我国生态补偿实践进展与机制构建

王艺陶 赵博 兰希平

摘要：生态补偿是保护生态环境、推进绿色发展的重要制度保障。从国家和地方两个层面系统回顾我国生态补偿实践进展及存在的问题，结合当前实际提出构建生态补偿机制的措施与对策，以期为建立系统完整的生态文明制度体系提供参考。

关键词：生态补偿;实践;机制;构建

中图分类号：X321    文献标识码：A    文章编号：1674-1161（2021）05-0085-02

国际上通常将生态补偿称为对生态环境服务或生态效益的付费;国内一般将生态补偿称为生态补偿机制，认为生态补偿是一种将生态资源环境价值“市场化”的公共服务制度，通过对各环节生态利益的重新分配，建立社会经济发展和环境资源保护之间的矛盾协调机制。生态补偿涉及很多因素，如生态安全、相关利益者、生态系统维护及恢复责任、补偿实现途径及补偿范围确定等问题，亟需建立国内统一的生态补偿机制。

1 我国生态补偿实践情况

1.1 国家层面生态补偿实践

我国最早的国家层面生态补偿探索是1978年开始的“三北防护林工程”建设，通过近40 a的建设，生态效益、经济效益和社会效益均有不同程度提升，目前该项生态工程已进入第五期建设阶段，仅辽宁省的第五期工程已累计完成造林面积343 914 hm2。20世纪80年代中期以来，我国逐渐重视相关法律层面的保护，先后颁布实施了多部关于生态补偿的法律法规，使得生态补偿在法律上有了保障。

1.2 地方政府生态补偿实践

20世纪70年代，四川省成都市青城山景区由于运营经费不足、机构管理松懈，森林植被遭到破坏，因此，成都市政府决定将青城山景区门票收入的30%用于该景区的森林养护工作，使得青城山的森林养护状况很快好转。四川省青城山景区的环境建设为我国的生态补偿开启了先例，之后其他省市也开始了这项工作。浙江省成为第一个全面推进生态补偿实践的省份，通过生态补偿收费、财政转移支付、排污权交易等制度，有效调动了各方积极性以保护和改善生态环境。

2 我国生态补偿存在的问题

2.1 重视宏观，忽视微观

我国现有相关政策结构主要局限于森林、草原、矿山、流域、水土保持、重点生态功能区、湿地等宏观领域，对企业、农事活动等微观污染主体关注不足。微观污染主体的行为也会影响生态补偿效果，如企业生产中产生的废弃物、农药化肥的不合理施用等都是我国耕地污染主要来源。

2.2 重视政府主导，忽视利益相关者的参与

我国由管理部门来负责生态补偿对象、范围、标准和方式的确定，忽视了利益相关者的参与、协商，特别是对农民等生态补偿主体的重视程度不足。生态补偿实践中政府具有统筹考量补偿方式、对象的优势，但在具体操作中，需要利益相关者参与才能更好地得到反馈，实时调整规划方向。

2.3 重视资金补偿，忽视其他方式补偿

国家和地方政府一般采用资金补偿，忽视了项目、实物和智力等补偿方式。生态补偿方式是生态补偿的中心环节，直接体现了所涉及的责任主体与被补偿主体之间的权利和义务关系，应因地制宜地选择一种或多种补偿方式。

2.4 重视理论分析，忽视经验证据

我国生态补偿机制理论研究仍处于概念和基本理论分析及各种公式模型的推演上，多数实践研究也基本是基于国家或地方政府层面进行宏观分析，尚不能提供足够的系统、科学、深入的经验证据，在一定程度上造成责任者和赔偿主体脱节，客观上为生态补偿带来了困难。

2.5 重视制度规划，忽视机构建设

我国需要建立和完善符合国情的生态补偿制度，在国家、省级和市县级层面建立统一有效的协调机制，明确具体执行机构的职能。国家层面负责对全国生态补偿进行统一监督管理，制定重大方针政策，保障生态补偿顺利实施;省级层面负责落实国家政策，组织协同区域内生态补偿实践;市县级侧面负责生态补偿具体事务，并为决策者进行生态补偿决策提供基础信息。

