我国灾害应急体制的完善与改进路径研究

刘民权　华亮文

〔中图分类号〕 F120.4 〔文献标识码〕 A〔文章编号〕0447-662X（2021）09-0041-11

一、引言

2021年7月中下旬，中国河南省遭遇了历史罕见的极端强降雨天气。作为极端天气的一种，强降雨一直是造成重大灾害的一种重要风险源。当暴露在强降雨中的人类社会缺乏足够的韧性来免受其影响，从而使得强降雨对人类造成重大生命和财产损失，那么强降雨就导致了灾害。一般来说，强降雨致灾的途径包括大范围淹没农作物或各类地面和地下设施，或引发山洪或泥石流冲毁这些农作物或设施，造成重大生命和财产损失。有时，强降雨还可能引发其他灾害。

截至8月2日，河南省共有1453. 16万人受灾，302人遇难，50人失踪，直接经济损失达1142. 69亿元。虽然人类的力量难以阻止强降雨的发生，但是如果有充分且有效的事前防范和事后应急处置，我們就完全有机会避免很大一部分生命和财产损失。在此轮强降雨中，河南省发生了一些令人痛心的情况。例如，7月20日，郑州地铁5号线五龙口停车场及周边区域发生严重积水现象，积水冲垮了挡水墙导致5号线一列车被洪水围困，造成14名乘客不幸遇难。遇难者死亡的原因并不是降雨本身，而是受困于地铁车厢中，由于缺氧、失温等原因造成的。如果有关部门在特大暴雨来袭时，及时地采取干预措施，如停运地铁，就可以避免人们困于积水车厢的风险，从而减少整个灾害的人员伤亡。

上述郑州地铁车厢在行驶途中被洪水围困的例子，是一次典型的次生灾害。严格地说，任何一次灾害都包含一个潜在的复合过程，在一定条件下，一场原生灾害可以引发次生灾害，从而造成更加严重的生命和财产损失。如果积极采取适当的干预措施，人们就有机会阻断次生灾害。但是，面对各种次生灾害风险，人们往往难以预料到所有可能的情形。特别是，随着人类社会的不断发展，其所依托的技术架构的复杂程度也在不断提高。如果将一个城市视为一个复杂系统，则其技术架构的复杂性越高，系统的各组成部分就越趋向于“紧耦合”，所蕴含的灾害风险会相应增加，或大大提高一次自然灾害引发其他次生灾害的可能性。

当然，我们不可能放弃对于技术进步的追求向简单化的方向倒退。而且，技术进步也会为我们抵御各种自然或技术灾害提供更大的能力。面对日益紧密的技术耦合性，关键是要提高对其背后所蕴含的不断增加的灾害风险的认识，以期在下一次自然灾害发生时尽可能地避免或减小发生类似次生灾害的可能性。

本文将从灾害风险集中—分散应对维度和中央集权—地方分权应急维度，思考我国优化灾害预防应急体制的方向。国际上，针对不同种类的灾害风险，采取集中应对或者分散应对，构成了灾害预防应急体制的集中—分散维度;就灾害预防应急的主要权责主体而言，在灾害预防应急中是遵循“全国一盘棋”的中央集权模式，还是遵循由地方政府主导、中央政府支援的地方分权模式，构成了灾害预防应急权责主体的中央集权一地方分权维度。本文主张，在集中—分散维度上，应当进一步提升我国灾害预防应急体制的集中程度;在中央集权一地方分权维度上，则应当继续发挥我国中央集权模式的优势。这从应对一般灾害来说是如此，从应对由技术紧耦合性而可能引起的各种次生灾害来说，也是如此。

二、次生灾害、复杂系统与灾害应对

1.灾害与次生灾害

一般来说，一次灾害的发生，涉及三个因素的共同作用。第一个因素是风险源，或称风险因素。风险源是灾害的源头，一般以某种人类尚未完全了解的规律，或者说以一定概率，发生作用。风险源有自然的与人为的之分，其依据在于最初的风险源中是否有人为因素介入。自然的风险源包括地震、海啸等;人为的风险源包括由人类的不当行为而导致的种种灾害，如许多森林大火等;还有一些风险源兼有自然的与人为的因素，如人类破坏植被造成土壤裸露，而后在暴雨天气中发生山体滑坡，就包含了两种因素的共同作用。单纯由自然风险源造成的灾害叫作“自然灾害”，单纯由人为因素造成的灾害叫作“人为灾害”，后者中占较大比重的是技术事故，是由对技术的不当应用引起的，包括因对所使用技术中的耦合性缺乏认识未采取适当措施防止而造成的灾害。

第二个因素是暴露程度。界定一次灾害的最主要标准是人类受到相关风险源作用的影响，且该影响达到一定规模。有时某一风险源发生了作用，但没有人类暴露于其影响，则不构成灾害，如发生于无人区的地质塌方，没有导致人类伤亡或影响人类活动，因而不成为一次灾害。

第三个因素是脆弱性。一次灾害的影响程度和范围不仅取决于风险源作用的力度和人们暴露于其作用的程度，还取决于人们对该作用的脆弱性。即使暴露于某一风险源的作用下，如果相关的人类社区拥有足够的韧性，避免了生命和财产的损失，则仍然不构成一次灾害。

