自治型村庄治理体制的动员性及其治理实践

杜姣

〔中图分类号〕 D035 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X （2021）09-0119-10

一、问题的提出

行政村是我国农村最基本的治理单元。农村地域广大，国家无法直接与农民对接，只能依托一套村庄治理体制实现对农村的间接治理。以村两委为基础的村级组织是村庄治理体制的核心组成部分。自20世纪80年代村民自治被确立为我国农村基本治理制度以来，村级组织及其相应治理机制建设迅速成为政学两界关注的重点议题，构成了乡村治理现代化的重要内容。从学界研究来看，国家政权建设理论视角下的乡村治理研究对现实层面的村庄治理体制改革产生了深刻影响，具体表现为行政化村庄治理体制的建设，村级治理整体朝行政化方向发展。国家政权建设理论始自蒂利关于西欧社会民族一国家形成过程的研究，它蕴含着国家“试图支配、控制或破坏相对自治的地方社会结构，试图扩大它对地方资源的支配，并且在国家的支持下发展新的建制”的含义。受蒂利的启发，杜赞奇率先将国家政权建设理论引入关于中国晚清民国时期的华北农村研究。自此，国家政权建设理论成为理解中国乡村治理的重要理论范式，并且分化出两种不同的关于国家政权建设的理解面向，具体为国家权力的扩张面向和国家公共规则的确立面向。

国家政权建设理论中的国家权力扩张理解面向的研究认为国家政权建设服务于现代民族国家建设，基本目标是建立一个合理化的、能对社会与全体民众进行有效动员与监控的政府或政权体系。其中的“国家权力”属于国家的基础权力，它体现的是国家的“社会控制能力”。国家权力向乡村社会的渗透主要依托对地方代理人的控制，使其不偏离国家的社会控制目标，进而实现国家意志的贯彻。因此，权力扩张面向下的国家政权建设面临的核心问题是对地方代理人的控制问题。

国家权力向农村社会扩张的有效手段是将乡村基层组织官僚化，将之纳入国家自上而下的行政控制体系之中。改革开放以后乡村基层形成的“乡政村治”格局则隐含着国家权力沿着行政控制路径向农村社会扩张体系的断裂，不完全受国家行政控制的村干部由此可能出现偏离国家意志的行为，不利于国家政权建设目标的实现。因此，持此认识的学者多主张将村级组织进行行政化改造，以确保村干部严格贯彻国家意志。晚清民国时期出现国家政权内卷化的一个重要原因就在于政府由于资源限制只是实现了下层机构的半官僚化，无法将地方经纪人完全吸纳至国家行政治理体制之中，使之接受国家对其行为的约束，进而造成赢利型经纪人的滋生。

国家政权建设理论中的国家公共规则理解面向以张静等人的研究为代表。张静通过对欧洲国家政权建设历史的梳理，认为国家政权建设更为实质性的内容应该是一个新的公共组织——现代政府角色发育形成，以及以其为中心的、不同以往附属性质的权威和公众的关系的确立。成功的现代国家政权建设是以创设公共身份及公共关系为基础，乡村社会治理也应当是以公共规则为导向的治理。公民与国家之间是一种去除了中间社会结构的现代关系，他们都按照一般化的现代公共规则行为。以此为国家政权建设成功的标准，那么中国直到今日也远未完成。张静的调查研究得出，中国的乡村社会依然保有很强的传统性和地方性，乡民依然是按照特殊主义而非普遍主义的逻辑行事，他们有一套自在的行为逻辑而并非服膺于国家一般性的公共规则，他们依然从属于地方社会而非统一的国家政权之中。

鉴于此，这些学者主张通过向基层社会输入制度、规则以及进行正规化制度建设的方式来打破附着于地方社会层面的传统性利益和关系，将所有人、所有事务都纳入统一的国家框架中，以实现去地方化、去特殊化，达到现代公共治理规则的确立。比如吴毅通过实地考察发现，乡镇干部为了贯彻政令、推动工作，必须在具体的社会场景中，依靠各种面子与人情资源处理与村干部的关系，行政命令只是作为底色存在。“擂”“媒”等各种非正式的治理技术和策略性手段广泛存在于乡村社会的治理活动中。他用“国家治理转型”概念代替现代国家政权建设的提法，在他看来，对基层政权进行基层社区公共权威主体的塑造，以及让农民成为按照现代权利规则行为处事的公民，是让基层治理进入有序、规则化渠道的重要举措。

