新型举国体制中的“市场经济”：经济体制改革的政治学之思

张翔 包涵川

[摘要] 新型举国体制是党的领导制度与市场经济体制相融合的制度结果。这种制度融合的内在必然性是由中国的政治经济模式决定的。在中国，社会主义市场经济具有政治与经济双重属性，即政治上的“现代化”历史情境和经济上的“市场化”发展需要并存。在具体实践中，根据“现代化”与“市场化”的情境组合，中国共产党通过“制度化运动”“治理整顿”“法治建设”等治理机制自觉地推动了党的领导和市场经济的制度融合。研究结果有助于进一步解释西方理论界的“中国经济增长之谜”，也为经济体制改革提供了一个政治学之思的维度。

[关键词] 新型举国体制  党的领导  市场经济  现代化  经济体制改革

[基金项目] 本文为国家社科基金一般项目“基于‘双轨问责的地方政府政策执行机制研究”（张翔主持，编号为20BZZ073）的阶段性成果。

[作者简介] 张翔，福建师范大学公共管理学院教授、政治发展与地方治理研究中心常务副主任，博士，研究方向为中国政府与政治;包涵川，长安大学人文学院讲师，博士，研究方向为中国政府与政治。

[中图分类号] D616

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）04-0016-10

一、 问题的提出：“中国经济之谜”的政治学困惑

新中国成立以来，党的领导在社会主义现代化进程中作出了不可磨灭的历史贡献。中华人民共和国成立初期，中国共产党领导全国各族人民推动了各类重点项目建设与重大社会改革，使中国的社会经济面貌发生了巨大变化。邓小平同志将这种在党的领导制度下形成的“集中力量办大事”的能力称之为“社会主义制度的优势”①，并指出“共产党的领导就是我们的优越性”②。2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中明确提出“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”。党的领导制度的优势在于，作为执政党的中国共产党能够通过自上而下的动员体制，高效地组织有限的治理资源实现党的治理任务。2015年，习近平同志在《关于？中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议？的说明》中，将这种制度优势进一步地明确为“新型举国体制”。新型举国体制不是一种新生现象，而是中国政治社会经济发展的一个规律性的总结。相对于计划经济体制下的举国体制而言，新型举国体制是党的领导制度在市场经济体制的背景下逐渐完善而成的一种制度形态。由此可见，新型举国体制是党的领导制度与社会主义市场经济体制相融合的一种制度结果。更进一步而言，经济体制改革实际上是伴随着新型举国体制的逐步成熟而完成的，社会主义市场经济本身也是新型举国体制的伟大成果。那么，值得我们深思的是，新型举国体制中的“市场经济”是如何运转的？要回答这一问题，我们自然需要讨论党的领导制度与市场经济体制是如何实现制度融合的。

从东欧剧变的历史来看，党的领导与市场经济之间的制度融合并非自然而然的，这个困境是绝大多数社会主义国家在实现市场经济转型过程中都无法回避的关键课题。西方理论界给予这个课题极大关注，并对党的领导制度持悲观态度。因此，西方經济学者为传统社会主义国家的市场经济转型所开出的药方几乎都是以牺牲共产党的领导为代价的。20世纪80年代，许多国外的学者都意识到中国的市场经济转型与苏联的自由化转型之间的区别，提出了关于“党的领导”的特殊优势。但是，这些学者都习惯于将这些优势理解为威权政体的“制度红利”，对“党的领导”的政治架构本身并不赞同③。近年来，基于对“中国模式”的探索，国外学界出现了不少学者提醒西方主流学者应当更多地从非西方社会的视角来观察和分析当今复杂多变的世界政治经济发展形势④。但是，从研究的基本面上看，西方主流学界还是立足于“国家—市场”的二元逻辑理解“中国模式”的成功经验，对于党的领导在市场经济中的作用总体上持负面意见，认为中国的“政党—国家”模式前景黯淡⑤，难以摆脱苏联的“制度瓦解”，其“局部改革”已经陷入“转型陷阱”⑥，并将面临巨大挑战。

但事实上，在中国，新型举国体制中的市场经济发展显然是西方理论的一个“例外”，党的领导与市场经济之间实现了有效的制度融合，从而为经济体制改革提供了重要的制度保障。具体而言，中国如何在实践中处理党的领导与市场经济之间的逻辑矛盾，已经成为理解新型举国体制的一个关键性制度逻辑。

与西方主流学界不同，国内理论界清醒地意识到上述逻辑矛盾已经在事实层面上得到了解决。如张维为①、陈红太②等学者就认为，中国当前的政治结构有利于实现决策高效化，有助于推动政府与经济改革。但是，国内理论界对于党的领导制度与市场经济体制之间融合的理解还带有“自动滑道”的特征。因此，有必要对这种制度融合背后的制度逻辑进行深入挖掘，从而探索新型举国体制中的“市场经济”是如何运转的。