任何灾害都包含一个潜在的复合过程，即一起事件引发另一起事件。因此，在思考一次灾害的影响时，必须考虑到次生灾害的可能性。所谓次生灾害，指的是由前一次灾害派生出的后一次灾害，前一次灾害被称为原生灾害，后一次灾害被称为次生灾害。原生灾害及其应急行动，会通过许多不同方式导致次生灾害并对其应急产生复杂的影响。

次生灾害是复合灾害的一种。所谓复合灾害，指的是大致发生于同一时间和同一地区的两次及以上灾害，这几次灾害之间可能有因果联系，也可能没有。在复合灾害场景中，其中任何一次灾害及其应急都有可能受到另一次灾害及其应急的影响，而变得更加复杂艰难。

对次生灾害发生机制的研究表明，原生灾害对次生灾害的传导过程有许多途径。原生灾害可通过诱发次生灾害的风险源而发生作用，也可由于原生灾害的破坏，而增加人们对于次生灾害的暴露水平和脆弱性。原生灾害发生后，人们针对原生灾害进行应急救援、灾后重建等行动，这些行动的规划设计、执行方式、执行速度等，都有可能产生复合效应，导致次生灾害或影响到对次生灾害的应急。

以下用实例列出一些原生灾害对次生灾害传导的重要途径。

第一，原生灾害风险源的作用直接引发次生灾害的风险源作用。这种情形的实例如2004年印度尼西亚地震引发印度洋海啸，使得沿海居民受到了地震和海啸两大自然灾害的打击。

第二，原生灾害风险源的作用不仅引发次生灾害的风险源作用，而且影响到对次生灾害的应急行动。这种情形的实例如1923年日本关东大地震引发了大规模火灾，同时由于地震破坏了供水系统，极大地影响了灭火救援行动，加重了损失。

第三，对原生灾害的应急行动引发次生灾害的风险源作用。这种情形的实例如2010年海地大地震，针对地震的救援行动导致了霍乱在海地的蔓延。

第四，对原生灾害的应急行动不仅引发次生灾害的风险源作用，同时由于原生灾害的破坏，影响到对次生灾害的应急行动。这种情形的实例又如在2010年海地地震引发的霍乱疫情中，由于地震大规模破坏了医疗卫生设施以及造成大批医护人员伤亡，从而使得防控疫情更加困难。

第五，考虑一种复合灾害的情形，具体为后一次灾害的风险源作用与前一次灾害无关，但因前一次灾害的应急工作不足，造成人们对后一次灾害的暴露和脆弱性更高，从而加大了后一次灾害的破坏力。这种情形的实例如1855年日本江户大地震与1856年台风。大地震后的重建尚未完成，该地区即受到台风袭击，原已遭受地震破坏的房屋在台风中受到了更大的损坏。

以上几例中没有涉及由技术紧耦合导致的次生灾害。以下举两例说明：

第一，原生灾害风险源的作用催化了某种技术风险，导致一场技术灾害，威胁到人们的生产生活。这种情形的实例如我国1999年的台湾地震。地震作为原生灾害，在造成了生命和财产损失之余，还造成了台湾大规模的电力中断，这给岛内半导体产业造成了沉重打击，并影响到全球相关产业链的运行。

第二，原生灾害风险源的作用不仅引发了次生灾害的风险源作用，而且催化了某种技术风险。这种情形的实例如2011年日本东部大地震，地震引发了海啸，而海嘯破坏了福岛核电站的冷却系统。由于人们对于核电站事故的应急处置不到位，核电站发生了大量放射性物质泄漏。

在上述多种情形中，任何一次灾害的破坏，都可能触发另一次灾害，或增加相关人类社区面对另一次灾害的暴露程度或脆弱性，从而使得人们在另一次灾害中遭受更严重的打击。任何一次灾害的应急工作，也都有可能受到另一次灾害的影响而变得更加困难。需要指出的是，上述几种情形还远不能囊括复合灾害情形中不同灾害之间的全部传导机制，现实中的情形远比上文所述复杂得多。

2.技术复杂性、紧耦合与风险

随着人类社会在技术层面越发复杂，我们在思考与一次自然灾害相随的可能的次生灾害的发生和影响时，除了需要考虑自然风险源之间的相互作用外，还必须看到技术紧耦合背后所蕴藏的日益增加的技术风险。

Charles Perrow的研究为我们提供了一个良好的分析框架。他指出，系统由小到大可以分为单元、部件、子系统和系统四个层次;多个单元组成一个部件，多个部件组成一个子系统，以此类推。Per-row将一起技术事故定义为系统整体的一次故障，其中多个单元受损，并影响到整个系统的输出功能。影响系统发生事故的可能性因素，主要包括两大维度：交互性和耦合性。

