治理机制创新：县域体制优势转化为治理效能的路径

杨 华

(武汉大学 社会学院,湖北 武汉 430072)

1 问题提出与文献述评

党的十九届四中全会指出,中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系,我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开,如何把中国特色社会主义制度的优势更好地转化为国家治理效能,是新时代提出的全新命题。就基层治理而言,我国的制度优势体现为县域治理体制的优势,制度优势转化为治理效能的问题就是在县域如何实现体制资源与治理事务的精准匹配,推动自上而下的制度供给与自下而上的群众需求有效对接的问题。体制资源与治理事务的匹配程度越高、制度供给与群众需求对接程度越好,县域治理体制的优势就越能转化为基层治理效能。县、乡、村三级是我国基层治理一线,不仅上级精神、政策、任务要在这里落地,其辖区内的治理事务、问题也在这里得到处理,那么,体制就必须与社会、群众对接[1]。如何对接、对接效果如何会影响县域治理的状况,进而影响国家治理状况。因此,如何推动体制与社会更好对接,是县域治理体制优势向治理效能转化的前提。

从既有研究来看,对制度优势转化为治理效能的路径选择主要有三个方向。一是结构优化。该研究方向认为,我国国家治理和县域治理的结构已臻于完善和稳定,需要的是通过健全和优化治理体系、结构、功能等,来转化体制优势获得治理效能[2]。吕普生指出,我们需要在保持制度内核长期稳定的基础上,优化国家治理体系的结构和功能,提高制度执行能力,使我国制度优势更好地转化为国家治理效能的有效路径,也是以“制度治国”方略巩固和发展“中国之治”的可行之路[3]。文宏等人发现,全国一盘棋下以人民为中心、党委领导、政府负责、社会协同和公众参与的制度优势,在治理实践中可以通过决策的顶层设计、执行的凝聚合力、监督的多重保障等结构优化,向治理效能转化和融合[4]。

二是机制创新。该研究方向认为,我国制度和县域体制中包含许多行之有效的机制,通过这些机制运转和创新可以达到不同的治理功能[5]。比如,我国的党政体制通过引领功能机制缔造了使命政治价值动力,确定了国家治理的战略方向;通过整合功能机制打破了党政部门的条块分工,形成了多个部门的治理合力;通过互动功能机制科学合理地配置党政权力,实现决策与执行的高效互动[6]。还比如,通过“放管服”改革的机制创新进一步推动制度向效能的转变,克服运行机制层面的功能性梗阻、联结性梗阻以及信息性梗阻,并在理念深化、机制联动、技术变革、法治保障层面不断改革实践创新[7]。

三是技术赋权。该研究方向认为,信息技术在基层社会生活中广泛应用,移动互联网成为基层民众生活中不可或缺的一部分,技术赋权作为中间环节可以连接体制与社会,将体制优势转化为治理效能。如,“12345”市民热线[8]、政务微信[9]、电视问政[10]、大数据[11]等成为基层政府收集民意、了解民情、及时回应群众诉求的技术治理方式,基层政府也运用电话、短信调查的方式低成本地掌握民众对政府的评价[12]。还比如,网格化管理是典型的技术治理,在一些地方提高了治理的灵活性和应变能力,增强了治理的有效性[13]。又如,村务微信群利用网络信息技术突破空间区隔、角色区隔、信息区隔所带来的局限,为微信群成员有效互动和公共信息传播提供了空间[14]。

结构是相关制度、机构相互联系作用所构成的相对固定的关系,它与体制一样具有稳定连续性,对结构的优化需要来自中央和省级政府的权威,县、乡、村三级一般难以对治理结构进行调整。机制创新则相对灵活,县、乡、村可以相对自主地根据治理事务的规模和特性,创造相应的治理机制和工作机制,实现其与社会、群众的灵活对接,从而更好地将体制优势转化为治理效能。在县域治理中,机制创新融合了技术赋权,通过机制创新更好地使技术服务于治理,或者技术赋权需要创新机制作为载体。鉴于此,本文在经验调查的基础上,从机制创新的方向着手,讨论县域治理中的体制优势及其效能转化困境,在此基础上重点阐发通过机制创新来转化体制优势的方式、类型、空间及其限度。

2 县域治理体制的优势与问题

从过去数十年中国县域政治社会稳定和经济社会发展成果来看,中国县域治理体制有着巨大的优势,说明它既能与国家治理体制、地方治理体制有机衔接,又能很好地对接和适应基层社会,推动自上而下政策措施的落实和自下而上问题需求的解决。但县域治理体制同基层社会也存在较大的张力,阻碍县域治理体制优势转化为治理效能。

2.1 县域治理的基本体制及其优势

体制是管理机构和管理规范的统一体,不同的管理机构和不同的管理规范相结合就形成了不同的体制。基层治理体制是由基层政治、行政、社会、经济等体制要素相互作用构成的结合体,它由诸多子体制所组成。从总体来看,党政体制和条块体制在基层治理中发挥了重要作用,能够集中体现体制的优势。

首先是党政体制。党政体制是由党组织领导政府及其他政治社会团体的机构和规范构成的体制[15],其轴心是党的领导[16]。在县、乡、村基层,该体制表现为党组织对县域内的行政机构、政治机构(人大、政协)、“两院”、群团组织、企事业单位的领导,包括政治领导、思想领导和组织领导。县级党组织在县域内各个机构、组织和团体中设立自己的组织,使党组织嵌入全县各个方面、领域,以实现党对县域的全面领导。

