高质量发展、减税降费与税制体系构建

郭矜

【关键词】 高质量发展; 供给侧改革; 税制结构; 减税降费

【中图分类号】 F810.42  【文献标识码】 A  【文章编号】 1004-5937（2021）20-0138-08

一、引言

党的十九大报告提出，我国处在经济发展方式快速转变、经济结构不断优化和增长动力不断转换的新阶段[1]，呈现出高质量发展的特征[2]。高质量发展是我国未来一段时期内宏观调控的指挥棒，是化解经济发展不充分与不平衡的着力点[3]。在经济高质量发展阶段①，我国面临的问题是周期性而非总量性的，即矛盾主要在供给侧，这就决定了经济高质量发展与供给侧结构性改革主线一致②。

税收作为宏观调控的工具，与高质量发展是不可分割、相辅相成的有机统一体。一方面，现代税制体系的构建是经济高质量发展的内在要求，是地方政府供给行为的制度约束。其一，税收是现代经济体系的重要组成部分，经济主体中的收入分配体系、市场与政府关系协调、中央与地方财力分配、区域均衡发展等均与税收制度密不可分;其二，税收是调控宏观经济的重要手段，可以通过相机抉择机制熨平经济波动，无论是经济结构的调整，还是要素驱动的调整，都需要税收发挥重要作用;其三，税收是经济发展的财力基础，不仅为高质量发展提供制度支撑，还为推动高质量发展提供财力基础;其四，税费是供给侧成本的重要组成部分，在推动供给侧改革的进程中，企业是最重要的市场主体，税费改革是推进供给侧改革的重要切入点。

另一方面，减税降费政策与经济高质量发展高度契合。从税制理论看，我国目前的税制结构特征决定了税收自动稳定器功能发挥得并不充分，在经济下行期实施积极的财政政策主要就是指减税降费。自2013年开始，我国减税降费的目标导向就从稳定宏观税负转为降低宏观税负，本质上契合了经济高质量发展的时代背景，为经济高质量发展注入了一针“兴奋剂”，伴随着供给侧结构性改革的影响逐渐扩大，减税降费的导向又逐渐转为降成本——致力于为企业营造出有序市场环境并促进企业转型升级[4]。在过去一段时间，减税降费对经济的影响并非只有“减法”，还包括“叠加效应”，其在助力实体经济发展、降低宏观税负、调整产业结构、提振民生等方面发挥了积极效应。

减税降费作为税制体系构建的重要内容，是税制改革的重要探索和实践;税制体系的改革与完善亦为减税降费政策的实施提供制度保障，二者均服务于经济高质量发展这一现实目标。

高质量发展、减税降费和税制体系改革的具体逻辑关系见图1。

目前，虽然作为税制改革探索的减税降费政策实践已取得显著成效，但是经济高质量发展目标对税制体系构建提出了新的要求，现有税收制度仍存在与经济高质量发展不相适应的一面，政策设计仍存在优化空间。基于我国当前所处的经济环境与时代背景，鉴于税制改革的重要性，有必要系统梳理税制改革的探索与实践——减税降费的实施效果，针对当前税制体系的局限性进行分析，把握税制改革内在规律。减税降费政策的实施也应在高质量发展的目标下，结合供给侧改革进一步转变模式，不断优化税制设计，激发经济增长内生动力，更好地实现经济高质量发展目标。

二、高质量发展导向下减税降费的探索与实践

2018—2019年，减税降费政策实施的时间并没有太久，多方面的经济和社会影响还需要持续关注，在本轮减税降费中，涉及的个人所得税、增值税、社会保险费改革与以往最大的不同在于这次改革是制度性的，制度性的减税降费相较于政策调整，可以更好地为纳税主体带来稳定预期③。总体上对市场活力的激发、消费的促进与市场信心的重塑已经初步显现，有力地促进了我国经济高质量发展。

（一）减税的政策效应持续显现

2019年，我国新增减税降费2.36万亿元，占税收收入的14.2%，其中三季度增值税累计减税8 609亿元，规模位居第一;2020年前三季度，我国新增减税降费2.09万亿元，占全部税收收入的17.6%，其中增值税、消费税、企业所得税分别同比下降13.5%、5%和4.9%，增值税降幅最快。通过对比近五年我国GDP增速与税收收入增速情况可知（见图2），GDP增速与税收收入增速的差距呈不断扩大趋势，宏观税负持续降低，预计未来减税的政策合力会进一步释放。

（二）有力促进了制造业转型升级

本轮增值税改革中制造业、高技术制造业是最大受益者，“提高研究开发费用税前加计扣除比例政策”有力促进高技术产业发展、促进制造业转型升级。从规模情况看，近年来的减税降费举措使制造业增加值稳步提升（见图3），增量部分主要来源于高技术制造业。2019年我国制造业及其相关环节在增值税减稅规模中占比近70%，居所有行业之首，而对GDP拉动作用最强的也是制造业，拉动经济增长1.6个百分点。从增速情况看，截至2019年底，我国GDP同比增加6.1%，全国规模以上工业增加值增速达到5.7%，略低于GDP增速，但高技术制造业同比增加8.8%、工业战略性新兴产业增加8.4%，远远高于GDP增速。从投资规模看（见图4），2019年全年我国固定资产投资规模同比增加5.4%，高技术制造业投资同比增加17.7%，利好形势也带动了服务业发展，使高技术服务业投资同比增加16.5%，而制造业投资与第二产业投资规模增速相差不大。可见，无论从投资规模还是增速看，高技术产业发展远远好于工业与制造业，在本轮减税降费中获益最多。从区域情况看，第二产业占比较大的省份在改革中受益较大，这是由于增值税税率下降最多的行业主要集中在制造业。

（三）产业结构、内需结构与营商环境不断优化

据国家统计局数据显示，2019年我国国内生产总值达到990 865.1亿元，其中第一产业增加值占7.1%、第二产业增加值占39%、第三产业增加值占53.9%，同比分别增加3.1%、5.7%与6.9%。与全国的GDP增速相比，只有第三产业增速高于全国平均水平，这与各类减税降费政策落实后带来的消费增加有紧密关系[5]。回顾近五年我国产业结构变动情况（见图5），可知减税降费政策在某种程度上优化了我国产业结构，第三产业占比稳步提升。