按照韦伯的理解，科层化的官僚制是现代国家政治的基本架构，“理性主义”原则和规则化、程序化处事方式是科层化官僚制组织的核心，有利于促成“社会行动的规范化”。虽然实践中的官僚制因为其所处特定国家的历史、政治体制环境和任务情境以及难以避免现实复杂社会关系的影响等等，而与韦伯提出的理想意义上的官僚制存在偏差，但在很多学者看来，较之于其他类型的组织或治理方式，它依然是现代公共行政原则和现代公共精神的有力承担者。科层化官僚制的这一内在特征高度契合了学者们企图给乡村地方社会创设公共规则和建立国家与民众之间以公共规则为基础的现代化关系的诉求，进而成为落实他们诉求的现实选择。常见的主张是将村干部专职化和将村级组织正规化，辅以各种规章制度和技术化治理手段的输入，实现行政化治理。

上述改革主张蕴含着这样一种假设：我国自20世纪80年代确立的以村民自治制度为基础的自治型村庄治理体制是亟须改革的落后之物，无法适应现代国家政权建设的内在要求。但这一自上而下的国家政权建设理论视角遭到了相关学者的批判，他们从自下而上的村庄社会基础视角出发，认为农村社会的不规范化和非程式化难以与现代科层官僚体系相适应，农村社会仍具有乡土性。鉴于此，本文将从村庄治理性质角度揭示自治型村庄治理体制在村庄中的治理优势。具体而言，本文认为自治型村庄治理体制本质上是一种动员性治理体制，其高度契合了村庄治理的动员特征。我们需要充分发挥自治型村庄治理体制的治理优势，审慎推进村级治理的行政化改革。

二、动员性治理的内涵与村庄治理的动员性

1.动员性治理的内涵

汪卫华将中文语境中的“动员”拆解为三个义项：首先，动员即流動。该义项是现代化理论语境下的用法，指涉的是现代化进程中社会以及社会阶层之间“流动性”的增强。但中文的日常用语中很少表达这一层面的含义。其次，动员即集中，包括物力、财力、人力的集中。最后，动员即发动、鼓动。它涉及影响和改变具有能动性的行为主体行为“动机”的问题。从最后一层义项的涵义可看出，“动员”是作为影响人们动机和行为的一种手段而存在的。并且，“动员”这种手段更多强调的是“说服”，而非“威逼”或“利诱”。与之相关的“动员式治理”概念，在既有的学术研究中是作为一种与科层行政治理相对应的国家治理模式。从历史的角度来看，“动员式治理”模式形成于革命战争年代，是中国共产党开展革命和斗争的一种重要政治手段。发展至今，它已经成为服务于现代国家建设和治理的重要方式，是常规化的科层行政治理模式的有效补充。

与科层行政治理模式主要是运用政府内部的行政治理资源不同，动员性治理模式主要是利用社会治理资源来达到有效治理的目标，且常见之于政府在某一阶段的中心工作中。动员性治理模式蕴含着这样一种假设，即社会主体不仅是包括公共秩序在内的公共服务的权利享有者，而且是公共服务供给的责任主体。因此，动员性治理模式更加强调社会主体对国家公共事务等治理活动的参与性，表现为突出的社会导向。但是，从现代国家治理的角度来看，科层行政治理模式仍然是主导性治理模式，动员性治理模式只是补充性的治理模式。

2.村庄公共事务的关系嵌入性与村庄治理的动员性

村庄治理是针对村庄公共事务的治理，村庄治理的性质取决于村庄公共事务的性质。具体而言，村庄公共事务表现为突出的关系嵌入性，交织着村庄中的各类利益关系、情感关系以及社会关系。该类事务与村民存在深度且整体性的关联，其具体的处理过程以及处理结果受到村民的高度关注，深嵌着村庄社会的公平、正义等基本伦理价值。若在处理过程中出现偏差，则会遭遇村民的非议。

对我国绝大部分农村来说，所有农民完成城市化需要一个长期过程，村庄社会依然是没有完成城市化的农民的生产、生活之地。这同时意味着在相当长一段时期内，以村庄社会为基础形成的血缘关系和地缘关系仍然有存续的空间，并转化为在村村民之间的各种情感、利益、文化和社会联系。几乎所有的村庄公共事务，不论是村庄内生还是政府下达的公共事务都会黏附上村内的各种关系，由此表现出突出的关系嵌入性。

村庄公共事务的关系嵌入性是该事务社会性的重要体现，对这类事务的处理必须要进入村庄社会的内在运转逻辑和框架中。以制度、法律、法规为原则的科层行政化的治理逻辑与该类公共事务不匹配，存在错位。这说明以村庄公共事务为主要治理对象的村庄治理需要依托以社会为导向的动员性治理。