就基层治理而言,党政体制的优势包括六个方面。一是党组织拥有最高权威性,党组织的指示、决策、态度等能够获得基层社会的广泛信任、认可。二是党组织拥有最高组织动员力,通过其权威性能够对基层社会、群众进行广泛的组织动员。三是党组织拥有最高创制权,其意志能够转化为全县的政策、制度和规范。四是党组织拥有最高配置权,通过其组织体系能够调动基层党组织、党员,进而调动和配置党组织所在单位人、财、物、权等资源。五是党组织拥有最高总揽协调能力,党组织拥有最高权威性和对体制内人、财、物、权的配置权力,也就使其能够总揽全局、协调各方,具有大局意识、全局视野。六是党组织对基层治理负最高主体责任,县、乡、村各级党组织及其书记对属地治理负有主体责任。党政体制的上述优势对于基层治理主体、内容、方式、资源、载体、权力、责任的选择至关重要,充分发挥这些优势有助于基层的有效治理[17]。

其次是条块体制。条块体制是具有中国特色的一种体制,在实践中表现为条块关系[18]。在基层治理中条块体制既能表现出一定的局限性,又蕴含着巨大的优势,关键是如何扬长避短发挥它的优势。在县域,块块是指县乡两级党委政府,条条意指党政职能部门。在条块体制中,职能部门既要接受上级对口部门的领导或指导,也要接受同级党委政府的领导或指导,不同部门的垂直程度不同,但一般都要接受双重领导(指导)。这种双重领导(指导)的制度安排就是条块体制。由于上级部门会对下级对口部门下达任务、要求,确定下级部门的制度规范,而同级党委政府也有自身的利益,它也会给政府部门布置任务、下达要求,这两个“领导”之间的利益和要求就可能存在冲突,布置的任务可能有张力,下级部门夹在中间左右为难,这便是条块矛盾[19]。为了调和条块矛盾,中央(或省市)的做法一般是上收权力,使部门的权力垂直程度更高,以更能独立于同级党委政府开展工作。这样又会造成基层的自主性不强,缺乏积极性,许多问题难以解决,因而又需要适当向基层放权。

在基层治理方面,条块体制有如下优势。一是便于条块相互监督。在条块合作中条条代表中央监督块块的行为,抑制地方保护主义,块块代表地方监督条条,将基层利益反映上去,调整中央(或省市)政策[20]。二是块块可以利用条条的资源解决属地问题。一般来说,党委政府并不直接掌握人、财、物、权、政策等资源,这些资源分布在不同部门,党委政府要解决辖区内的问题就需要通过合法的方式调动、整合部门资源。越是专业事务越需要调动专业部门给予解决。双重领导、党组织嵌入都赋予了党委政府调动资源的合法性。三是职能部门借用党委政府的权威推动业务工作[21]。在县域,如果职能部门能获得县级其他部门、乡镇党委政府的支持,就会增强其业务工作推动落地的力度,工作更容易按时保质保量完成。因此,它们首先需要得到县级党委政府的支持,然后才能依靠它的权威整合其他部门的力量,并迫使乡镇党委政府予以重视。要得到县级党委政府对本部门业务工作的重视,就得吸引领导的注意,亦即通过各种方式游说县级主要领导,引起他们的注意和重视。

2.2 县域治理体制与基层社会的张力

中国县域治理体制有很多、很大的优势,但如何发挥优势,却是需要讨论的问题,这与县域治理体制同基层社会存在一定的张力有关系。

一是统一的体制难以对接多样化的基层社会。无论是党政体制,还是条块体制,抑或县乡的党政部门设置,全国各地都具有一致性,它不以一时一地的特殊性为转移。但是,全国基层社会千差万别,不同地方的人文风土、经济发展、社会问题、资源禀赋等都有较大差异。即便是在县域范围内,各乡镇在资源禀赋、事务结构、基础条件、问题需求等方面也都有差异。用统一的体制去对接和回应差别化、个性化的基层社会问题就有可能“牛头不对马嘴”。

二是稳定的体制难以回应变动的基层社会需求。从长期来看,体制必须是稳定的,不会也不能随意变更,进而形成体制惯性、路径依赖和长远预期,这样才能有规律地解决问题和节省体制运行成本,同时也使得体制具有保守性和僵化性,对社会问题和需求的变化反应相对迟钝。体制变动的成本较高,即便体制要适应社会而变革,也主要是大稳定、小调整。但是,中国基层社会正处在巨大的变革之中,基层社会的问题和需求在不断地创生、发展,体制的微调远滞后于社会需求。这就会造成体制资源与群众需求之间的错配,基层社会问题、群众需求得不到及时有效解决。

三是分割的体制难以处理基层社会的综合性问题。体制资源主要分割在不同的职能部门,为的是解决同一类别具有规律性、规模性的专业性问题。也就是说只有能够分门别类、专业性强的社会问题才能被分配到相关部门,而综合性的问题则没有体制资源与之对接。但是基层社会问题恰恰是综合性的、嵌入群众社会关系之中的,民生问题尤其如此,难以给予归口和分类治理。因此,许多基层社会问题无法划归到职能部门而得不到解决,或者必须联合多部门共同解决。但资源整合、部门联合本身是科层制的永恒难题,否则也就不存在“部门缝隙”问题了。

