新型举国体制如何落地：打造以国企为主导的创新平台

[摘要] 与传统举国体制相比，新型举国体制强化市场机制的作用，充分发挥企业在技术创新中的主体作用，努力建成政府、企业、高校、研发机构及用户共同参与的“政产学研用”五位一体的协同创新模式。本文认为，中央企业和大型国有企业应当成为新型举国体制的落地平台，这既是源自企业所有制属性的角色任务，也是企业市场化运作所创造的条件机遇。企业党组织建设，则是新型举国体制落地的制度保障，既能与党中央保持纵向上的高度一致，又能指引基层部门完成中心工作，还能作为公开透明的渠道，与外部组织进行横向互动，为“央企/国企+”创新联合体的建设奠定基础。

[关键词] 新型举国体制  国有企业  创新平台  党建

[基金项目] 本文为中国社会科学院国有经济研究智库项目“国有企业在构建新发展格局中的功能定位和主要职责”以及国家社会科学基金一般项目“新时期产业工人技能形成的经济社会学研究”（项目编号：18BSH099）的阶段性成果。

[作者简介] 林盼，中国社会科学院经济研究所副研究员，《资本论》研究室副主任，博士，研究方向为经济史、企业史。

[中图分类号] D616

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）00-0026-10

近年来，中央多次提出建立新型举国体制的要求。2012年出台的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》提出，“探索社会主义市场经济条件下的举国体制”，“注重发挥新型举国体制在实施国家科技重大专项中的作用”;2015年，在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中，习近平总书记明确指出，要“发挥市场经济条件下新型举国体制优势”;2016年，《“十三五”国家科技创新规划》强调，“探索社会主义市场经济条件下科技创新的新型举国体制”;直到2019年召开的党的十九届四中全会再度要求，“构建社会主义市场经济条件下关键核心技术攻关新型举国体制”。

一般认为，新型举国体制是指“以国家发展和国家安全为最高目标，科学统筹、集中力量、优化机制、协同攻关，以现代化重大创新工程聚焦国家战略制高点，着力提升我国综合竞争力、保障实现国家安全的创新发展体制安排”①。举国体制并非新鲜事物。从1949年开始，中央就尝试利用各种行政手段和政策法规，将“全国一盘棋”“集中力量办大事”作为原则，举全国、全社会之人力、物力、财力，进行政治动员和物资调配，以实现国家利益为最终目标。这样一整套管理体系运行了70余年，至今仍发挥着重要作用。在新形势下，如何调动和激发各参与主体的积极性和创造力，进而形成全社会、多部门、跨领域协同作战的局面，更好地发挥新型举国体制的制度优势，是当前各部门重点关注与思考的问题。我们认为，新型举国体制要从理论到实践，需要充分发挥国有企业的主导作用，加强企业党组织建设，为我国经济社会的全面发展提供根本保障。

一、 从传统举国体制到新型举国体制：市场机制的重要性

中华人民共和国成立初期，为了实现经济发展，迅速摆脱积贫积弱的局面，中国共产党以政治动员为主要形式，整合各方面治理资源，初步形成了“集中力量办大事”的传统举国体制模式，邓小平称之为“社会主义制度的优势”②。这种模式依靠行政手段发布指令，在特定的制度条件下，能够通过调动资源的方式完成重大战略任务，但随着系统规模的扩大，负面效应也在逐步累积。尽管中央多次制定政策，调整“收权”和“放权”的比重，但权力收放的主体是各级政府，企业活力无从发挥，积极性和创造性被严重束缚。

回顾历史，1949年之后，在建立社会主义国家的道路上，中央政府借鉴苏联模式，构建了一套管理权限高度集中的经济体制，通过行政机关自上而下发布指令，对财政收支、物资调度、现金分配进行统一管理，将有限的资本、技术、人才等资源整合到工业化战略上，顺应了生产力发展的需求。国家机关作为经济生活的组织者和调节者，对经济活动进行宏观的管理协调，保持各个部门之间必要的比例关系，尤其是在计划方法、指标体系、决策咨询、收支平衡等方面进行了深入的探索，这是我国集中力量办大事的历史前提与逻辑起点③。