村庄治理中，以社会为导向的动员性治理集中体现在两个方面：一是它强调村庄主体（村民）对村庄公共事务处理的参与性;二是对村庄公共事务的处理主要遵循村庄社会治理逻辑。就第一点而言，因为村庄公共事务与村民存在深层的关联，村内村民对该事务内嵌的各种情感关系、利益关系、社会关系的来龙去脉能够有全面的把握，从而能够有针对性地找到处理方案。这也是在村庄公共品供给、村内矛盾纠纷调解等村庄公共事务当中，村干部通常会动用村内社会权威较高以及对村民情况熟悉的村民来协助处理的原因。第二点则表现在将村庄公共事务视为社会事务，充分认识这类事务形成的村庄社会语境，还原其社会场景。在处理这类事务的过程中，村干部需要立足于村庄社会，兼顾村民认可的乡土伦理与乡土规则，综合运用情理力以及自治、德治、法治等资源。所运用的各种治理资源都只是一种工具性手段，处理事务的最终指向是维系、修复和再生产村庄的生活秩序和基本价值体系。

由此可见，村庄治理的动员性说明村庄治理是一种依靠村庄社会自身力量的自主治理，具体方式是通过充分释放村庄社会的活力，全方位激活村庄社会内部的各种治理资源。然而，村庄治理的动员性却在很大程度上为主张构建行政化村庄治理体制的学者所忽视，而这恰恰是我国绝大部分农村村庄治理的主导面向。与之相应，我国村庄治理需要的应该是一种动员性治理体制。自治型村庄治理体制就是这样一种动员性治理体制。

三、自治型村莊治理体制动员性的制度基础

自治型村庄治理体制的动员性体现在其与村庄社会的深度嵌合性，核心包括动员社会与由社会动员两层含义。之中，村民既是村庄治理的客体，同时也是村庄治理的主体。动员社会参与治理是形成于中国共产党革命时期的重要治理传统，毛泽东同志更是将之作为贯彻其政治意志的有效手段，并提出“什么工作都要搞群众运动，没有群众运动是不行的”的治理理念，将“党和国家的意志”转变为“人民群众的自觉行动”，自治型村庄治理体制延续了这一精神内涵。需要提出的是，自治型村庄治理体制并不是独立的一项制度，而是一个制度群。具体而言，它是由村民自治制度、农村土地集体所有制度以及半正式化村干部管理制度三大制度组成，它们分别规定了村级组织的治理原则、有效运转的经济基础和权力基础，以及组织特征。其中，村民自治制度是自治型村庄治理体制的基础制度，其他两项制度是作为配套制度存在，共同服务于村民自治制度在实践中的展开。这三方面的制度共同确立了乡镇与村级组织之间的体制关系形式，即二者之间并不存在体制制度上的行政隶属关系，更多的是指导与被指导、相互协作和配合的关系。由此划清了自治型村庄治理体制与行政化村庄治理体制之间的制度界限。自治型村庄治理体制的社会性是其动员性的重要表现。

1.基础制度：村民自治制度

村民自治制度是对人民公社体制解体后村庄处于治理真空状态的弥补。村民委员会是村民自治制度的组织载体，其最初形态发端于广西罗城县和宜山县一些村庄自发创立的“村治安领导小组”“村管会”等名称不一的组织。这些组织形式主要通过将村民组织起来以应对村内的治安、公共秩序维系等日常问题。从1981年起，这些组织开始改称为“村民委员会”，并逐步在全国其他地区农村推广。到1982年，村民委员会同城市社区的居民委员会一道被写入宪法。在宪法的助推之下，全国普遍掀起了在原人民公社的基础上成立乡政府，在原生产大队的基础上成立村民委员会以及在生产队基础上建立村民小组的活动。1987年11月国家颁布《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，1998年11月正式通过《中华人民共和国村民委员会组织法》。此后，全国各地农村普遍实行村民自治制度。直到2010年10月，《中华人民共和国村民委员会组织法》重新修订。

村民自治制度在全国农村的建立属于诱致性制度变迁，它经历了一个由民间自主发起到国家正式推广和法律承认的过程，也奠定了我国村庄治理体制的基本形式。尤为重要的是，它确定了村庄治理的基础原则，并为《中华人民共和国村民委员会组织法》明确规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第一章第二条指出，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。这一规定说明村庄是一个相对独立的治理单位，主要依托村庄社会力量自主达成村庄治理秩序，民主是动员村庄社会力量参与治理的主要方式。社会力量的参与贯穿整个村庄治理过程，包括村庄治理主体的产生、村庄重大公共事务的决策、村庄事务的管理以及村庄治理主体的行为监督等几乎所有治理环节在内。