交互性指的是系统内各组成部分之间的相互作用，分为线性型和复杂型两种。线性相互作用是指按照一系列步骤、遵循严格先后顺序而发生的相互作用，如流水线上各个环节之间的衔接和配合。复杂相互作用指的是存在相互作用分支路径、反馈循环，以及从一个线性路径跳到另一个线性路径的可能性;各个部分之间的互动可能是预先设计的，也可能是未经设计甚至超出人们理解的。一个线性系统往往由一系列相互联系但半独立的单元组成，这些单元有较高的可替代性和明确的反馈回路，因而便于人们的理解与操作。如工厂的流水线，它将生产的各个阶段分离，发现和替换一个损坏的部件对于流水线整体的影响较小。一个复杂系统则相反，复杂系统的许多单元往往拥有更高的不可替代性，以及不被完全理解的反馈循环和复杂相互作用过程。相比于线性系统，复杂系统往往更令操作者困惑，且一个组成部分的损坏将导致大量的相互作用受影响。当然在许多情况下，复杂系统拥有更高的效率（否则就不会有复杂系统）。

耦合性指的是系统中不同组成部分在相互作用时的响应速度和缓冲空间。紧耦合意味着系统中组成部分的标准化、相互作用的序列不变性、高度专业化和快速响应，这些特征的基础在于精确性，但也意味着缓冲余地较小。在一个紧耦合的系统中，每一个标准化、专业化的单元遵循既定的方式发挥作用，单元与单元之间的响应是快速的、精确的。此外，为了效率的考量，紧耦合系统中往往缺少额外的后备单元。制造业企业的零库存管理，就是紧耦合的一个例子，各道工序精确配合，根据需求进行生产，而仓库不保留额外的储备。松散耦合则反之，松散耦合意味着系统各组成部分的标准化水平较低，在各组成部分之间实现相互作用的路径更加多样和可变，组成部分具有更高的可替代性，以及一个单元的某种变化并不会即时引起其他许多单元的变化。紧耦合在提高了系统运行效率的同时，也使得系统更难从部分单元受损引发的事故中快速恢复。如前述零库存管理的例子，一旦某一工序的原料受到供给中断冲击，就会导致整个生产流程停顿。

因此，一个同时拥有更高复杂相互作用和更紧密耦合性的系统，也许可以拥有更高的产出效率，但也同时面临更高的潜在风险，即当一个或几个单元发生突发事件时，可能会由于某种被人们所忽略的相互作用而影响到其他单元，同时由于紧耦合性，受影响的单元在短时间内较难得到修复或替换，从而使得整个系统的运行受到影响。

Perrow所说的可以是一家工厂内各部门之间的关系，也可以是一条产业链中各环节之间的联系，同时也适用于一座城市乃至一个社会各组成部分之间错综复杂的关系。一次自然灾害或技术事故也许能对所有这些系统造成冲击，但由于构成这些系统的各部分之间复杂的相互作用和技术耦合，进而发展成一次重大的灾害或事故，甚至引发一连串次生灾害。而且支撑这些系统的技术架构越复杂，导致这些蔓延效应的风险也就越大。如果人们对这些风险缺乏认识，或掉以轻心，那么就完全有可能让这些潜在的风险成为实际灾害。

3.灾害应急决策

灾害应急指的是事件发生时及时采取有效措施减少由事故造成的伤亡和其他经济的影响，包括阻断任何可能发生的次生灾害。虽然应急无疑发生在灾害发生之时或之后，但为做到有效应急，相关准备工作在事件发生之前就应做足做好。在灾害发生前做好防灾措施，灾害应急才能开展得更为顺利，收获更好的效果。

应急的关键在时间，在于及时监测、及时采集和分析数据、及时做出决定、及时采取有效行动。有一些灾害是瞬时发生的，如地震，对于这类灾害的监测只能在事前很短时间内或在灾害发生的那一刻进行。有一些灾害的发生则遵循一个由弱到强、由小到大的过程，如洪水、疫情，对于这类灾害进行有效监测的可能性较大，但必须贯穿整个过程。

监测与收集数据并加以分析固然重要，但灾害应急中最重要的还是，在情况不明、数据不全时根据现有不完美的信息及时做出决断并采取有效措施的能力。这也意味着整个决策过程不可能是完全“科学”的，而往往是一个考验决策者综合素质的过程，包括勇气、担当、决断力，以及虽然希望最好结果但始终为最坏结局做最好准备的精神。

任何人在做任何一项公共决策或进行灾害应急时，都不可能等到收集到所有有价值的材料、掌握所有相关的科学知识、坐拥所有科学证据，才做出决定。对时间性特别强的灾害风险，尤其必须快速做出决定，而几乎所有这样的决定，都只可能在不掌握所有情况和材料的条件下做出。

在不掌握完美的科学依据时，如何及时做出重要决定，以下一个简单的模型能够帮助说明。设针对一次可能的灾害风险，如不加干预，则有两种可能的不利结果/损失：X₁和X₂，分别有P₁和P₂的概率会是事实。设干预的成本是Z。那么，如果不考虑风险规避，当以下不等式成立时，即应决定干预：

式（2）充分说明，即使根据目前掌握的情况发生最坏结局的可能性很小（概率P：值很低），且干预的成本Z较高，超过最好的结局X₁，如果最坏的结局X₂的值足够大，还是需要做出决定迅速展开干预以避免可能发生的最坏结果。