苏联模式的传统举国体制，具有两方面的特征：首先，在央地关系上，中央掌握宏观经济事务的决策权力，设立专门的计划委员会，制订内部协调一致的经济计划，采用物资平衡的方法来测算生产性投入;计划委员会下属各个经济主管部门，将生产计划拆解为具体的生产指标，对地方和企业进行考核;此外，人事管理权、财政权等，也高度集中于中央。其次，在政企关系上，国家行政机关掌握了从生产、流通到分配各个环节的决策权。企业的经营方向、生产种类、产业协作等内容都由中央决定。中央制订生产计划，并以指令的形式下达给企业，企业必须无条件地执行。同时，中央拨给企业流动资金和固定基金，统一调配企业生产所需的物资，企业按照计划所规定的经营活动来使用①。

苏联模式的举国体制，从1956年开始受到中共领导人的怀疑和批评。毛泽东在《论十大关系》的讲话中提到，“我们的国家这样大，人口这么多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有中央一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动性也没有”②，这就是“两个积极性”的观点。1958年，中央要求各工业主管部门以三四分力量掌管全国规划和直接管理的大企业，加强科学研究工作，以六七分力帮助地方办好企业，在供给技术、指导设计、培养人员、交流经验、全面规划等方面帮助地方③。类似的权力下放措施，在1970年又一次得到实行，通过减少国家统一配给和管理的物资种类，对部分重要物资采取“地区平衡，差额调拨”的办法，实行地区平衡、差额调拨、品种调剂、保证上缴的大包干制度，力求达到上下结合的效果④。

两次放权所持续的时间都不长，很快就都出现了权力上收的现象。由于对举国体制的调整是在计划经济的总框架下进行的，所以陷入“收权”和“放权”摇摆的怪圈之中。以毛泽东为代表的中央领导多次表达出对“一切统一于中央”的不满，认为“卡得死死的，不是好办法”，并要求充分发挥地方在经济发展中的积极性。但是，无论是收权还是放权，行为主体都是政府，不同之处只是中央与地方政府的权力大小和边界问题。而在企业层面，政府对企业实行统分统配、统收统支、统一计划、直接管理的体制格局未能得到有效改善，企业经营机制呆滞、僵化，企业和广大职工群众的积极性、主动性、创造性受到严重压抑。中央计划机关不可能完全掌握下属的信息（特别是经過多层传递后传给下属企业的信息），计划管理会带有只考虑总体一般情况、不考虑具体情况的特点，这就是通常所说的计划会管得过于僵硬、企业没有活力的问题，企业自主权太小，难以发挥能动作用。⑤

改革开放之后，在如何发挥举国体制优势的问题上，中央进行了一系列理念调整和政策设计。基于对苏联、东欧等社会主义国家传统计划经济体制失效的历史教训总结和对西方资本主义国家陷入周期性经济危机的理性分析，中国共产党认为，国家的重大战略需求完全依靠行政方式，或者统统交给市场决定，都是不可取的。中国特色的新型举国体制，就应当让政府这只看得见的手和市场这只看不见的手都“硬起来”，克服传统举国体制下政府包揽一切的弊端，限制和调节资本的过度逐利性，实现市场配置和政府调控的有机结合。党的十八届三中全会强调，经济体制改革的“核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，既要善于利用市场手段，又能够利用政府集中优势资源办大事。