四是有限的体制难以回应基层社会的无限问题。体制的有限性包括两个方面的内涵。一方面是体制触角的有限性。正式体制不可能“横向到边、纵向到底”,将自身的触角伸到社会的各个角落、管理社会的每个人。我国体制的正式层级包括中央、省、市、县、乡五级,自治性质的村组不是一级政权,因而基层社会的许多问题正式体制无法触及。另一方面是体制资源的有限性。体制内的编制、人员、岗位、级别、荣誉、预算、物质等都是稀缺资源,在一定时期内都是相对固定不变的,无法无限供给,而基层社会问题和需求是无限和不断创生的,造成体制资源无法与基层问题逐一对接。

既然体制必然是大一统的、稳定的、分割的和有限的,而我国基层社会又在可预期的范围内是多样的、变动的和整体性的,那么,如果体制直接生硬地对接基层社会,即便再大的优势也难以转变为治理效能。也就是说,体制在对接基层社会时需要有中间环节,通过这个中间环节,体制方能有效、精准、灵活地对接不同的基层社会与基层社会的不同需求。在县域治理一线这个中间环节就是“机制创新”,它是体制的机制化运行。

3 县域治理机制创新的概念与类型

体制层级越高,运行越制度化,机制创新越少;越是在基层治理一线,与社会接触,越需要通过机制来运行。机制是指有机体的构造、功能和相互关系,泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式[22]。在县域治理中,所谓机制就是构成体制的某些部分、要件相互作用形成的有一定规律的过程和方式。即便是在基层也不是体制的每一个部分都需要通过机制来运行,体制的大部分构建按规定运行,只有少部分需要创新相互作用的方式。

3.1 机制创新的概念与内涵

机制创新就是要将体制内的资源,包括人、财、物、权、政策等通过一种新的结合和相互作用的方式实现与治理事务及问题的有效对接,达到精准、节约、高效治理的目的。在一定程度上,机制创新会改变体制资源的流动方向、轨迹、速度等,有时可能会偏离渠道、用途。机制创新针对具体治理事务,以问题为导向,以变革体制资源结合和相互作用的方式为基准,使资源利用更有效率,而不试图变革体制。

一是对人力资源的合理配置与利用。就人的资源而言,主要包括三类:第一类是领导的权威资源;第二类是普通干部的人力资源;第三类是技术人员的专业资源。不同的人分布在不同岗位上,不同领导有不同的权威资源和社会关系网络,通过机制创新将其岗位和个人资源转化为对具体事务的治理资源。普通干部有不同的个人能力、偏好、资源等,通过机制创新将其配置到适合的岗位,做喜欢做的事情。专业技术人员亦如此,需要通过机制创新使其发挥专业特长。机制创新就是为了调动不同的人解决不同的问题,使事得其人、人尽其事、人事匹配。

二是对财力资源的合理配置与利用。就财的资源而言,体制内的经费都是通过预算由部门通道抵达基层,与不同治理事务相衔接。同一治理事务可能会有不同部门的经费与之衔接,但使用权在各部门。这样就会造成资源的分散使用,产生不了集中效应。典型的如农民培训,社保局、农业局、科技局、农办、宣传部、教育局等都有农民培训的经费,每个部门以不同项目培训农民,但各项经费分布在各部门都比较少,单独使用起不到好的培训效果,如果合起来,则数目可观、效果可期。于是县级党委政府便通过机制创新整合农民培训资金,产生资金集中使用达到分散使用达不到的效果。

三是对物力资源的合理配置与利用。就物的资源而言,主要是指分散在各部门的固定资产、专业设备及其他公共资源。比如,县级党委政府通过成立“城投公司”的形式,将分散在水利局的水资源、林业局的林场、自来水公司的饮用水、公交公司的公交线路等资源整合起来,予以专业资产评估,再用这些资产做抵押到银行贷款搞县域发展建设。

四是对权力资源的合理配置与利用。就权的资源而言,主要是指分散在相关部门的执法权限。基层执法问题并非单一的专业执法问题,而多涉及不同执法部门,需要联合执法、相互配合才能解决问题。所以基层执法部门都有联合执法的需求,但它们自己联合不起来。县级党委政府就要根据执法需求创新联合执法机制,使各部门有动力、有责任、有规则进行联合执法。

五是对政策资源的合理配置与利用。就政策资源而言,不同部门有不同的政策,为了解决某些问题需要用足政策。这就需要对相关政策进行梳理和整合。比如脱贫攻坚,在金融、经济、民政、农业、建设等各领域都有相关政策,需要整合起来形成合力,才能用足政策。

3.2 县域治理机制创新的主要类型

不同部门对相关资源的使用会有不同的规范,党委政府通过相关机制创新进行整合时,可能会遭遇部门的反对和牵制,这就需要各方相互协调、沟通、博弈、妥协等。这也说明机制创新是有成本的,只有重要的事情党委政府才会进行机制创新。通过调查发现,在体制的机制化运行中,主要有以下几种机制创新(见表1)。

表1 县域治理机制创新的主要类型

一是协调机制。县域主要有两种协调机制:一种是临时协调机构,主要针对某些临时性的重要事务成立协调指挥部,由县级主要领导担任指挥长,将相关单位主要领导纳入指挥部作为成员,下设办公室,由主责单位主要领导任办公室主任。如果是非常重要的事情如脱贫攻坚则指挥部下面还设若干专门部室,不同部室由不同部门作为成员单位。指挥部主要是协调各部门统一行动进行运动式治理,运动式治理是体制运转的重要机制。联合执法既可以是运动式治理,也可以是一种常规机制,这就需要相关制度的制定和运行,这就催生了另一种协调机制——常规协调机构。常规协调机制设立常设机构,既可以是与主责单位某科室重叠或合署办公,也可以是单独设立正式协调机构,有相关编制、人员、经费预算,比较典型的如网格化管理、“12345”市长热线、“吹哨报到”都属于常规化的协调机构。无论是临时协调机构还是常规协调机构,都是代表县级党委政府,拥有较高的权威。