实际情况当然会比以上简单模型复杂得多。首先，可能的结局一般不会只有两个，而有许多。第二，P₂和X₂，以及P₁和X₁，还有其他暂没有列出的可能的结局，都有可能是Z的动态函数。第三，没有考虑风险规避的影响。但即使对以上简单模型做了这些复杂化处理后，结论仍将是，只要存在一定概率发生有较大影响的灾害，即使可能性很小，也有必要采取果断措施阻断灾害风险。这一分析既适用于应对原生灾害，也适用于阻断次生灾害。

三、对河南强降雨灾情的一些思考

河南的强降雨，具有很强的极端性，是一起小概率事件;强降雨导致多处山洪和山体滑坡、许多农村和城镇被淹、大片农作物受灾，甚至造成不少人员伤亡，因而是一起大影响事件。这次强降雨具有累计雨量大、持续时间长、短时降雨强的特点。据报道，2021年7月17日开始，河南省多地出现特大暴雨。强降雨中心位于郑州，降雨最强时段为7月20日16—17时，郑州气象观测站最大小时降雨量达到201.9毫米，突破中国大陆小时降雨量历史极值。本次强降雨过程中，郑州等10个国家级气象站日降水量突破建站以来历史极值。这样的强降雨给相关地区造成了巨大的损失，固然部分原因是强降雨本身的极端性，但灾害发生时所采取的应急措施也很难说是完美无缺的。实际上，此次灾害中的很大一部分人员伤亡，尤其是引发广泛关注的郑州地铁“7·20事件”，完全是可以避免的。

1.复杂相互作用和紧耦合

在现代化城市出现以前，强降雨的致灾路径单一，防控相关风险需要考虑的问题也较少。随着现代化城市的出现，尤其是支撑这些城市的技术架构的复杂性不断提高，情况就不同了。也就是说，如果将城市视为一个复杂系统，其内部各组成部分之间的复杂交互作用已不断增加，其所要求的紧耦合程度也已不断提高，其背后蕴藏的技术风险也已不断攀升。如果此时对城市运转的复杂相互作用和紧耦合缺乏了解，那么面对大幅增加且错综复杂的强降雨致灾路径，将会防不胜防。

在现代城市中，不同组成部分之间的复杂相互作用广泛存在，包括人们已经认识到的和尚未认识到的，如强降雨可能导致地下设施积水，进而威胁到地下交通网线的运行;强降雨可能破坏通信和电力基础设施，等等。现代城市运行所要求的紧耦合，又使得只要任何一个环节受到破坏，都可能造成巨大的影响，或者极大地妨碍应急工作的开展。

以郑州地铁“7·20事件”为例，7月20日下午的降雨高峰期，同时也是居民下班高峰期。地铁本身容易受到强降雨积水的影响，但仍然正常运行，于是发生了严重的人员伤亡事件。如果当日郑州地铁提前停运，或者在地铁线加强防积水和排水措施，或者郑州市当日要求市民停业（除特殊行业外），这一事件都不会发生。但地铁运营机构及主管部门对其所面临的风险缺乏认识，因此在灾难来临之时全无准备，最终导致了悲剧。

强降雨发生后，许多电力、通信等基础设施也都不同程度地受损，而现代化城市运行的紧耦合，使得城市生活的正常运转高度依赖这些基础设施，且短时间内难以快速地更换或修复。电力中断和通信中断，给灾区居民的生活带来了极大的不便，尤其是通信的中斷，使得应急力量对于信息的掌握很不充分，妨碍了救援资源与许多亟需救助的人员之间的对接。虽然通过无人机手段暂时恢复了通信信号，但这一方式的覆盖范围相对小、维持时间相对短、实施成本相对高。

上述地铁与通讯两个例子，说明了当今城市运行中的复杂相互作用和紧耦合在此轮强降雨灾情中所扮演的角色。面对复杂的相互作用和紧耦合背后所蕴藏的技术风险，我们只有加强研究，提高认识，以对种种可能的致灾路径做好充分准备。而如果城市各个部门各自为政，如气象、交管、市政等部门只关注一己职责，相互缺乏沟通和联动，就难以应对复杂相互作用和紧耦合条件下的次生灾害。要在技术复杂性的背景下有效防范次生灾害，需要一个部门统揽全局，分析、评估各种可能的自然和人为或技术灾害风险，并兼管事前防备和事后应急。

2.事前准备与事后应急

要想最大限度地减少灾害对人类社会的伤害，除了在灾害发生后做好应急外，灾害发生之前对可能的风险隐患有充分认识，并加以严密监测、防范，做好应急准备，也必不可少。根据《郑州市抗旱应急预案（2021版）》，郑州市气象局负责全市气象监测预报预警，及时为防汛抗旱决策指挥提供信息支撑。在这次特大暴雨发生前，气象部门已经发出了预报和预警，如郑州市气象局在7月19日深夜至20日上午12小时内连续发布了5份暴雨红色预警，并明确建议应停止集会、停课、停业（特殊行业除外）。但这一建议并未得到采纳，当日郑州市民仍处于正常的工作状态，导致降雨高峰时段恰好与下午下班高峰期重合。与郑州市形成对比的是，郑州以北64公里的焦作市，在特大暴雨发生前，决定7月19日和20日放假，非关键岗位人员在家备灾。不同的准备，体现的是不同的防灾备灾意识。