与传统举国体制相比，近年来所提出的新型举国体制具有三个方面的特点：其一，新型举国体制强化市场机制的作用，通过市场机制反映资源的供求状况，有效进行生产和流通方面的调节，运用市场方式和经济手段来解决预算投入、利益分配等问题。实现生产要素和资源的有效配置。市场机制还能够促进各个主体之间展开竞争，用竞争来调节市场运行，以此提高生产效率，推动技术进步;其二，新型举国体制要求打破政府单一主体的管理和参与模式，充分发挥企业在技术创新中的主体作用，建立以市场为导向、企业为主体、政策为引导的创新体系，使企业成为创新要素集成、科技成果转化的生力军，尤其提出要在核心关键技术的研发攻关上赋予企业充分的自主权，鼓励企业建立研发机构，加大研发投入，开展原创性研究，促进创新要素向企业集聚;其三，新型举国体制的理想形态是建立政府、企业、高校、研发机构及用户共同参与的“政产学研用”五位一体的协同创新模式，将国家的重大科技创新战略、目标考核、社会动员、资源配置与运用市场激励机制有机结合，共同发挥优势作用，形成具有激励性、系统性的产业技术创新研发环境①。

习近平总书记强调，“我们最大的优势是我国社会主义制度能够集中力量办大事。这是我们成就事业的重要法宝。过去我们取得重大科技突破依靠这一法宝，今天我们推进科技创新跨越也要依靠这一法宝，形成社会主义市场经济条件下集中力量办大事的新机制”。②在这里，以“集中力量办大事”为特色的举国体制，是我国长期以来的优良传统，理应充分发扬。“协同攻关”的主体，应包括全社会的各种资源和力量。政府居中统筹联络的作用应当坚持，但并不意味着政府包办一切，而是需要推动“政产学研用”各方共同参与，将物质资源和精神意志集中于特定的战略目标，释放科技和生产力潜能，攻坚克难。

二、 如何落地：打造“央企/国企+”的创新平台

总体而言，举国体制可分为两种主要类型：一种用以应对社会有序运行时的大事，体现出常态化、日常化的特征;另一种用以处理非常态的大事，表现出突发性、应急性的特点。2020年年初的新冠疫情防控属于后者。在疫情发生之后，中央果断决策，为这场抗击疫情的国家行动赢得了时间并充分调度力量实现资源的高效配置，“一盘棋统筹与局部优化相统一，行政命令与自愿服务相融合，市场与政府两只手同时发力相得益彰”，创造了抗击传染病大流行物理隔离的经典案例③。这是举国体制的一次成功展示。除此之外，在日常的工作中发挥举国体制优势，则需要借助相应平台。在这方面，国有企业的作用值得关注。

当前，在构建新型举国体制的过程中，日益体现出一些矛盾张力的元素。新型举国体制倡导“集中力量办大事”，中央发起了自上而下的政府行为，动员和调配各方力量，解决特定的战略目标。问题在于，各方力量多为独立的参与主体，与政府之间仅有间接的行政隶属关系，具有资源碎片化的特征。依靠契約或协议而实现委托代理关系，无形中提高了交易成本。同时，在市场经济的激烈竞争之下，不少参与主体自负盈亏，承担着较高的运营成本，或面临较大的政策风险和市场风险，严重影响了科技创新和转型升级的积极性。理想状态下的“政产学研用”五位一体的协同创新模式，时常出现政府积极投入、其他主体态度消极的局面，无法形成“一个拳头”的合力，这对于推进产业基础高级化、产业链现代化，突破攻坚难度大、投入周期长的科研战略瓶颈，将会产生难以估量的负面效果。

举国体制的“激励困境”，是一个需要正视并解决的重要问题。举国体制要求在短时间内集中尽可能多的资源，通过政治或行政命令将各个主体集聚在同一阵营之中，有计划地组织协作，就不同主攻方向协同参与、同时推进，缩短攻坚克难的总时间，以保证目标任务完成的整体性和连续性。但是，即使是举国体制模式的推崇者，都不得不面对一个问题：在各方主体看来，他们参与到举国体制的动机或激励机制是什么？有学者表示，举国体制带有国家利益的至上性，能够有效提振参与者的精神，通过强调举国体制目标任务的紧急性和重要性，巩固和强化社会成员的集体意识和国家观念，进而提高其劳动积极性。①而根据上文的分析，对于体制外的参与主体而言，光靠精神激励显然不足以提高他们的积极性。