二是整合机制。协调机制一定程度上也是资源整合机制,这里所指的整合机制重在对项目资金、部门专项经费、公共资源的整合使用。对上级项目经费的整合机制主要是项目打包和发包机制,县级党委政府通过整合上级项目资源,以合力使用达到属地发展、治理的目标。部门的专项经费与项目经费相同,也有严格的用途和使用规范。县级整合是将不同部门但性质相同的专项经费整合在一起使用。项目资金整合一般有县级发改局牵头,联合相关单位;专项经费的整合一般由财政局或其他更高权威单位牵头,联合相关单位。如涉农资金整合一般由县农办、财政局联合牵头,办公室设在财政局。有的地方农办主任由常委兼任,不兼任的地方农办主任也有较多机会接触县委主要领导,因而协调能力较强。对公共资源整合的典型机制主要是“城投公司”。

三是包干机制。这是将某件(某些)治理事务或某个领域的事务交办给某个领导干部或机构的治理机制。包干制对人或机构与治理事务进行强匹配,明确了责任和权力范围,是一种以结果为导向的治理机制,有利于治理事务的快速、精准落地。在县域,个人包干主要是领导包干重点信访积案、重点企业落地、重点工程建设、重点软弱涣散村镇等,领导通过调动资源对相关对象进行重点包保。越是级别、地位、权威高的领导,包保的事务就越重要。县委书记、县长一般不包干具体事务,乡镇除领导个人要包干外,普通干部也有包干责任,如包片区、包村、包户。机构包干就是将某些治理事务包干给某些机构的机制,包括临时机构包干和常设机构包干。有些综合性的治理事务一时找不到治理主体,但又到了非治不可的地步,于是要么成立临时机构来完成,要么县级主要领导拍板让某些单位包干。

四是内设机构机制。这是县乡两级在“三定”方案之外,设立内设机构来治理或承接某些重要事务的治理机制。县乡有些治理事务规模比较大、无规律可循、综合性强且相当重要,但没有相关的机构来承接,于是就会通过常设内设机构的方式来应对这些事务。这些常设内设机构既可以是与部门并立的科级单位,也可以在相关部门内设,但一般都有编制供给,它们有治理和协调的功能。如江西宜丰县的“生态办”就是独立的正科级单位,北京平谷区的“河长办”是内设于水利局的机构,“大气办”则设在生态环保局。乡镇不掌握编制权力,其内设机构县编办、组织部都不予承认,但是乡镇内部认可为中层机构,视其负责人为中层干部,可以参与党政联席会议。如在某城关镇,因为重点项目较多,专门成立“重点项目办”,下设数个片区管理部室,专门负责不同区域的重点项目落地。

五是中间层机制。这种机制是指在乡镇与行政村之间设置诸如党总支、管区、片区、社区等中间层管理机构的机制。每个片区管辖数个到十个不等的行政村,片区设书记、片长、副片长等职务,一般由经验丰富或下来锻炼的人充任。片区负责包干行政村的所有事务,不管哪一方面出了问题,片区领导都要负责。中间层不仅起到上传下达的作用,在推动乡镇工作、解决农村问题、阻隔矛盾上移等方面也发挥了重要作用。中间层不是一级政府,只有工作经费,没有财政预算,不需要做一级政府要求的事务性工作,这样它可以集中资源和精力专注于治理事务和问题,因而解决问题的能力很强。所以,在某种程度上说,村级组织也是一种中间层机制。总之,县域通过创设各种机制可以使体制真正运转起来,在一个较长时期内体制通过机制创新可以以不变应万变。

4 机制创新推动体制优势转化为治理效能的策略

讨论机制创新如何将体制优势转化为治理效能,至少涉及三个问题:一是县域治理机制创新的主体是谁;二是哪些治理事务需要机制创新;三是体制优势转化为治理效能的策略是什么。

4.1 党委政府是县域治理机制创新的权威主体

县域治理中的机制创新本质上是对人、财、物、权、政策等体制资源进行重组和优化配置,使资源更好地对接治理事务,达到事半功倍的治理效果。这些体制资源分散在作为条线的职能部门及其科室,用于完成各部门负责的专业事务,有多少事情配备多少资源。部门资源具有分散性、法定性、规定性的特点,而且各部门都有自己的利益,因而各部门资源一般不为其他部门或个人所用。但要对部门资源进行重组和优化配置,就得超越各部门权限动用这些资源,在县域只有县级党委政府有权动用县级部门及乡镇的资源,乡镇党委政府可以重组和优化各类资源。即是说,只有党委政府才是县域治理机制创新的权威主体。