一言以蔽之，民主和自治是自治型村庄治理体制遵循的基础性治理原则。这与行政化村庄治理体制有显著不同。行政化村庄治理体制的治理原则是按规章、按制度办事的行政原则，不论是治理主体的产生，还是具体治理过程的展开，都是在行政框架下进行，运用的也主要是行政治理资源和行政力量。

虽然在自治型村庄治理体制下，村庄主要依照民主和自治原则来治理，但这并不意味着村庄治理脱离了国家（政府）的管理。尽管地方政府与村级组织之间不存在行政隶属关系，但是地方政府却可以通过党的系统实现对村庄治理的宏观引导。在党政二元一体的国家治理架构下，党的意志与国家意志高度重合。由此可见，村庄治理是在贯彻国家总体意志前提下的主要依托村庄社会力量的相对自主的治理，这也是自治型村庄治理体制“自治性”的重要体现。村民自治制度所规定的民主和自治的治理原则同时也是自治型村庄治理体制动员性的制度化表达。

2.配套制度一：农村土地集体所有制度

新中国先后通过土地改革、农业合作化和人民公社等运动逐步建立了农村土地集体所有制，废除了封建地主土地所有制。农村土地集体所有制是新民主主义和社会主义改造的重大成果，也是极具中国特色的制度。理论上说，农村土地集体所有制度还构成了自治型村庄治理体制能够相对独立于政府并自主运转的制度基础。这可从两方面来分析：第一，它是村级组织从集体土地获取收益并将之用于支持村级组织运转和村级治理活动开展的制度合法性来源;第二，它是重要的村级组织权力再生产制度。

首先看第一点。农村土地集体所有制的核心是土地集体所有，这个集体就是所有村社成员。②从我国农村组织架构的基本设置来看，集体经济合作社与村级组织是高度重合的，即我们常说的“两块牌子，一套人马”。而且，一直以来这两块牌子之间的权力分工及其组织关系都表现出高度的模糊性，集体经济资源也主要由村级组织来统筹分配，用于村级组织的运转和作为村级治理其他方面的开支。从这个意义上说，村级组织是村社集体的实体化代表。农村土地集体所有制中的“土地集体所有”内含有土地集体收益为集体所有的含义，这一“集体所有”包括两个部分：一是直接分配到村社每个成员的部分;二是留作村庄公益性开支的公共部分。在实行家庭联产承包责任制之初，村社成员的个人所得部分是通过享有土地承包经营权的方式获得，即所谓的分田到户。村集體公共所得部分则主要借助两个途径获得，即留取部分机动地和向村民收取提留。只是，随着1998年土地二轮延包政策的推行以及2006年农业税费的全面取消，村集体公共所得部分急剧减少，特别是广大中西部地区农村普遍出现了村集体经济空壳化现象。在税费取消之前，我国农村村庄治理的资源主要来源于村社土地。与城市治理中地方政府财政平衡原理类似，即地方政府在享有土地财政的同时，也需承担向城市供给公共产品的责任。在农村土地集体所有制度下，农村村集体享有农地生产剩余的同时，也需承担包括支付村庄公共品供给在内的村庄治理成本的公共责任。因此，至少在税费取消以及国家向农村大量输入资源之前，我国农村村庄治理的成本基本都由村社自主承担，村级组织运转成本中的村干部的误工补贴、村内公共品的供给资金等等大多都是依托村社土地和向村民筹资所得。所以，农村土地集体所有制度理论上是村庄治理割断对国家正式资源依赖，进而使自治型村庄治理体制能够得以相对独立运转的制度基础。

然而，从具体的实践过程来看，集体土地所有制的这一功能却因为国家相关政策的颁布趋向瓦解，比如二轮延包政策推行之后，2002年《中华人民共和国农村土地承包法》对村集体留取机动地比例的限制减少了村集体可供直接获得的土地收益，以及2006年税费的全面取消使村级组织丧失了向农民获取提留的权力等等。与之相伴随的是，村庄治理对国家资源的依赖性越来越强，国家对农村资源的投入力度也越来越大。这造成的一个直接后果是，随着国家向农村输入资源力度的加大，国家对村级组织的管控诉求也愈加强烈，将村级组织正式化、行政化便是国家这一诉求的直观表现。

再来看第二点，农村土地集体所有制是重要的村级组织权力再生产制度。这意味着以农村土地集体所有制为基础，村庄社会成为了一个相对自主的权力生产与再生产场域，而无需国家通过正式制度的形式给村级组织赋予实质性的权力。这弱化了村级组织对国家行政权力的依赖，国家只需给予抽象的法律认可。具体来说，这一点主要是通过村级组织掌握村庄土地的调整权来实现的。