为了解决这一问题，应当确定一个落地平台，使新型举国体制有“抓手”。我们认为，中央企业或大型国有企业理应担当这一重任。国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，是我们党执政兴国的重要支柱和依靠力量，在关系国家安全和国民经济命脉的主要行业和关键领域占据支配地位。国有企业是以社会主义公有制为基础，在社会再生产过程中，从事商品生产、商品流通和服务性活动的生产经营单位，围绕着自己的生产经营目标，拥有生产资料和相应的劳动力，在生产、技术和经济上是一个有机的统一体，“把全部国家经济机构变成一架大机器，变成一个使亿万人都遵照一个计划工作的经济机体”②。企业的任务是用尽可能少的人力、物力和财力，为社会生产量多、质优、价廉的产品和提供优良的服务，为国家提供更多的税利，以满足劳动人民物质文化生活日益增长的需要。③在社会常态运行之时，国有企业作为国家重大科技创新的骨干力量，发挥着创新要素的集聚作用，推动关键核心技术的突破，是彰显大国风范的“稳定器”和“压舱石”。

一方面，国有企业由国家对其资本拥有所有权或者控制权，政府的意志和利益决定了国有企业的行为。这一特征使其能够遵循政治目标，承担重要的、非常规的战略任务，保障举国体制的落地。举国体制所应对的长周期、高风险、高不确定性特征，使民营企业等体制外参与主体难以承受持续性的高强度研发。国有企业从制度起点上，就与国家战略同频共振，将社会主义现代化国家建设的发展目标内化在企业文化之中，能够基于国家使命，在战略性产业、支柱性产业和科技攻关项目研究中，实现“集中力量办大事”，避免短期行为，树立全局意识。

另一方面，国有企业又具有市场化运作的一面。自党的第十八次全国代表大会以来，国有企业遵循市场经济规律和企业发展规律，推进政企分开、政资分开、所有权与经营权分离，使国有企业逐步成为依法自主经营、自负盈亏、自担风险、自我约束、自我发展的独立市场主体，通过充分挖掘自身人、财、物的潜力，提高企业经营效率。在新发展阶段，国有企业改革发展已经取得了巨大成就，日益适应市场经济体制，具备了为中国人民“强起来”作出巨大贡献的充分条件。

国有企业既有遵循政府意志和利益的一面，又有市场化经营运作的特征，这使得国有企业（央企或大型国企）能够成为新型举国体制落地的重要平台。发挥这些龙头企业的自主创新能力，对于提升我国科技竞争力，打造经济要素和资源的汇聚高地，起到至为关键的作用。将国有企业打造成为新型举国体制落地平台的一大优势是，国企本身的市场化运作使其能够及时捕捉到市场需求，并选择合适的主体参与研发。举国体制“全国一盘棋”的优势，固然可以短时间内举各界之力，进行政治动员和物资调配，但无法避免信息链条长、节点多的问题，对于市场的信息反馈、潜在的伙伴筛选等方面也难以面面俱到。如果要发挥新型举国体制的作用，就应当通过平台下沉落地，充分接触到各类资源和行为主体。