党委政府在属地拥有最高的创制权[23],党是领导一切的。党通过自己的组织体系对各部门党组进行政治、思想和组织领导,对部门党组有组织动员的权力。除垂管部门外,辖区内的职能部门是政府组成部门,其负责人由组织部门推荐、人大通过、政府任命,政府对部门有命令和调动的权力。县级党委政府可以通过相关的法定程序(如县政府办公会、县委常委会、县级人大会等)将自己的意志转化为县级政策、措施或建议,由相关部门执行、遵循。因此,一方面,党委政府有权对分散在各部门的资源进行重组和优化,相关部门在党委政府的组织动员下参与机制创新;另一方面,党委政府创设创新的治理机制、工作机制在属地范围内具有法定效应,相关部门应予参照运行。除党委政府外,辖区内其他组织和单位都没有权限创设跨部门、单位的治理机制。典型的如“涉农资金整合”,一旦县委县政府设定了整合机制、制定了运行规章,涉农的部门项目资金就要按该机制和制度运行。还如乡镇党委政府创设了“副职驻村”的制度,那么除党委书记、镇长外,其他班子成员就得包一到两个村,负责村里重要工作的落地落实。

机制创新不是针对所有的治理事务,只有少部分治理事务才需要党委政府出面进行机制创新。这些治理事务有两个显著特点。一是重要性。因为重要才引起党委政府重视,为了加大力量推动完成,于是就需要创设创新机制将相关资源整合起来加强对这些事务的治理。如越来越多的项目、政策下乡需要到村一级落实,但是村一级是自治组织,村干部工作推动不力,为了不影响项目、政策进度,乡镇便创设了“副职驻村”的机制,通过副职领导权威进村强化村级工作推动。二是综合性。需要协调相关部门的资源才能得到有效治理,但是部门相互之间是协调不起来的,需要有更高权威的党委政府出面协调,要协调就得创设创新协调机制。许多相关部门因为长期需要联合行动,形成了常规性的协调机制。新出现的一些综合性治理事务需要长时间治理,就要创设出一些新的协调机制,比如“河长制”“大气办”。

4.2 重组体制优势要素是机制创新的主要策略

诚如上文所言,县域治理体制中党政体制、条块体制有诸多的优势,机制创新就是要针对不同的治理事务,将体制中相关优势要素进行优化配置,重组成新的治理机制。也即是说,治理机制是由体制优势要素构成的,集体制优势于一体。根据调查,县域治理体制的优势要素主要包括以下几个方面。

一是最高权威性要素。县级党委政府在县域内具有最高权威性,不仅拥有最高的创制权,而且拥有对县域范围资源的统筹协调权。那么,由政府党委出面创设创新机制、整合统筹资源具有合法性。党委政府的权威性还具体体现为领导个人的身份和岗位权威,领导岗位越重要,领导代表党委政府的权威就越大。在机制创新中由不同领导出面创设或运行机制,机制本身的权威性有差异,比如县委书记亲自担任某协调委员会的主任,该协调委员会的权威性就很高。还如,“副职驻村”机制让副职担任驻村领导,增加了驻村团队的权威性,使之能够调动和协调更多的资源。

二是党组织的灵活性要素。政府相关部门、科室、岗位、职责、编制等的设置和配备程序复杂,要进行适应性变动的时间长、成本高,因此难以通过变动政府体制来应对社会变化。相对来说,党的组织体系的设立灵活,满足3个及以上党员的单位或地方就可以组建党的组织机构。比如在村民小组一级成立党小组、在多个行政村之上成立党总支、在临时机构或小区楼栋里成立临时党支部,再由这些党的组织机构来统领一些具体事务的协调和治理,如党小组负责本小组内党员联户的工作。党组织的灵活性优势被纳入机制创新不仅可以灵活应对治理事务,而且党组织权威性高、党员动员能力强、组织运行成本低,不需要像政府机构那样需要专门预算。

三是党的回应性要素。一些政府部门属于专业部门,对专业内有规律事务之外的事务不感兴趣,对新增、变化的社会事务天生具有排斥性。因此,一些政府部门对社会需求的回应性较弱、较迟钝。党是人民的政党,党来自人民,植根于人民,“江山就是人民,人民就是江山”,人心向背关系到党的生死存亡。党要赢得人民信任、得到人民支持,就要想人民之所想、急人民之所急,及时回应人民群众的需求,解决社会亟待解决的问题。因此,党对社会问题和需求较为敏感,具有部门科层制所不具备的较强的回应性。机制创新若将党的这一优势组合进去,会增强治理机制中工作人员的积极性、主动性和主体性。

四是部门资源可整合性要素。县级部门可分为三类。一类是内设机构,属于县级党委政府自己设置的部门,部门的人、财、物、权等都来源于党委政府的配置,受党委政府的直接领导和管理,党委政府对这些部门资源的动员能力最强。二类是政府组成部门,即通常说的双管部门,部门的经费、编制、班子配备等权力都在本级县级党委政府,但是需要上级对某部门进行业务指导和项目支持。双重管理对县级党委政府对部门的资源动员有所限制,但依然有较强的动员能力。三类是垂管部门,部门的经费、编制、班子配备的权限在上级对口部门,但有些部门党组的管理在县级党委,县级党委政府对部门班子主要领导配备有建议和评价权。县级党委政府对这些部门资源的调动能力相对较弱,但由于这些部门在辖区内的工作需要县级党委政府支持,它们也需要支持党委政府的工作,因此,它们的资源也有可整合的成分。总之,县级政府部门、企事业单位的资源都具有不同程度的可整合性,机制创新便可将相关资源整合起来使用,形成“1+1＞2”的协同效应。