城市的运行涉及到不同组成部分之间的复杂相互作用。由于其紧耦合属性，对灾前的应急准备，提出了很高的要求。城市的电力、通信、排水、交通等不同系统，都需要在得到预警之后，进行有针对性的准备，才能在灾害来袭之时具备最大限度的韧性。洛阳在特大暴雨发生前，即已经启动应急预案，提前启动泵机准备排水，同时组织防汛队维护道路情况，布置电力应急抢修站点等，这些措施都无疑有效地增强了洛阳面对强降雨灾害的韧性，减少了潜在的生命和财产损失。郑州受灾程度比洛阳更严重，固然有降雨量本身的原因，也有郑州事前准备不足的因素。如果郑州在事前加强准备，其电力、通信、铁道等设施都不会受到如此大的影响。

做好事前准备，虽然对于决策者的决断力是巨大的考验，但也不能仅仅依靠个人的决断，还应该形成一种有效的机制。7月26日，国家发改委下发了紧急通知，要求各城市第一时间建立响应机制，一旦出现极端天气等非常情况，就要坚决即时启动最高等级响应。这一通知的贯彻落实，将有助于在近期提升城市的事前准备水平。

3.可能的次生疫情

中国古人说“大灾之后有大疫”，说的正是洪涝等自然灾害，可能引发次生的公共卫生事件。在此轮河南强降雨灾情中，积水可能造成各类病菌的滋生和传播，人群的大规模转移和聚集同时也增加了流行病传播的风险，尤其是当前新冠病毒疫情尚未结束，如果不能采取有效的公卫预防措施加以管控，就有可能发生次生疫情。因此，采取措施切断次生疫情风险，将是此次灾害应急的一项重要工作。

尤其是，2021年7月31日，郑州市报告新增本土新冠确诊病例12例和无症状感染者20例，开始了郑州市新一轮本土疫情。目前尚不清楚这次强降雨灾情与新冠病毒传播之间的联系，但两起事件几乎同时发生，势必增加疫情防控和强降雨灾情应急的难度。此时，公共卫生力量必须全方位地参与到灾害应急工作中。

4.应急力量的跨区域调动与整合

河南此轮强降雨之极端，影响面之广，都超出了一个城市，甚至一个省份的应急力量可以应对的范围。因此，协调各地应急力量的跨区域调动和投入，是应对这次重大灾害必不可少的措施。

河南强降雨发生后，中央政府高度重视，习近平总书记对防汛救灾工作作出了重要指示。应急管理部先后启动三轮跨区域增援行动，调派北京、河北、山西等地的10个消防救援总队4000余名指战员驰援河南。同时，中部战区也出动大量官兵投入到抢险救灾中。外省应急救援力量和军队的参与，有效弥补了河南省本地应急力量的不足，为应对这次灾情做出了重要贡献。

人员和物资快速高效的跨区域调动，是我国灾害应急体制的优势之一。在我国中央集权制度下，一旦发生影响程度和范围都超出一个地区应对能力的灾害，中央政府都可以进行“全国一盘棋”式的通盘统筹和指挥，通过最大限度地调动各地的应急力量，达到最优的应急效果。

四、灾害应急体制的集中—分散维度

在历史上，自韦伯型国家体制出现后，对各类灾害的风险管控和应急最初一般为分散管理模式，各类灾害的应急由管理职能与相应灾害最为接近的职能部门负责，如森林管理部门负责应对森林火灾，水利部门负责应对洪涝灾害等。在一些国家，这种分散管控各类灾害的模式后来逐步为集中型模式所取代，即由政府专门设立一个部门综合、集中负责各类灾害的风险管控和应急，如美国设立的联邦紧急事务管理局（Federal Emergency Management Agency，FEMA），以及日本的三级防灾会议机制与灾害对策本部机制。

相比于分散型应急模式，集中型应急模式具有如下优势：

1.有利于有效防控次生灾害和复合灾害

随着人类社会技术复杂性的日趋提高，社会各个组成部分之间的复杂的相互作用也日趋增多，这意味着如果社会的一个部分受到某一灾害的冲击，不同部分之间的各种相互作用有更大的可能性引起次生灾害。随着人类社会在耦合性上不断趋于紧耦合，社会某一部分受到灾害冲击后，整个系统将更难以快速从灾害中恢复。如果实施分散型灾害应急体制，即不同的灾害由相应的职能部门进行应对，将难以充分把握由一次原生灾害引发多起次生灾害的路径，从而难以有效切断次生灾害风险;另外，也难以在事前做好充分的系统性准备，以保障整个系统快速恢复正常运转的能力。

集中型应急体制相比于分散型应急体制，更有利于排除次生灾害风险。首先，集中型体制有助于管理人员对各类风险因素之间的相互传导保持高度警惕。其次，它将有助于在考虑防御某一灾害时充分考虑到相关措施可能拥有的连锁反应，包括在防御和抵御其他可能的次生灾害及其影响方面的作用。再次，一旦某一灾害发生时，在采取行動应对该灾害时，有助于充分考虑到这些行动可能具有的潜在正面和负面效应。最后，针对一般复合灾害，有利于在采取措施应对其中一起灾害时，同时考虑到这些措施对另一灾害的应对工作可能造成的正面和负面影响。

