,互联网和数字技术正在重新建构政治互动的生态、机制和空间。除此之外,以机制调整为核心的制度创新同样也是政府治理变革的重要路径。在梳理“中国地方政府创新奖”入围项目的基础上,研究者就将政府创新划分为管理创新、技术创新、合作创新、服务创新、治理创新等类型[32]。除技术创新之外,其他四种类型大多围绕具体的运行机制展开,带有制度创新的特征。

在政府与群众的联结机制方面同样如此,以互联网政府回应为基础的联结机制更加侧重技术驱动,而以制度创新为核心的联结方式(如“自设性工作组”[33]等)则更加侧重组织调整、制度安排,意图在技术路径之外提供替代路径。从这个角度讲,基层政府治理过程中的“结对制”也属于制度导向的联结机制,其中核心特征在于通过体制内干部和群众之间的结对关系,改变传统科层制的组织结构。在这种制度安排下,结对干部成为密切政府和群众关系的中介桥梁,需要直接深入基层工作一线,承担结对交友、结对帮扶、包案包抓的责任。同时,群众的诉求也无需再经过科层组织层层传递,可以直接通过结对干部反映到政府相关部门。这既是基层政府在治理过程中实现“责任到人”的工作方式,同时也是基层政府和群众建立紧密联系的重要途径。

4.2 普遍主义与特殊主义

按照社会学的研究范式,普遍主义与特殊主义构成社会运行的两种方式。在韦伯看来,差异化的伦理体系、家产制官僚制的社会制度,构造了传统中国社会的运行方式,使之有别于西方社会的理性主义[34]207,319。帕森斯延续了这一观点,认为科层制是现代西方社会的基本结构,普遍主义是整个西方社会的根本原则。但是中国社会与之不同,“儒家在道德上支持的是个人对于特定个人的私人关系——在道德上强调的只是这些个人关系。为儒教伦理所接受和支持的整个中国社会结构,是一个突出的‘特殊主义'的关系结构”[35]615-616。这种特殊主义的行为方式在很大程度上影响了中国社会的理性化程度。沿着这一范畴进行分析就会发现,普遍主义和特殊主义的二元划分在政府和群众的联结机制上依然有所体现。技术本身是普遍主义的,因此基于技术建立政府与群众联结机制的现代路径更具普遍主义特征;结对是特殊主义的,结对与不结对之间带有较为明显的差异,结对的内容因时因地发生变化,因此基于结对关系建立政府与群众联结机制的个体化路径更具特殊主义特征。

具体而言,这种特殊主义主要体现在三个方面。一是结对主体的特殊性。在基层政府治理过程中,并不是所有的领导干部都需要承担结对任务,只有其中的一部分(如党政领导或负有相关职责的普通干部)需要参与结对。二是结对对象的特殊性。并不是所有的群众都会被纳入结对范围内,即使是面向普通群众的结对交友也并不是覆盖所有人,只有少部分群众或者具有特殊情况的群体才有可能“被结对”。三是结对内容的特殊性。“结对制”的本质是给结对干部在岗位职责之外增加新的职责,但新增的职责并不具有普遍性,而是根据基层政府的工作安排发生变化,可能是仪式性的结对交友,也可能是实质性的结对帮扶或“包案包抓”。这种特殊主义的制度安排使“结对制”与技术化存在较为明显的差异。

4.3 程序理性与情感互动

程序理性是科层制的基本特征。按照韦伯的表述,“官僚制到了高度发达的程度时,也会在特定意义上服从无爱亦无恨的原则。官僚制发展得越完备,它就越是‘非人化',在成功消除公务职责中那些不可计算的爱、憎和一切纯个人的非理性情感要素方面就越是彻底”[15]1114。典型的官僚制组织结构在很大程度上会完全消除个体化的人际关系和非理性化的思考(如敌意、焦虑、情感卷入等)[36]98。按照这种逻辑,技术最具有“非人化”的特征,因此基于技术建立政府与群众联结机制的现代路径也带有程序理性的倾向,对情感因素不敏感。既有的实证研究在很大程度上也证明了这一点。例如有学者对全国278个地级市政府门户网站的领导信箱进行现场实验研究发现基于互联网的政府回应在情感维度上表现得并不显著,“政府回应似乎不存在共情效应”[37]。

如果说基于信息技术、数字技术的互联网回应更加侧重“晓之以理”,那么基于个体化联结的“结对制”带有较为明显的情感特征,属于“动之以情”。一方面是在干部和群众之间建立个体化的情感联系。在基层政府有关“结对制”的工作方案、工作总结、宣传报道中有大量的情感表达,形容结对干部时经常使用“贴心人”“暖心人”“知心人”“不是亲人胜似亲人”,对结对对象的描述经常出现“把她当成了亲人”“喉咙哽咽”“踏实而有希望”,形容双方的互动关系时则使用“讲实情、暖人心”“面对面交流、手拉手谈心”等,即使去除其中的宣传成份,也能够反映出“结对制”对个体情感的重视程度。另一方面则是在结对对象和国家之间建立起间接的情感联系,其中的核心逻辑就在于,以结对干部的“显性在场”体现国家的“隐性在场”,以此为基础在群众和国家之间建立间接的情感联系,通过间接的归因逻辑,让群众树立起“干部结对—生活改善—感恩国家”的心理认同。