五是部门资源的监督性要素。在对县域政府部门(含企事业单位)资源的整合中也会遇到阻力,那就是部门资源使用的制度规范。党委政府对部门资源的整合一定程度上要改变资源流动的方向、轨迹、程序乃至用途等,这与部门资源使用的规范发生冲突。如果资源是上级的专款或项目的话,还涉及上级对口部门的利益,整合与规范的冲突就更大。对于县级党委政府来说,对部门资源使用的自主空间越大越好,而对于部门来说,其资源的使用越规范越好,这必然会带来张力。部门的垂管程度越高,张力就越大,于是就会形成党委政府与部门之间的博弈,最终相互妥协达至均衡。党委政府的机制创新即资源整合受到部门规范的约束而不能任意为之,这构成了部门对党委政府的监督。

4.3 体制优势要素组合下治理机制的主要特性

在县域治理机制创新中,党委政府将体制的相关优势要素组合进机制之中,使得县域治理机制有如下特点。

一是规制性。党委政府创设的治理机制具有法定效应,能够规制人员、资源的流向和运行。县乡两级机制创新的主体是党委政府,过程是整合部门资源,目标是达成具体治理目标。只有县乡党委政府及其主要领导才有权威对部门资源进行调动和整合,这涉及党政体制、条块体制的基本设置。党政体制中县级党委有领导和调动部门内党组的权力和权威,党组有服从上级党委的义务。这意味着县级党委有权力调动部门党组的资源。而在条块关系中,部门一般从属同级政府和上级部门双重领导,同级政府对部门资源有调配的权力。但是,部门资源有自己流动的轨迹、规范和惯例,党委政府要调动整合就必须创新机制,才能使资源流动符合自己的意图。

二是针对性。无论是解决个别事务,还是综合事务,抑或辖区事务,机制创新都以解决问题为导向,具有较强的针对性,乃至有“一事一议”的特性。它使得体制资源能够精准地对接治理事务。正因为如此,机制创新就很在乎人与事、人与人、机构与事务、资源与事务的匹配度,匹配度越高,问题越容易解决。针对不同的事务调配不同的资源(人、财、权等),针对不同的人搭配不同的工作人员,针对不同的事务搭建不同的机构。

三是灵活性。相对于体制的长期不变和僵化保守,机制是灵活多变的,可以根据治理事务、治理形势、治理要求的变化而变更旧机制、创设新机制。体制对现实变化反应较为迟钝,而机制则可以因事而起、顺势而变。当事情处理完后,相关机构、资源即可撤销,再有事情时再创新机制调配资源。机制创新只受到治理事务特性、条块博弈状况的制约,而不太受制于编制、组织的限制,也对其灵活性有助力。

四是敏感性。体制除了有解决问题的任务外,还有其内部行政管理的事务,体制的发展可能导致“内务”重于“外勤”而失去对基层社会问题的敏感性。而机制创新的任务较为单一,就是解决一线治理的具体问题。只要是处在基层治理一线,就要直接面对社会问题和群众需求,就得想办法解决,就会在实践中创新不同的治理机制和工作机制。因此,各类治理机制对责任范围内的问题特别敏感。

五是适应性。这表现在两个方面,一方面是不同地方可以根据自身出现的不同问题和需求,采取“不变体制变机制”原则,创新创制不同的机制灵活应对。机制创新使得统一的体制能够适应不同地方的经济社会条件及问题。另一方面是同一个地方在不同时期,或者针对不同的问题可以创设不同的机制给予应对。机制创新适应了当前基层社会巨变、治理大变革的趋势,促进了多元基层社会的发展稳定。

六是问题导向性。治理机制以问题为导向,以解决问题为旨归,其运行相对于部门、科室而言更纯粹。部门、科室要做业务工作外,大量的内部行政管理事务也要耗费时间精力。比如在乡村之间设置的“管区”或“片区”,它只解决管辖村的工作推动、矛盾调处等问题,而没有材料档案、迎来送往等事务。

七是资源多重性。机制创新针对的问题多是综合性、系统性问题,因而需要相关的多部门资源介入,需要什么样的资源就整合相关的部门人员,通过部门人员调动部门资源。这就使得机制所调动和运行的资源是多重的,可以综合立体地解决相关问题而不留死角。如果仅仅是单一部门治理,就存在只解决自己部门的问题而留下其他部门的问题,从而使得问题得不到整体解决,或者该部门的问题要解决需要其他部门配合,否则也解决不了。

八是精干攻坚性。机制在整合体制优势要素后,形成一个有机整体,包括精干的工作团队、高效的工作机制、合力的部门资源,使其工作推动力度要大于分散的部门,可以在短时间内解决问题。

4.4 县域体制优势经机制创新转化为治理效能的路径

机制当中融入了体制优势要素,具备上述特性,因此,治理机制与地方社会接触的过程中就可以将体制优势转化为治理效能(见表2)。从调查来看,体制优势可以经过治理机制创新转化为如下治理效能。

表2 体制优势通过机制创新转化为治理效能的路径

一是及时、准确、快速的效能。治理机制具有较强回应性、敏感性,当一个地方出现新需求、新问题后,相关机制就会对这些问题进行收集和辨识,需要体制解决的就及时进行处理。机制针对性强、问题导向性强的特点使得它能够较为准确地辨识问题、把握问题,推动体制资源与社会问题准确有效对接,不高射炮打蚊子用错资源,也不放空炮浪费资源。机制权威性、资源多重性、精干攻坚性的特点,一旦找准了问题就可以调动资源快速高效地解决问题,而不会出现拖延、推诿、扯皮拉筋等弊病。