2.有利于资源的整合利用

用于灾害应急的物资种类众多，包括灾后搜救所需的设备、抢救伤员和预防次生疫情所需的医护和公卫用品、掩埋死者所需的物件、抢修道路和通讯设施所需的器材、运送物资所需的车辆、搭建临时居所需要的材料，以及各类食品和生活用品，等等。

这些物资中，有些仅限于使用在特定灾害的应急中，但不少在不同灾害的应急行动中均可发挥作用。在集中型灾害应急管理体制下，后者可得到共用。所有这些物资，都可以加以集中准备和储备，集中管理和统一调度。还可以根据各类灾害风险的地理分布，在全国选择合理的地点，为各类应急物资建立仓储管理网络，以确保一旦有需要，所需物资能快捷抵达灾区。例如，此次灾情中的翼龙无人机从贵州安顺出发，到达河南省投入到通信保障中。如果有若干统一调度和储备的基地，将会使得通信保障更加快速和便捷。

人员也有很高的通用性，即具备一定训练的同一个人能参与针对许多不同灾害的应急活动。而且，所参与的各类应急活动越多，经验也就越丰富，其中不少是基于不同灾害应急工作中的共性的。这些经验的积累，将有助于相关人员在下次应对也许是不同的灾害的工作中，发挥更好的作用。而且，很有可能，在不同灾害的应急工作中积累的经验，可以相互转化。

集中型灾害应急体制有助于组建和培养一支坚强、高效的复合型灾害应急专业队伍。不同人员之间会有一定分工，但作为一个整体，这支队伍能够快速、高效地对各类灾害开展各项应急工作。

3.有利于监测、管控“小概率、大影响”风险

许多需要我们高度警惕、有可能造成重大灾害事件的，都是“小概率、大影响”风险。这类风险并不经常出现，但一旦出现并不加阻断，就有可能造成巨大影响。

因为同类风险并不经常发生，所以人们对其认知会比一般风险更少，能够依赖的经验、数据和案例更缺乏。同时，由于是“小概率”风险，其发生的可能性容易被人忽视。由于不常发生，人们久而久之就会慢慢地忽略它。一个基本的规律是，一次重大灾害后，一开始人们对发生相同灾害的警惕性很高，但是随着时间的推移，人们开始掉以轻心、放松戒备，而此时或许正是发生下次灾害的时间。

组建一个专门的监测和管控各类风险的机构，将有助于做到常备不懈，该机构的唯一任务就是时刻保持高度警惕，监测任何可能的风险苗头并及时采取措施。之所以要设立一个专门的机构监测、管控各类风险，一是因为如果把这一重要职能分散放置于需同时管理大量日常事务的各个部门，则在灾害发生一段时间后，该职能的重要性可能完全被忽视——被大量与该职能无关的繁杂事务所淹没;再加上是“小概率”风险，久而久之被彻底遗忘。二是如果单个专门机构只负责监测、管控一种灾害风险，而由于同一类事件一般并不频繁发生（如地震、疫情等），久而久之该机构内的人员也会放松警惕。把各种灾害风险集中起来管控，一方面相互间可以借力合力，另一方面也有助于把该部门内负责管控不同灾害风险的人员的警惕性都调动起来。

五、灾害应急体制的中央集权—地方分权维度

灾害应急体制的另一个主要维度，涉及中央政府和地方政府的关系。在重大灾害应急工作中，一国的权责主体为中央集权抑或地方分权，对于该国政府能采取的行动具有关键性的影响，从而会影响应急工作的成效。

在重大灾害应急中，权责主体为中央集权指的是全国范围内的重大灾害应急工作由中央政府掌握主要决策权，并由中央政府通盘负责。在这一模式下，中央政府是主要的权责主体，而地方政府则更多地作为中央政府意志的执行者发挥作用。如果权责主体为地方分权，则受灾地区的地方政府对灾害应急工作掌握主要决策权，并对辖区内的灾害应急工作负责。在这一模式下，地方政府是主要的权责主体，而中央政府更多地作为地方政府的援助者发挥作用，如美国和日本，具体见下文的“国际灾害应急体制的比较”部分。

1.中央与地方权责的平衡

在一些公共决策与行动中，中央政府动员资源的能力可起到关键作用，当然发挥地方积极性也必不可少。平衡二者的关系，既是一个实践问题，又是一个理论问题。理论上，要确定一项公共决策中中央与地方权力的最优平衡点，需基于以下三方面因素。

第一，规模性。一项公共决策的影响规模越大，越应当由中央政府来做。如我国高铁网络建设、大江大河治理等，影响范围覆盖多个省市，只能由中央政府决策。

第二，外部性。许多公共决策的直接影响范围也许不大，但间接影响范围巨大;或者起初影响范围不大，但能扩散到更大的范围。这类决策也应由中央政府来做。

第三，时间性。一些时间性特别强的决策，往往无法等待地方政府进行试验和纠错，而必须由中央政府直接、集中地决策。因為此时在时间上很少有决策的回旋余地，而必须快速做出决策并贯彻落实。

中央政府做出规模性高、外部性强、时间性强的决策，相比于由地方政府做，效果将会更好。此轮河南强降雨引发的洪涝灾害，其应急决策具有规模性高、时间性强的特征，因此中央政府给予了高度重视，采取了果断措施。