4.4 被动回应与主动建构

基于信息技术的政府回应能够更加准确、快速地获知并回应民众诉求,这一点是技术路径的优势所在。但技术本身并不能主动运转,依托技术化手段运行的政府回应大多遵循“参与—回应”或“压力—回应”模型,民众参与(施加压力)在前、政府回应在后,带有一定的被动特征。换言之,如果民众在信息系统上没有参与(表达诉求、施加压力),那么政府也就不会启动回应程序。但民众没有参与(表达诉求、施加压力)并不等于民众没有诉求。受硬件设备、能力水平、行为习惯等因素的影响,很多民众并没有进入互联网空间、没掌握现代信息技术,特别是在一些经济社会发展相对落后的农村地区,群众的诉求往往难以通过互联网得以充分表达,如果基层政府只是依托互联网参与对民众诉求进行被动回应,就有可能遗漏广大民众的真实诉求。

一方面,基于个体化联结的“结对制”也是为了解决基层政府治理的现实问题,但是相对于技术化路径的被动回应,基于个体化联结的“结对制”更强调主动建构。在政府与群众的关系层面,结对的前提并不一定是因为群众表达了诉求,而是基层政府主动作为的选择。即使是以社会稳定为导向的“包案包抓”,这种“结对制”也只是基层政府在信访领域内的策略选择,基层政府可以采取其他策略。至于以联系群众为导向的“结对制”和以扶危济困为导向的“结对制”更属于基层政府主动作为的体现。另一方面,“结对制”是基层政府在情感维度上进行自我变革的主动选择。同情心是公共服务动机的重要维度[38],但科层制的运行逻辑排斥情感因素,强调理性计算、程序正义。在我国政治语境中,基层政府需要获得更为广泛的认可,与群众建立更加紧密的情感联系就成为贯彻群众路线的重要方式,“结对制”即是基层政府主动调整行为策略、平衡科层制的理性化特征、与群众建立情感化联系的实践形态。

5 结论与讨论

通过上面的论述可以看出,基层政府在治理过程中所采取的“结对制”在政治理念、组织方式和工作方法上能够找到一定的历史渊源。延伸到当下,结对已经发展成为基层政府与群众建立有效联系的重要方式,并在不同的问题领域形成以联系群众为导向的“结对制”、以扶危济困为导向的“结对制”、以社会稳定为导向的“结对制”三种不同的实践形态。这种强调个体化联结与情感化互动的工作方式,与依托信息技术和数字技术的政府回应路径一起,成为建构政府与群众联结机制的构成性要素。

受现代化思维的影响,韦伯意义上的科层制被看作是政府组织发展的重要方向。很多研究者也更加偏好组织化、理性化的政府运行模式,对个体化、情感化的行为方式大多持反思、批评乃至否定性的认识。改革开放以来,在地方政府科层制不断完善的背景下,人格化的个人关系依然在治理过程中发挥重要作用。无论是普通群众还是基层干部,对于这种个体化的情感联系都比较认可。但受意识形态和理性科层制情感预期的影响,西方学者对此基本持否定态度,将之概括为“制度性的特殊主义(principled particularism)”[39]120,忽视这种行为方式的实践功能,并在转型思维的影响下,期待进一步的现代化转型。但通过前文描述可以看出,单纯采取线性思维,预期个体化联结和情感化互动会让位于组织化联结和理性化互动,并不符合实际情况。对基层政府而言,“结对制”依然具有不容忽视的实践功能。

通过结对关系,基层政府能够在结对干部和结对对象之间实现个体化联结和情感化互动。一方面,在客观功能上,结对干部和结对群众能够在结对期间进行更具针对性的沟通交流,由结对干部主动了解群众的特殊诉求,协调各种资源以尽可能地满足群众诉求,这一点要比被动的政府回应更具主动性。与此同时,基层政府还可以通过结对干部,将政策信息有效传达给结对对象,避免中间层层传达产生的信息失真和运行低效,有助于更加高效地执行公共政策、解决治理难题。另一方面,在主观功能上,通过结对干部的入户走访、嘘寒问暖,可以在干部和群众之间建立个体化的情感联系,进一步巩固干群关系。与此同时,还可以通过结对干部的“显性在场”体现国家的“隐性在场”,在群众和国家之间建立间接的情感联系。

当然,认可“结对制”的实践功能,并不意味着否定技术化路径的意义,事实上二者构成政府与群众建立联结机制的两种路径。只不过两种不同的联结路径在适用空间、适用对象、适用任务方面各有所长。从空间维度上讲,城市和发达地区具有更充足的经济资源、更优越的技术条件。因此,城市和发达地区的基层政府在建构与群众的联结机制时,可以更加侧重技术路径,依托程序化、客观化、理性化的互联网政府回应与群众进行有效沟通。农村和相对落后地区的经济资源不足、技术水平较低,难以进行技术层面的治理创新,依托体制内的干部与群众建立个体化联结和情感化互动,就成为可供选择的重要方式。更进一步,从前面的论述也可以看出来,无论是以联系群众为导向的“结对制”、以扶危济困为导向的“结对制”还是以社会稳定为导向的“结对制”,一般都针对特殊性的治理任务,要么情感属性突出,要么精细化要求高,要么具有一定的复杂性。面对这种治理任务,基层政府就会采取诸如结对交友、结对帮扶、“包案包抓”的形式开展工作,而对于其他的普通任务,可能依然会按照常规治理或技术治理的方式予以完成。因此,从任务性质上讲,当治理任务的情感属性突出、精细化要求高、具有一定的复杂性时,基层政府更有必要采用“结对制”。