3 我国生态补偿机制体系构建对策

3.1 构建原则

3.1.1 科学性原则 生态补偿要注重科学性，遵循自然和经济规律，即要依法律规范来进行生态补偿制度构建和计算补偿标准及方式。计算补偿额度时要科学有效、客观严谨，结合当地资源环境承载力和发展现状，本着“谁受益谁补偿”的基本原则，尊重当地习惯和意愿，坚持经济效益、社会效益和生态效益协调发展，综合客观地确定补偿方案和补偿方式。

3.1.2 可行性原则 生态补偿方案的设计应兼顾多方利益，做到有限的财政资金能够支持补偿方案的实施，从而实现生态环境保护和经济社会环境协同发展的根本目标。

3.1.3 可持续发展原则 生态补偿设计时旨在坚持可持续发展原则，在方案实施过程中实现区域内环境生态恢复并产生相关效益，达到内部可持续平衡发展。

3.2 补偿对象

生态补偿对象是指生态补偿资金的直接接受者，即明确“补给谁”的问题。生态补偿对象一般包括4个部分：一是受生态环境问题影响和治理过程中的受害者;二是生态环境的保护者;三是因使用生态环境资源而受影响的资源开发地区;四是对生态環境建设做出贡献的组织和个人。

3.3 补偿方式

生态补偿方式一般有资金补偿、产业补偿、技术补偿、市场补偿等方式。资金补偿是通过政府间转移支付、财政补贴、政府专项保障资金、与生态补偿相关的税收等形式进行。产业补偿一般包括搭建产业转移承接平台、鼓励园区合作等，并配套一些税收分享等政策优惠。技术补偿是为补偿对象提供相应的技术咨询和指导，从知识技能方面向补偿对象进行“造血型”补偿。市场补偿主要是通过市场交易或支付来兑现生态（环境）服务功能的价值，必要时可引入战略投资者以扩大交易规模;引入第三方机构或组织，建立认证体系，通过消费者以高于市场平均价格购买经过认证的生态环境友好型产品，实现对产品生产者的补偿。生态补偿机制构建和实践中，应因地制宜、因时而变，几种补偿方式取长补短，实现最优化。

3.4 补偿资金来源

持久有效的资金投入是生态補偿机制发挥作用的重要保障。目前我国生态补偿资金多数来源于财政补贴或专项基金，对政府财政依赖性强，存在较大的不确定性。为保证资金充足，必须开拓投融资方式，从国家、集体、非政府组织和个人等多渠道进行融资，必要时可以加强国际合作，争取世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织贷款，推动政府与社会资本合作。

3.5 补偿效果评价

生态补偿效果一般是从社会、经济、环境效益三方面选择多项评价指标进行综合评价。同时，发挥高校与科研机构优势，组建专家咨询委员会，科学量化、动态调整，完善生态补偿评价体系。

3.6 补偿监管

生态补偿实践监管应坚持统筹兼顾、突出重点、循环渐进的原则，建立多部门协调机制，确保补偿政策、资金和技术等有效落实，逐步建立法制化和规范化补偿体系。同时，生态补偿实践中应建立生态效益有偿使用制度，必要时可通过税收的方式来确保企业组织和个人合理利用自然资源，积极保护和改善生态环境。

参考文献

[1] 林晓薇，颜美玲.构建福建省林业生态补偿机制的思考[J].河北能源职业技术学院学报，2021，21（2）：27-31.

[2] 伍卓敏.对我国生态补偿体系研究现状的思考[J].大众标准化，2021（7）：118-120.

[3] 肖琼.洞庭湖生态经济区生态补偿优化研究[J].山西农经，2020（23）：71-72.

Practice Progress and Mechanism Construction of

Ecological Compensation in China

WANG Yitao， ZHAO Bo， LAN Xiping

（Liaoning Agricultural Development Service Center， Shenyang 110034， China）

Abstract： Ecological compensation is an important institutional guarantee for protecting the ecological environment and promoting green development. This paper systematically reviews the progress and problems of ecological compensation in China from both the national and local levels， and put forward the measures and countermeasures to construct ecological compensation mechanism combining with the current reality， in order to provide reference for the establishment of a systematic and complete system of ecological civilization.

Key words： ecological compensation; practice; mechanism; construction