二是降低治理成本的效能。机制创新一般不增加机构、岗位、编制和人员,而是通过对这些资源的充分调动和合理配置,既不降低原有治理事务的治理效能,还要对新增治理事务进行治理,达到提高资源使用效率、降低治理成本的目的。此外,通过机制创新加强对党组织、党员及群众的组织动员,也是降低治理成本的重要措施。

三是推动整体变革的效能。机制创新需要成本,针对的问题是具有全局影响的综合性问题,整合的资源也是多部门的,它要解决的是一类问题或一个面上的问题,因此治理后会有整体面貌的改变。就拿“XX资金整合”来说,同类资源的部门分散使用往往达到的是局部的、微小的量变,甚至无法呈现治理效果,而整合起来使用后就可以发生整体的质变。

四是提升治理能力的效能。首先是丰富了治理经验。遇到新问题、新需求,不是一味地通过增设机构、岗位、编制去应对,而是想办法创设创新机制,一时一地的成功机制创新经验能够得到扩散学习,来创设和调整彼时彼地的治理机制,从而提高整体的治理水平。其次是锻炼了干部队伍。干部队伍在不同的机制运行中,能够得到不同问题处理的经验和对治理规律的全面理解,提高干部的综合能力。再次是提升了组织动员力,包括体制内人、财、物、权、政策等资源的动员能力,以及体制外对群众的动员能力和经验。特别是在乡村两级,组织能力建设是根本,通过机制创新以小资源撬动干部群众的大资源,提升基层组织和基层群众的自主治理能力。

五是体制适应社会的效能。一方面是一统体制适应多元社会的效能。中国政府的一统体制与多元基层社会之间存在较大的张力,会影响基层社会的有效治理[24]。机制创新的灵活性和适应性的特点可以弥合这个张力,因为相同的体制资源可以被优化组合成不同的治理机制,从而能匹配不同的社会问题和需求,进行有针对性的治理。另一方面是适应变动社会的效能。

5 进一步讨论:县域治理机制创新的问题与限度

以上讨论了县域内党委政府如何通过机制创新将体制优势要素融入机制之中,并在与社会问题和需求精准对接中转化为治理效能。调查发现,在具体实践中县域治理机制创新也存在一些问题和限度。

5.1 县乡村不同层级治理机制创新目标的差异

县、乡、村的资源禀赋和层级目标不同,在机制创新上会有侧重。第一,资源整合是县一级机制创新重点。县一级的机制创新要解决的主要是怎么找钱用钱的问题。县一级政权是完整的政权,具有整合资源和制定政策的权力。县一级可以整合以下资源:财政资源,县一级是一级政府以及一级财政,与乡镇相比有独立的财权,县级可以决定本级财政的流向;县域内分布在各部门、企事业单位的公共资源;上级政府部门拨付的各种项目资源及其他经费。县级政权为了达到自己的治理和发展目标,就要通过机制创新将这些分散的资源整合起来,集中使用到重要的事务上以达到整体效果。如成立融资平台、抵押贷款。找到钱之后,还要用好钱,也需要机制创新。县级政权有自主制定政策的权力,就可以通过机制创新将资源集中到重点领域,加快县域范围治理面貌的改变。如领导“挂项目”机制、督促项目建设的“重点项目办”机制、推动城市建设的“新区”机制等。县级机制创新的目标主要是如何把钱搞到手、如何把钱用到点子上。

第二,人事配置是乡镇一级机制创新重点。乡镇一级的机制创新则主要是怎么调动配置干部的问题。乡镇没财政、没资源、没政策,它主要是上级政策任务的落实机构。乡镇要落实上级的政策任务就要调动资源,而乡镇最重要的资源是工作人员,因此如何充分调动和合理配置工作人员,形成与具体事务对接的工作机制是机制创新的关键。乡镇机制创新的目标是要实现人与事、人与人、机制与事务性质的匹配。

第三,群众动员是村一级机制创新重点。村一级的机制创新则主要是怎么组织动员群众的问题。农村工作中群众是资源,动员起来是一股巨大的力量,同时,许多工作任务的落实需要群众理解、配合和支持,因此组织动员群众和群众工作至关重要。村级组织的机制创新就是要将群众组织动员起来,让群众自己去解决自己的问题。如建立各种群众自治组织,解决不同群众的问题,诸如红白喜事,解决了基层政府不好干预又有普遍性的问题;“党员联户”制度解决了党员与群众的勾连问题;“屋场会”“院坝会”等解决了政策与群众对接、组织动员群众的问题。

5.2 县域治理机制创新的体制化程度及问题

像个人包干、临时机构、内设机构、常设机构等,虽然都是体制运行的具体机制,但它们也有较大区别,即机制的制度化水平、规范化程度有高低之分。从调查来看,机制的体制化程度最低的是个人包干,制定相关制度只是规范领导个人如何完成包干事务。次低的是临时机构,有机构设置、临时人员配备、上下级关系、内部运行规则等,但是人员之间的相互隶属性不强,任务一旦完成临时机构便解散。较高的是乡镇内设机构,其内部有上下级隶属关系,有具体的工作分工、经费预算、运行规范,唯一缺少的是编办、上级组织文件认可,因而其负责人没有级别及任职资格认定,该机构也容易在改革中被取缔,或者相关事务完成后人员要转隶,如“改厕办”。最高的是常设机构,成了体制一部分,有编制、有预算、有考核等。