对我国绝大部分地区来说，村庄通常是村民认同与行动的基本单位，它是一个依托血缘和地缘所形成的村社共同体，村民共同享有集体成员权。集体成员权在农地上的表现是“村庄内部每个合法成员平等地拥有村属土地的权利”，这也是集体土地所有制度的精神内涵。由于土地与村社每个成员的利益都息息相关，以农村土地集体所有制为基础的土地调整权则为村级组织充分动员和规约村民行为提供了支撑，进而成为村级组织权力生产的重要载体。更为重要的是，土地调整本身为村级组织权力的再生产提供了实践场域。村级组织要顺利地完成土地调整，离不开村民的参与和配合，村民便可利用土地调整的机会向村干部表达诉求。在这种情况下，村庄社会日常所积累的各种矛盾在很大程度上便在土地调整场合爆发出来，村级组织也必须去积极处理和应对。于是，村干部的主动性就得到了充分发挥，并且在公平、公正地处理各类矛盾和问题的过程中实现权威的积累，进而达到村级组织治理权力再生产的效果。

只是，农村土地集体所有制度这一促发村级组织权力生产与再生产的功能也逐渐受到相应农地政策的威胁。具体表现为国家对土地调整的严格限制以及土地确权政策对农村土地集体所有制的虚化，村级组织在总体上丧失了对土地的统筹权。

3.配套制度二：半正式化的村干部管理制度

黄宗智通过对历史档案的研究，将中国地方行政实践中依赖由社区自身提名的准官员进行县级以下治理的方法概括为“半正式行政”。县级以下的治理所依赖的治理主体并不是正式官员。在黄宗智的研究基础上，李怀印提出“实体治理”概念来刻画国家对乡村治理的不干预、放任主义导向和地方行政中利用乡土资源进行治理的半正式做法。在吸收黄宗智、李怀印等人研究成果的基础上，后续的很多研究将村民自治制度确立后依靠兼业化、只拿误工补贴的村干部和主要依托地方性知识和传统治理资源进行治理的模式称之为“半正式治理”。不论是“半正式行政”，还是“半正式治理”，治理主体都不是完全的行政科层人员，他们处于一种半正式管理状态。自治型村庄治理体制实行的便是半正式化的村干部管理制度。村干部管理制度的半正式性主要体现在三个方面：

一是在報酬方面，对村干部采取的是误工补贴制，而非工薪制。经验中比较常见的实践形式有定额补贴、论工计酬和定额补贴加分级奖金。在误工补贴制度下，村干部为不脱产干部，可从事家庭的其他生产经营活动。这也是有学者将村干部的身份定位为“半官半民”的重要原因。然而，村干部身份的底色依然是村民，他们的生产方式、生活方式以及处事逻辑都与村庄其他村民呈现出高度的同质性和一体性。因此，村干部深嵌于村庄社会体系之中，而非完全归属于政府的行政体系之中。这是形塑自治型村庄治理体制动员性不可或缺的要件。

二是在工作模式方面，对村干部实行非坐班制。这一工作模式内含着村级组织的两种治理逻辑：首先，村级组织是因事而动的，遵从事件化运作模式。即村级组织是围绕村庄公共事务的出现而随时启动和运转，平时则处于“休眠”状态。这也是调研中村干部通常说的村庄治理实际上是“事找人”而非“人找事”。其次，村级组织的工作场域多是现场化而非办公室化。村庄很多事务通常都需要去现场解决，比如针对各种突发的矛盾纠纷。当然，在农村中还经常出现村民不分白天黑夜直接去家里找村干部处理事情的情况。这其实反映出村干部的工作场域和生活场域之间并不存在清晰的界限。这同时也是在对村干部实行非坐班制的情况下村庄治理工作开展方式灵活性的重要表现，体现出自治型村庄治理体制与村庄社会的深度嵌入面向。

三是村级组织内部权力结构的扁平化。这表达的是村干部之间并不存在实质性的权力分层。从理想的制度设置来看，村书记和村主任是村级权力的核心。但在实际运作中，村书记与村主任对其他村干部并不具有绝对的管理权力。村书记与村主任对村庄其他一般村干部的动员不主要依靠制度所赋予的身份权力，而往往是依托人情、面子、荣誉激励等社会性因素。此外，其他一般村干部之间更不存在权力的层级化现象，也不存在明晰的职责分工，他们更多是一种粗略分工与绝对合作的关系。这意味着村干部之间的关系并不主要由制度所规定，而是一种在村庄社会逻辑中展开的实践性关系。所以说，村级组织内部的权力结构是扁平化的。半正式化的村干部管理制度上述三方面的表现其实也是自治型村庄治理体制组织特征的具体化表达。政府对村干部采取半正式管理制度，在很大程度上也是村民自治制度这一自治型村庄治理体制基础构成制度的进一步延伸。