2.专业机构是政府决策的信息源

首先，要成功进行规模性高、外部性和时间性强的公共决策，中央政府依赖的最重要依据，是相关专业机构提供的决策参考。相关专业机构的职责就应当是为政府决策提供最关键的科学依据，所以必须充分保证这些专业机构提供的科学依据是客观的和及时的。为此，服务于中央决策的专业机构必须摆脱地方利益的影响，而最好的办法就是确保相关专业机构只对中央负责，在人事、经费和行政上完全隶属于中央。

其次，需要明确规定相关专业机构不能额外负担任何行政或准行政职能。这一方面是为了避免行政或准行政职能对专业机构科学性和客观性的侵蚀，另一方面是为了避免专业机构与行政决策机构之间权责界限不清。

最后，相关专业机构必须有别于纯粹学术研究机构。二者最重要的差别在于，为政府决策服务的专业机构应围绕政府的决策，提供相应依据，而纯粹学术研究机构则不一定围绕政府决策而开展研究。针对服务于政府决策的专业机构工作人员的考核标准，应是其为政府科学决策所做出的贡献，而非学术成果发表。

当然，以上所述，也适用于各级地方政府，它们可按相同原则设立对其决策负责的专业机构。

六、国际灾害应急体制的比较

世界各国的灾害风险管控与应急体制，均建立在本国国情的基础上，但不同国家的灾害风险有一定共性，不同防控主体间的关系也有一定共性。因此，合理比较我国与他国体制，一方面可借鉴他国体制的优势，另一方面可弘扬自己体制的优势，对于加强我国灾害管理与应急体制建设，具有重要意义。

目前各国的重大灾害应急体制实践，依据风险集中一分散维度和中央集权—地方分权维度，大致可做如下划分：

表1 各国重大灾害应急体制分类

注：此表是针对不同灾害风险的应急体制。

根据这一分类，美国灾害应急体制是典型的集中型体制，联邦紧急事务管理局（FEMA）综合负责各类灾害的风险管控与应急;在中央一地方关系维度上，美国体制则属于典型的地方分权型体制，各州政府是灾害应急中的主要决策主体和责任主体。中国灾害应急体制在中央—地方关系维度上则属于典型的中央集权型，中央政府拥有最高的决策权，在全国范围内集中统一领导;在风险集中—分散维度，虽然我国应急管理部的成立标志着中国向灾害集中化管理迈出了重要一步，但目前来看集中程度仍有进一步提高的空间。日本灾害应急体制在集中—分散维度上属于集中型，各类灾害均由内阁府（Cabinet Office，CAO）统一负责;在中央—地方关系维度，整体上属于分权型，但中央政府的角色相比于美国更为重要一些，中央政府通过防灾会议机制和对策本部机制可向地方政府提供指导。还有不少国家，仍处于不同部门分散应对不同灾害的阶段，而且中央政府也无有效整合全国灾害应急力量的能力，这里不再赘述。

理想的灾害应急体制应有如下特征：在集中—分散维度，拥有集中的灾害风险管控与应急体制，并由一个专门的部门全风险、全过程地负责灾害管控与应急;在中央集权—地方分权维度，由中央政府来进行规模性高、外部性和时间性强的灾害应对，同时拥有不受地方利益影响、可以提供科学和及时的决策参考的专业机构。

在国际比较中，我国灾害应急体制的最大优势在于集中统一的中央集权色彩。在这一体制下，我国中央政府面对重大灾害，可以进行“全国一盘棋”式的决策，快速有效地整合调动多个地方的应急资源。我国历次规模性大、外部性高、时间性强的重大灾害应急，尤其是在新冠病毒疫情防控方面的突出成效，都说明了我国这一灾害应急体制的优势。

相反，在美国体制中，联邦权力在重大灾害情形下，也不能侵犯州和地方权力，而只能是联邦政府援助州和地方政府;只有在重大灾害应对已经超出州政府的行政能力时，州长才能向联邦政府申请援助。当然，在联邦政府认为有必要时，也可直接提供这些援助。这样的制度安排有可能导致重大灾害应急中决策和调动资源权威的缺失，比如这次美国新冠病毒疫情防控中出现的联邦政府与州政府之间的各种矛盾。

本文认为，在风险集中—分散管控维度，我国灾害应急体制有待进一步提高。此次河南强降雨灾情反映出，我国的灾害应急体制防控次生灾害的能力不足，事前准备和事后应急的衔接不足，以及应急管理系统缺乏强有力的公共卫生能力。进一步提高我国灾害应急体制的集中化程度，将有助于加强我国灾害风险管控和应急能力。

而在這方面，美国的联邦紧急事务管理局（FEMA）值得我国借鉴，其职能跨越所有风险，并贯穿灾前、灾中和灾后三阶段，这有助于最大限度地发挥其专业优势。各级政府机构的应急措施须先与FEMA或其工作组商议，这也有助于增强政府应急决策的科学性。FEMA将全国划分为10个区域，分别设立派出办公室，这些派出机构隶属于联邦政府，这样的安排有助于FEMA向联邦政府提供准确有效的信息。