根据机制的体制化程度,可以将机制分为三种类型。一是低度体制化的机制。所谓低度体制化机制,就是为解决一事而创设的运行机制,事情解决机制自动解体。这种机制最为灵活、便捷,针对性也最强,最节省资源,不需要额外增加编制、人员、经费等。二是中度体制化的机制。该类包括乡镇内设机构、管区、片区、重点工程办、大气办、吹哨报到等,有相对固定的治理事务、人员配置、机构设置、上下级关系、工作经费预算、监督考核、奖惩机制、制度规范等,虽然有制度化、规范化的一面,但是较政府部门(如乡镇站办所)有较大自主空间,缺乏事务性工作,不需要迎来送往。因为是在“三定”之外,属于“非法”机构,其创设、撤销不需要报备,县乡党委政府自主决定即可。中度体制化机制的优势是运行较为固定,有一定的制度规范和制度预期,同时又不乏灵活性和适应性。三是高度体制化的机制。这类机制与体制无异,既带有体制的优势,也带有科层制的弱点,包括治理成本高、僵化保守、对社会变化反应迟钝等。

就机制的体制化程度来说,在实践中的问题主要是一些行之有效的机制创新被党委政府赋予了更多的期待和责任,体制化程度越来越高。比如“吹哨报到”的机制,在北京平谷创设之后,解决了执法过程中乡镇和部门责任权力匹配不合理、协同机制不完善的问题[25]。北京市在推广中依据该经验推出执法力量下沉的改革,将该经验高度体制化。“吹哨报到”机制解决的是乡镇执法事项增多,但没有增多到需要执法力量下沉的地步的问题,执法力量一旦下沉,在许多乡镇基本上无事可做,造成人力物力消耗,同时还会带来乡镇滥用执法权限问题。还比如网格化管理,它在解决城市流动人口管理、问题排查、接诉即办等方面具有比较好的效果,但现在城乡基层不顾实际,把“网格化”当作可以解决任何问题的灵丹妙药,希望通过它一劳永逸解决基层治理问题。于是不断往网格化机制里增加内容,包括财政、编制、事务、规范等,使得该机制越来越复杂化、程序化、制度化,承担的责任越来越多,像基层党建、综治信访、司法调解、环境卫生、派出所等相关工作都加载到网格化之中。网格化管理机制不仅变成了体制,而且成为无所不能的基层中枢体制,变得笨拙、沉重、僵化。机制高度体制化之后不仅失去了机制的灵活性,如问题解决了,机构却不能随便撤销,也失去了对问题的敏感性。工作人员都耗在了体制内部运转、自我循环上,包括行政管理、信息传输、科室协调、档案留存等。

5.3 县域治理机制创新的空间与限度

在基层,机制是体制的具体运转方式,它使得体制在相对稳定、一致的条件下,能够灵活应对不同的治理事务。体制优势通过机制创新转化为具体的治理效能。典型的如“集中力量办大事”是体制的一大优势,县级党委政府通过设立“城投公司”,整合分散的公共资源用于抵押贷款,将筹措到的资金集中用于城市建设。在县域治理实践中,机制创新的主体是县乡党委政府,在党政体制下它有最高的创制权力。机制创新的目标是整合资源,在条块体制下,作为块块的党委政府对条条的资源有整合的能力,条条的垂直程度越低,块块的整合能力越强。因此,机制创新的空间与党委政府对部门资源的整合能力有关,亦即与部门的垂管程度、独立程度有关。

我们调查了解到,当前乡镇一级的机制创新空间被压缩,主要有以下几个方面的原因。一是县级党政部门垂管程度加强。比如,乡镇纪委垂管程度较强、纪委书记下派并不再分管乡镇事务,乡镇党委政府对乡镇纪检工作人员及相关资源整合动员的能力下降。二是部门业务的政治任务化加强。一些部门的业务工作上升为县级党委政府的重点工作、中心工作,部门为了强化乡镇对本部门工作推动力度,会要求乡镇对口部门不得承担乡镇其他工作。比如,一些地方强化党建,县委组织部要求乡镇党建办主责主业,不再参与乡镇其他事务,主责安全、环保的部门也认为自己的部门业务很重要,不能一心二用。这样,这些部门的资源就难以为乡镇党委政府所调动。三是体制内部门利益扩张的惯习。机制创新使得县乡能够在既定资源条件下办更多的事情,可谓事半功倍。但体制内的思维,不是出现了事情就启动机制创新,而首先想到的是增加体制资源,即不是“变机制”而是“变体制”[26]。例如,乡镇有了综合执法的需求,普遍的思维是县级执法权应该下放,在乡镇设立综合执法机构。同时,一些机制创新因为有了效果,体制也更愿意将这些机制固化,提高其体制化程度以获得编制、人员、经费、级别等体制资源。机制的体制化成为部门利益扩张的重要方式,体制内资源增加也会限制机制创新。四是县级编办、组织部门的限制。乡镇机制创新中的内设机构机制、中间层机制,都是制度化程度呈中度化的机制,一般会配备负责人、成员、经费等资源,在乡镇被认定为中层机构,负责人享受乡镇中层待遇。但是在新一轮乡镇机构改革中,许多地方明确规定不得随意设置内设机构、中层机构等,而组织部门则不承认这些机构负责人的中层任职履历。这些限制有利于规范乡镇设置内设机构,但也一定程度上限制了乡镇机制创新的灵活性。治理机制创新空间被压缩,一定程度上表明县域体制的弹性降低,这样也就降低了体制灵活应对社会变迁的能力。