四、自治型村庄治理体制的动员性治理实践

上一节主要梳理了型构自治型村庄治理体制动员性特征的制度基础，本节则从更深层角度来剖析自治型村庄治理体制动员性的实践机制，具体从自治型村庄治理体制的驱动机制和治理机制两个层面予以呈现。其中，驱动机制反映的是推动自治型村庄治理体制运转的结构动力，治理机制反映的是自治型村庄治理体制所内涵的治理逻辑。自治型村庄治理体制的动员性便体现为驱动机制和治理机制的社会化，即自治型村庄治理体制充分激活了村庄社会，强化了村庄社会在村庄公共事务中的治理责任，释放了村庄社会的治理能力。

1.自治型村庄治理体制的驱动机制

以村级组织为组织载体的自治型村庄治理体制不属于乡镇政权延伸至村庄内部的治理层级，以至于乡镇政权与村级组织之间缺乏完整的行政化制度联结。作为驱动政府及其他相应机构和部门运转的以目标管理责任制为表现形式的行政压力则很难完全传递到村级组织，进而很难成为村级组织运转的主导驱动机制。

自治型村庄治理体制的驱动因素主要来源于村民的社会压力。这意味着村级组织主要是向下（村民）负责，而非纯粹向上（政府）负责。也正是在这个层面上，笔者将自治型村庄治理体制运转的驱动力称为社会压力，以区别于政府行政组织的驱动力——行政压力。该社会压力具体以村民的公共治理需求为基础，以村庄社会舆论为表现形式，压力的动力源来自村庄社会内部。村庄社会压力之所以能构成自治型村庄治理体制运转的驱动力，原因就在于自治型村庄治理体制本身所具有的社会属性。这种社会属性实际上就是由村民自治制度、农村土地集体所有制度以及半正式化的村干部管理制度所型构出来的。村庄社会压力向作为自治型村庄治理体制主要组织载体的村级组织的传导可从以下两个层面来理解：

首先，村级组织的合法性直接来自村庄社会赋权。这为村民自治制度所规定，村委会由村民选举投票产生，而非政府任命。这决定了村级组织的首要负责对象是村庄中的广大村民，村级组织要积极回应他们的治理诉求。另外，这也说明村级组织的治理活动主要由村庄内生需求推动。其次，村级组织是镶嵌于村庄社会之中的，这集中表现在村级组织成员——村干部是从村庄社会内部产生。这意味着，一方面村干部与村庄其他村民共享同一的生产、生活以及价值意义系统，相互之间存在紧密的关系联结，同时也为村庄社会舆论所约束;另一方面村干部本人也是村民的一部分，村庄公共事务与其切身利益密切相关。于是，以村民公共需求为基础的村庄社会压力便可通过村干部的“村民”身份向村级组织实现顺利的传导，并推动村级组织运转。村庄社会压力由此成为自治型村庄治理体制的驱动机制。

2.自治型村庄治理体制的治理机制

村级组织所处的国家与村庄社会之间连结点的结构性位置客观上决定了它不仅要负责处理村庄内生的事务，而且还要承接国家下达至村的事务，即“村务”与“政务”。村级组织治理工作的开展实际上涉及两层关系的处理。这两层关系分别是村级组织与国家之间的治理关系和村庄范围内的治理关系。综合来看，村级组织的治理目标就是要最大限度地落实国家任务以及最大可能地回应村民的治理需求。正如上文所指出的，这两重治理目标所涵盖的村庄公共事务都带有突出的关系嵌入性。这类事务的有效处理需要高度依托动员性治理体制所内含的治理机制。自人民公社体制解体以来我国农村所形成的自治型村庄治理体制就是这样一种动员性治理体制。在治理活动实际开展过程中，自治型村庄治理体制主要内含有以下治理机制：

首先，治理责任的村庄化机制。村民自治制度的实行确立了“乡政村治”治理架构，“村”以上和“村”以下采取不同的治理体制和治理模式。“乡政村治”架构还是一种治理责任的分配体制，特别是其中意涵着村庄事务的管理应该由村庄自主承担，并尽可能在村社范围中完成，而不是将村级治理责任上移。此外，村社内的所有村民也都有参与村庄治理之责。由此可见，村民自治制度建立了除村干部之外的其他一般村民的治理主体地位。因此，以村民自治制度为重要构成的自治型村庄治理体制其实内含着治理责任的村庄化机制，这涉及的是村社范围内各种治理关系的处理。