日本的三级防灾会议机制和灾害对策本部机制也值得我国参考。日本的中央、都府道县和市町村三级政府均设置防灾会议。中央防灾会议由内阁总理大臣召集，总理与阁僚共同制定并实施防灾基本计划，相应各机关在防灾会议指导下制定并实施防灾业务计划。都府道县和市町村两级地方政府的防灾会议与中央政府类似。灾害对策本部机制指的是，灾害发生时，相应辖区地方政府须成立灾害对策本部，由行政首脑担任本部长，负责监测灾情、组织应急，并将灾情上报上级政府;如有需要，上级政府也会成立灾害对策本部。这两个机制有助于强化政府在灾害风险管控和应急工作中的集中性，加强部门之间的协调以应对灾害，但中央政府不具有“全国一盘棋”式的决策和调动资源的权力。

七、政策建议

此轮河南省强降雨及其引发的次生灾害共造成352人死亡或失踪，这一结果不能不说令人痛心。对此次灾害的准备和应对，暴露出一些深层次的问题，主要在于对技术复杂性和紧耦合的认识不足，存在重事后救灾、轻事前备灾的倾向等等。从长远来看，需要大大提高对各类灾害隐患的认识，并进一步优化我国的灾害应急体制。

第一，也是最重要的，加强我国灾害管控应急体制的集中程度。此次灾害发生前，一些城市的不同部门之间缺乏必要的配合，导致城市运行的很多环节对于极端强降雨缺乏周密思考和充分准备。如果有一个高度集中的各类灾害风险监测、预防和应急体制，将有利于相关部门始终保持高度警惕，在预测追踪各类灾害风险的基础上，对各种次生灾害风险以及基础设施与社区脆弱点进行全面分析，并有针对性地采取事前准备措施。这样一来，很多潜在的次生灾害将可以避免。

第二，在集中监测、管控各类灾害风险的框架下，重视、组织、鼓励专业乃至学术机构及其人员对不同技术紧耦合条件下各类自然灾害的致灾路径以及发生次生灾害的可能性，进行深入研究，并加以严密监测，充分做好事前准备。这方面，已有惨痛的教训。2021年7月20日，郑州市京广快速路隧道出现车辆及人员被困险情，经过搜救，共计发现6人遇难、247辆车辆被淹。然而，2011年即有学者撰文指出京广快速路隧道面临严重防洪排涝风险，并给出了相应的技术建议，但却并未引起相关部门的重视。在一个集中监测、管控各类灾害风险的体制下，包括同时组织、鼓励相关专业人士和学者对周边乃至更大区域各类灾害隐患进行深入的研究，应该不大会发生以上重要研究成果被忽视的现象。正如前文所述，一个集中监测、管控不同灾害风险的体制需要有专门为政府决策服务的专业研究和监测机构，以确保政府决策的科学性和及时性。

第三，虽然我国体制具有“全国一盘棋”式的应对重大灾害和调配人员物资的优势，但仍有完善的空间。在此次灾情应急中，许多人员和物资需从全国范围内临时组织和调动。尽管应急管理部在调度人力物力方面做出了重要的贡献，但也要看到，临时组织和调动资源的机会成本，高于事先进行应急储备，尤其是许多应急物资可以用于应对多种灾害。在各类灾害应急中可以通用的物资，如用于恢复通信的无人机，如果能够在全国范围内，在交通相对便利的地点建立一定的应急储备点，将可以缩短支援时间、降低调度成本。

第四，谨防复合灾害，包括次生疫情。发生洪涝灾害和疫情复合灾情的概率不大，但其可能性不容忽视。如果河南省洪涝灾害和新冠病毒疫情同时发生，洪涝灾害应急和疫情防控都会面临严重困难，而且因为由两个不同的系统分别领导抗灾和防疫，要密切协调两方面的工作必然难上加难。另外，任何一次重大灾害，如处理不当，都有可能引发次生疫情，因此需要严密防范。目前应急管理部缺乏相关的公卫能力，应当对其进行公卫方面的赋能，以加强其监测和阻断次生疫情的能力。

总之，对一次灾害进行反思，不应仅停留在灾害应急中的具体做法，而应进一步地考虑如何优化我国的灾害应急体制，以加强应对下一次类似灾害风险的能力。本文认为，相对于分散型应急体制，集中型应急体制具有多方面优势：有利于有效防控次生灾害，有利于整合利用应急物资和专业人员，有利于对“小概率、大影响”风险保持高度警惕。同时，在灾害应急等重大公共决策中，要在中央的动员能力和地方的积极性之间达到最佳平衡，必须考虑决策的规模性、外部性和时间性。规模大、外部性强、时间紧的应急决策，应当由中央政府主导。但中央政府要科学决策，就需要有相关专业机构提供及时可靠的信息。同样道理也适用于各级政府做出其职能范围内的灾害管控应急决定和行动。

基于以上的分析，我国灾害应急体制的完善路径，一方面，在灾害应急体制的集中—分散维度进一步提高我国灾害应急体制的集中程度;另一方面，在灾害应急体制的中央集权—地方分权维度继续发挥我国体制的优势。从这两个方向发力优化我国的灾害应急体制，将有利于我国更好地应对如这次河南省强降雨等“小概率、大影响”风险。