从这个意义上讲，以央企或大型国企为主导的创新平台，深入实施创新驱动发展战略，加快推动双循环背景下的产业转型升级，实现经济的高质量发展，已是刻不容缓，理应要求国企在科技创新上有更多作为，不断将自身打造成为新型举国体制中的技术创新主导者。①通过这一创新平台，整合各类资源，吸引民营企业、高等院校、科研机构、国家实验室、用户等广泛参与，形成“央企/国企+”的创新联合体，强化专业化协作和配套能力，集中力量攻关重大课题，增加微观活力，形成突破核心技术的强大体系支撑。国有企业聚集了全国最重要的科技创新资源，拥有强大的战略科技力量。但在总体上，国有企业的研发投入仍严重不足，尤其是在基础研究方面投入更少，面对“卡脖子”关键核心技术的薄弱环节，还需要继续发挥战略科技力量实现迅速突破。为此，国有企业应当围绕技术创新进行资本布局，强化基础研究投入，积极探索市场经济条件下的新型举国体制模式，特别是要着力打造科技创新的核心平台，组织协调各方力量攻关克难，大力推进面向市场领域中的交叉融合与原始创新，实现要素集成、流程优化、技术研发、人才培育等复合型战略目标，从而提高中国的工业基础能力，提升产业链水平，使之成为构建新发展格局的原创技术策源地①。

为了能够充分发挥国有企业的创新平台功能，政府需要进一步完善科技创新政策，加强创新服务供给，在科研项目、资金扶持等方面给予平台支持，并给予相应的容错空间。同时做好区块链、人工智能、移动通信等技术的研发工作，通过建设“大系统、大平台、大数据”，全力打通“数据壁垒”，加快构建畅通便捷统一的信息应用网络，推动国有企业和其他创新主体之间的多元协同和深度融合，形成一大批高水平的创新联合体，充分调动“政产学研用”的多方资源优势，以此释放新型举國体制的优势活力。如图1所示。

三、 加强企业党组织建设，夯实平台基础

“如果把现代国家制度看成一台机器，政党则是这台机器的领导者和操作者。特别是在中国的国家治理体系中，各项制度的有效运转都离不开中国共产党的领导作用”。②《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》明确要求，“将党组织的机构设置、职责分工、工作任务纳入企业的管理体制、管理制度、工作规范，明确党组织在企业决策、执行、监督各环节的权责和工作方式以及与其他治理主体的关系，使党组织成为公司治理结构的有机组成部分”。习近平总书记特别强调，要“把党的领导融入公司治理各环节，把企业党组织内嵌到公司治理结构之中”③。如果要充分发挥国有企业的创新平台作用，就需要加强企业的党组织建设，通过增强党组织统领全局的能力和纵向的执行能力，为新型举国体制的落地提供制度保障。

改革开放以来，国有企业的治理机制逐渐形成了各司其职、各负其责、协调运转、有效制约的结构特征，这套治理机制在应对日常的生产经营工作时，发挥了重要作用。但是，举国体制与企业的常规治理又有所不同。举国体制要求在有限时间内实现战略目标，因此强调协作主体必须形成对目标的充分理解与认同，进而快速从日常事务中抽身出来，动作一致地应对任务和环境的变化，构成有序且高效的集体行动①。有别于常规治理所主张的各司其职、照章办事的组织形态，举国体制需要的是自上而下“穿透性”的“专断权力”②。

企业治理的常规化倾向，是改革开放之后中国社会政治过程的总体特征。有学者指出，过去40年的中国社会政治表现为两套逻辑：一个是集权的逻辑，主要表现为权力关系上的一元统属、等级授权和对上负责的垂直管理形态;另一个是分权的逻辑，在权力关系上要求实行委托代理、权属分立和自主负责的水平监督体制。③从组织社会学的角度来看，常规机制与动员机制存在一定的张力，前者的强化容易导致组织趋于结构刚性，后者的出现则会削弱常规治理结构的稳定性。如何在两套逻辑之间进行切换，既能保证等级明确、分工精细、按部就班的常规运行机制，又能在短时间内打破边界、领导各方、进行政治动员、统筹安排资源，这需要有一个权威组织，提供内生性的领导能力和更新能力，具有“专断权力”的合法性基础，将常规治理的运行状态切换到变速器的不同挡位④。