其次，“政务”向“村务”的转化机制。自治型村庄治理体制的社会性并没有完全排斥国家性的存在，这即是前文所说的它仍需承担落实国家任务的责任，并且接受国家对它的管理。自治型村庄治理体制的社会性与国家性的并存特征决定了其体制角色的模糊性，这为其有效处理国家与村民之间的关系提供了权宜空间。一般来说，政务最终都要与村民对接。在对接过程中，政务不可避免地要与村庄社会发生碰撞。政务要顺利进入村庄社会并为村民接受，之中必然需要生成一个“政务”向“村务”的转换过程。一旦政务与村庄社会碰撞并与之形成嵌入关系，村庄的情感关系、利益关系和社会关系就会在“政务”上集结，进而带有突出的关系嵌入性。

于是，村级组织在处理“政务”的过程中就不能简单将之视为国家行政任务并采用以规则和制度为原则的行政治理逻辑，而应将之视为与村内村民利益存在紧密关联的“村务”。由于以村级组织为组织载体的自治型村庄治理体制角色的双重性（国家代理人与村庄当家人）以及由此所型塑出的村级组织角色的模糊性致使其不存在明晰的行为界限，村级组织可根据具体的情境在两种角色之间自由切换。此外，由于村干部处在国家与村庄社会的结点位置，以至于他们不仅了解政府行政工作原则，而且熟知村庄社会的运行逻辑。它们一道为“政务”向“村务”的顺利转换提供了可能。也因此，“政务”向“村务”的转化机制成为自治型村庄治理体制一项非常重要的治理机制。在自治型村庄治理体制下，“行政”与“自治”实现了统一，而非分离或是对立。这也说明，国家行政事务需要依托自治型村庄治理体制中的村民自治体系来实现向村庄社会的渗透和与村民的对接。

最后，社会动员机制。自治型村庄治理体制并不是政府行政层级向村庄的延伸，其在开展治理工作的过程中可供直接依托的行政资源非常有限。要有效开展村庄治理工作，其必须要充分调动和整合村庄社会内部的资源，包括村庄人力资源、乡土规则资源等等。这也是自治型村庄治理体制动员性的重要体现。自治型村庄治理体制中村干部身份底色的“村民性”是其能够调动和整合村庄社会内部资源的重要条件。一方面，“村民性”意味着村干部对村庄生活逻辑以及村民行为逻辑有深度了解，从而对乡土规则有深度的把握。这使其能够及时找到顺应村民心理的处理办法;另一方面，“村民性”意味着村干部与村庄其他村民身份的一体性，这为人情、面子等作用的发挥奠定了基础。即村干部可借由人情、面子等机制吸纳村庄社会中的精英，将其整合进村级治理队伍中来，壮大村级治理的力量。自治型村庄治理体制内涵的社会动员机制高度契合了我国村庄治理的动员特征。

五、结论与讨论

如上文所述，自治型村庄治理体制的动员属性可从制度和实践两个维度理解。制度层面的规定定义了自治型村庄治理体制与乡镇之间的关系以及其所具有的体制特征。村民自治制度、农村土地集体所有制度以及半正式化的村干部管理制度共同确立了自治型村庄治理体制相对于乡镇政府的独立地位，减少了其对政府资源的依赖，限定和约束了乡镇政府对村级组织的行政控制，进而弱化了村级组织的行政性。自治型村庄治理体制的工作模式也不同于行政化村庄治理体制。行政化村庄治理体制的工作行为是由制度规定，工作的时间、地点，工作方法以及工作效果都有明确的制度化要求。其在工作开展的过程中也主要利用正式的行政资源，行政化村庄治理体制的运转主要靠行政压力驱动。可以说，行政化村庄治理体制在相当程度上是上级指向的，一切以上级的意志为准绳。

自治型村庄治理体制是一套完全不同于行政化村庄治理体制的体制模式，它的工作行为是以村庄公共事务为中心。因此，自治型村庄治理体制的运转并不是常规化、常态化的，而是由村庄公共事务来启动。这决定了它的工作时间、工作地点、工作方法等等都是由具体的情境所规定，而不存在明确的制度要求。其最终要达到的目标是问题的实质解决。由于正式行政资源供给有限，自治型村庄治理体制在开展工作的过程中必须要充分调动社会资源和社会力量，并将之整合为有效的治理资源，而来自村庄的社会压力成为驱动它运转的主要因素。所以，自治型村庄治理体制是村民导向的，一切以村民的利益和诉求为出发点。