二、 市场经济的双重属性：中国政治经济模式的基本形态

党的领导制度与市场经济体制之间的制度融合不是一个主观建构的过程，相反这种制度融合的事实是由中国政治经济模式的基本形态决定的。改革开放以来，受西方经济学理论的影响，中国的经济体制改革常常被理解为一个“自由市场化”的过程。这种认识以西方典型国家“以资本运转为本位，国家与政府服从市场规则”的政治经济模式为历史情境。但是，社会主义市场经济体制的建立与发展从未脱嵌于国家治理的整体规划与制度安排。因此，“在中国，市场一定要服从国家治理的规制”③。这种政治经济模式决定了中国市场经济同时具有双重属性：政治属性与经济属性。市场经济的双重属性同时也构成了改革开放以来中国政治经济模式的基本形态。而在这个基本形态中，党的领导制度与市场经济体制之间的制度关联也由此形塑。

（一） 政治属性：“现代化”的历史情境

任何一种制度的运转都不是“去历史化”与“去情境化”的，市场经济体制也不例外。当前的制度主义已经将制度研究拉向了对历史情境的强化④，但在关于中国市场经济体制的研究格局中，这种历史情境被简化为“计划经济体制”，从而被套入“西方中心主义”的“自由市场化”视域。

在中国，市场经济体制最基本的历史情境是国家对“赶超型现代化”的现实需要。“赶超型现代化”是指“第三世界后发国家在现代国际经济体系影响下……通过有计划的经济技术改造和学习先进国家，带动广泛的社会改革，加速实现向现代化工业社会的转变，从而迅速缩小同发达国家的差距和适应世界环境的发展过程”。①1840年以来，中国2000多年的国力优势被消解在西方列强所设置的资本主义全球化格局中。从此，洋务运动、戊戌变法、辛亥革命等历次重大的政治社会变革都蕴含着“赶超型现代化”的历史意义。可以说，“赶超型现代化”不仅形塑了中国近代政治革命的基本情境，还是现当代革命和建设的一个整体背景。直至1949年，在中国共产党的领导下，新中国的成立使“赶超型现代化”能够在一个独立统一的社会主义国家中，由一种政治概念转变为政治实践。由此，1840年以来对于国家统一的强烈渴望与现代化的发展冲动高度地统一，塑造了中国共产党治理国家的基本逻辑。为了实现“赶超型现代化”，通过党的领导制度有效动员资源与推进国家计划就成为国家有效治理的路径选择，实现“赶超型现代化”的能力也构成了中国共产党执政合法性的重要组成部分②，而“组织中国的四个现代化” 也成为中国共产党的重要使命与政治命题③。在党的领导下，第三届全国人民代表大会第一次会议的《政府工作报告》提出了“两步走”和“四个现代化”的国家战略目标④。而这个战略目标又在改革开放的历史进程中反复被申述。其中，具有标志性的是，党的十二大将“逐步实现工业、农业、国防和科学技术现代化”定位为党在新的历史时期的总任务⑤。从这个角度看，计划经济体制与市场经济体制是中国共产党为了实现现代化目标而采取的两种不同的制度形态，“问题是用什么方法才能更有力地发展社会生产力”⑥。两者在党的领导制度下所形成的这种内在统一性是经济学话语所忽视的重要特征。

由此可见，在“赶超型现代化”的历史情境中，市场经济体制是党的领导制度下的国家计划的一部分。因此，中国的市场经济体制是在社会主义制度框架下实现现代化任务的制度工具，天然地受到党的领导的制度约束。这是市场经济在“赶超型现代化”的历史情境中所形成的政治属性。在这个层面上，市场经济是一种工具，而非经济社会发展的目标。

（二） 经济属性：“市场化”的发展需要

从政治属性来看，社会主义市场经济是计划经济体制在党的领导制度下的一种政治延续，从而在政治意义上高度统一于“现代化”这一历史情境。但是，社会主义市场经济毕竟是市场经济的一种次生形态，必须遵循市场经济的一般规律，这就产生了社会主义市场经济的经济属性——“市场化”的发展需要。市场经济体制是根据市场需求与供给的变动引起价格变动实现对资源进行配置的制度形态。由此，“市场化”意指资源配置方式由计划本位或动员本位向市场本位转型，这也是经济体制改革的题中应有之义。从党的十四大正式提出“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”①，到党的十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用”②，其中“市场化”的过程可以清晰地呈现出来。在这个过程中，社会主义市场经济也对政治社会发展提出了新的要求。

一方面，市场經济需要一个“常态社会”为其提供稳定的社会基础。在常态的情况下，社会的变迁是按照一定的既有规则进行的③。对于资源配置而言，市场经济是具有自运转能力的。在西方主流经济学中，这种自运转能力得到了高度评价。而市场经济自运转能力的发挥必须内嵌于一个以制度规范、社会理性、政治稳定为主导的社会环境④。改革开放之前，在以阶级斗争与大规模群众运动为主导的社会环境中，频繁的社会改造与宏大的社会变革成了干预市场经济自运转的要素;而改革开放以来，积极的制度建设与法治建设正在建构一个稳定的“常态社会”，以适应经济体制改革的需要。