从这个角度来说，企业的党组织建设具有“切换挡位”的重要作用。党的整合性特征，使其有能力“自上而下将地方机构、社会团体和政治人口‘整编入既定的政治框架中，形成行政性的组织化的政治社会”⑤。组织形态的条块网络，强化了企业治理的纵向结构，为举国体制的落地提供了垂直体系调动权力和各种资源配置能力。具体来看，企业党组织在保障新型举国体制落地的过程中，起到以下“二纵一横”的作用：

首先，在企业党委（党组）层面，根据党的十九大新修订的《中国共产党章程》，“国有企业党委（党组）发挥领导作用，把方向、管大局、保落实，依照规定讨论和决定企业重大事项”，“参与企业重大问题的决策”。这就要求企业党委（党组）从国家和民族整体和长远利益出发，在思想上、政治上、行动上同党中央保持纵向的高度一致，并引导各部门在服务国家战略目标、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务中发挥重要作用，实现党的建设与企业改革发展同频共振、同向聚合。⑥

其次，在企業基层党组织层面，要求配合同级管理层执行上级决策，凝心聚力，完成企业中心工作，保证举国体制在企业内部的纵向落地。①通过思想政治工作和企业文化工作的开展，发挥基层党组织的战斗堡垒作用和党员职工的先锋模范作用，全面提升企业治理的软实力，这就要求基层党组织同工会、妇联、共青团等组织全面配合，推进构建和谐劳动关系，激发职工的创造性、能动性，将员工思想和行动统一到事业大局之中。②

最后，企业党组织的建立和完善，有助于推进“央企/国企+”创新联合体的建设。科研机构、高等院校等均设有党组织，民营企业的党建工作也在如火如荼地进行。党组织之间的网络化关系，为创新联合体整合资源提供渠道，有效调动各方力量服务于特定的发展战略，保障举国体制的顺利实施。尤其是在民营企业中，通过党组织的科层网络，引导和协调民营企业的经营发展，及时、准确地将外部环境的资源信息进行传递，减少他们对制度环境的误判，降低适应环境变化的成本，对企业的发展有着正面的影响③。不同所有制的企业、不同性质的组织以党组织为桥梁，进行公开透明的信息沟通，形成组织化、制度化、常态化的横向互动机制，为实现举国体制的战略目标凝聚力量。如图2所示。

四、 结语

与传统举国体制相比，新型举国体制注重强化市场机制的作用，充分发挥企业在技术创新中的主体作用，努力建成政府、企业、高校、研发机构和用户共同参与的“政产学研用”五位一体的协同创新模式。当前，我国经济正处于转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，需要最大限度整合社会资源，贯彻“集中力量办大事”的原则，突破战略性前瞻性关键核心技术，提升系统集成能力和自主创新能力，集中攻克“卡脖子”难题。各管一摊、各自为战的做法已不可行，亟须通过项目合作、产业共建、搭建联盟等方式，打造创新联合体，形成工程项目、应用研究和技术研究“三位一体”的科创平台。①在此过程中，国有企业应当作为新型举国体制的探索者、组织者和引领者，统筹协调各方力量，发挥市场资源配置作用，激发各类主体参与经济社会建设的积极性，形成“劲往一处使”的强大合力。

习近平总书记指出，国有企业要成为党和国家最可信赖的依靠力量，成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量，成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量，成为实施“走出去”战略、“一带一路”倡议的重要力量，成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量，成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。②而坚持和加强党的领导，是社会主义集中力量办大事制度优势的根本来源，是健全市场经济条件下新型举国体制的根本保证。坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，充分发挥党的强大动员能力和高效组织能力，“使新型举国体制成为实施重大国家战略、推动重大科技创新、为人民群众提供更多‘硬核产品的重要途径”③。为此，要将党建作为企业发展的“压舱石”和“动力源”，发挥“二纵一横”作用，提升企业的影响力和控制力，以此打造“央企/国企+”创新联合体，使新型举国体制落地生根。

（责任编辑：肖舟）