自治型村庄治理体制动员属性的制度规定性进一步影响着其具体的治理实践，其所内涵的治理责任的村庄化机制、“政务”向“村务”的转化机制以及社会动员机制集中展现了动员性治理模式的两个基本特征：一是对村庄主体（村民）参与村庄公共事务处理责任的强调;二是包括“政务”在内的村庄公共事务的处理主要是遵循村庄社会治理的逻辑。前者说明除了村干部之外的村社内的所有成员都具有参与村庄公共事务处理的责任，并占据着主体地位，这也是治理责任村庄化机制的重要意涵。后者说明，内生于村庄以及进入到村庄的公共事务一旦与村庄发生关联，就会带有突出的关系嵌入性。对这类事务的处理需要深入村庄关系之中，按照村庄社会治理的逻辑进行，才能取得较好的效果。在处理过程中，还需要充分动员村庄社会，启动自治型村庄治理体制所内涵的社会动员机制。从国家政权建设的角度来看，“政务”向“村务”转化机制的存在以及对社会动员机制的启动有助于国家任务在村庄中的贯彻，进而实现国家意志与村民利益的有效衔接。这说明自治型村庄治理体制同样可成为国家政权建设的一种有效方式，二者不存在实质性的矛盾与沖突。

但是，近年来我国广大地区农村普遍推进的村级治理行政化改革运动则从根本上瓦解了村庄既有的自治型治理体制，村庄治理体制从动员性治理体制转变为科层式治理体制。在该治理体制之下，治理工作的展开通常只有该体制内部资源的动员，而缺乏对村庄社会的撬动。即只存在行政动员，而没有社会动员。村干部从村庄关系中抽离出来，并悬浮于村庄社会之上。村干部积极深入村民群众的治理性角色被弱化，沦为国家行政体制之中的办事员。这样一种治理体制实际上将村民排斥于村级治理主体的角色之外，他们仅被视作为村庄公共服务和公共资源的被动接受者，村级治理的动员性面向被剥离。

村级治理行政化改革使作为村庄主要治理主体的村级组织已经无法承担起动员村庄社会以开展村庄自主治理的职能。当前农村基层治理的危机主要表现为以村级组织为治理主体的动员性治理结构缺位的危机。为此，我国部分地区掀起了为农村基层社会治理需求所推动的重回自治、回归动员性治理的反向运动，并以各种制度创新的形式涌现出来。这从经验层面印证了我国绝大部分地区村庄治理的主导面向依然是动员性治理。地方政府自主的制度创新实践对国家政策制定也产生了深远影响，2014年中央一号文件明确提出的“探索不同情况下村民自治的有效实现形式”，“可以开展以社区、村民小组为基本单元的村民自治试点”即为国家对地方回归以自治为基础的动员性治理模式的肯定。比如湖北省秭归县的“幸福村落”创建是对村级组织科层行政化背景下村级治理动员面向缺位问题的回应，通过在既有已经趋于行政化的村级治理架构的基础上新增一个自治层级，重塑村级治理结构。当地以“村落”为单位重划自治单元，即按照“地域相近、产业趋同、利益共享、有利发展、群众自愿、便于组织、尊重习惯、规模适度”的原则划分村落。每个村落规模为30～50户，地域面积为1～2平方公里。以此为划分原则的村落是真正共享地缘文化、农耕文化、习俗文化和亲情文化的熟人社会，实现了农村基层末端治理结构与熟人社会结构的重合。也正是这种重合奠定了村落理事会的自治功能能够得以实质开展的基础，实现了村级治理动员面向的回归。从这个意义上来说，村落理事会属于动员性治理组织。此外，每个村落还设立“两长八员”职位，即一名党小组长、一名理事长和担任八项职责的村落事务员，由民主选举产生。那些特长多、能力强的一人可兼多员，每个村落的“两长八员”大致为3～5名。民主选举产生的“两长八员”就如毛细血管一般广泛分布于村落社会的各个角落，发挥着带动群众参与村落治理的作用。从村落理事会的实践运作机制来看，它通过组织化的方式实现了对日趋个体化的村落社会的再整合，并将因受市场经济和理性观念的冲击趋于散落的村庄传统治理资源及文化资本进行再凝聚，使之成为服务于构建村落公共生产、生活秩序的重要治理力量。秭归经验的启示是，我们需要充分发挥自治型村庄治理体制的治理优势，审慎推进村级治理的行政化改革。

责任编辑：秦开凤