另一方面，市场经济需要常规性的、程序性的行政管理体制。改革开放之前，中国主要依靠政治动员与群众动员推动行政管理与政策实施过程。这种带有运动式治理特征的管理方式至今在国家治理中依然扮演着重要角色。而市场经济体制则需要政府的管理行为是稳定的、可预期的。否则，市场在资源配置中的效率将面临来自政府任意干预的挑战，这就要求中国行政体制能够逐渐走向理性化与科层化的发展方向。在改革开放过程中形成的官员专业化、机构合理化、程序明确化等理性化方向⑤正是这种要求的具体表现。

由此可见，在“市场化”的发展需要中，“适应社会主义市场经济体制”也成为特定的现代化发展阶段的重要任务。在这个层面上，市场经济是经济社会发展的一个目标。

综上所述，与西方典型国家的“自由市场化”不同，中国的市场经济体制不是一个由资本的内生运动驱动而形成的制度形态，而是具有“现代化”与“市场化”的双重属性。在这双重属性中，在“现代化”的历史情境中形成的政治属性是本质属性，体现了中国市场经济体制区别于西方市场经济的内在规定性。这意味着，党的领导是中国市场经济体制的基本制度背景，市场经济体制也必然被嵌入党的领导制度之中。而在“市场化”的发展需要下形成的经济属性则是政治属性的一种延伸，体现的是现代化特定阶段的发展目标和市场经济发展的一般规律。市场经济体制的双重属性是中国政治经济模式的基本形态，也决定了党的领导制度与市场经济体制之间高度统一的内在必然性。

三、 中国共产党的三种治理机制：制度融合何以实现？

市场经济体制的双重属性从方向上决定了党的领导和市场经济之间制度融合的内在必然性。但是，内在必然性是一种逻辑层面的属性定位，并不能自然而然地转化为特定的制度运行结果。“现代化”与“市场化”毕竟代表着两种不同的资源配置方式，在实践中依然存在着微妙的内在张力。前者强调以动员的方式配置资源，后者则强调以市场的自运转机制配置资源。因此，在实践中中国共产党还需要一定的治理机制对这种张力进行协调。这种“协调”正体现了“党的领导”的积极能动性。事实上，中国共产党根据“现代化”与“市场化”之间的情境组合变化形成了三种主要的政党治理机制（如表1）。通过这三种治理机制，党的领导与市场经济之间实现了有效的制度融合。

（一） 治理机制Ⅰ：制度化运动

在市场经济发展的初期，实现四个现代化的迫切愿望与对市场经济的积极需要紧密地联系在一起，从而形成了一个“现代化”与“市场化”双强的情境。在这种情境中，“市场”成为实现“赶超型现代化”的重要方式，因此快速地“建立市场经济体制，推动经济体制改革”成为全社会的共识。但是，“制度”的形成与执行并非一个自然而然的过程，而是需要大量的治理资源。然而，改革开放以来，治理资源不足一直是阻碍改革深化的关键性问题。在这种背景下，通过党的领导制度快速动员治理资源以推动市场经济体制建设就成为一种重要方式。詹姆斯·汤森（James Townsend）曾将这种以动员的方式建立制度的形式称之为“制度化运动”，“改革意味着中国生活的常规化，但它却是以动员的方式进行的”①。不过汤森更多的是从悖论的角度理解制度建设与政治动员之间的关系的。事实上，在市场经济发展的初期，以整顿、纠偏为主要手段的政治动员是有效建立适应市场经济的制度要素的關键性机制。邓小平同志在1975年与1981年屡次提及通过“整顿”等方式实现治理资源动员和制度有效性塑造的改革措施②。在1981年至1992年期间，带有政治动员特征的整顿一直是党中央建设市场经济体制过程中的重要治理机制。这种治理机制以党的领导为制度背景，在弥补科层常规治理的组织失败③、改善治理资源不足①、弥补政府组织能力欠发展②等方面表现出突出的优势。在之后的经济体制改革进程中，“制度化运动”也成为中国共产党领导与推动重要制度变迁的关键性治理机制。

因此，在制度建设与政治动员之间的“表面悖论”之后隐含着一个“以政治动员促制度建设”的统一空间。通过“制度化运动”的治理机制，中国共产党将市场经济体制所需要的制度建设嵌入政治动员的逻辑中，有效地将党的领导制度与市场经济体制联结在一起，从而在这个过程中缓解了政治动员与制度规范之间的内在张力。

（二） 治理机制Ⅱ：治理整顿

市场经济的发展毕竟具有盲目性，而且这种盲目性带有周期性的特点。当这种盲目性的危害对现代化构成阻碍时，就会出现“现代化”与“市场化”双重属性的矛盾。这种矛盾在情境上表现为现代化的历史情境相对强与市场化的发展需要相对弱并存。在这种情境中，通过治理整顿的方式对市场经济的盲目性进行调控就成为党的领导制度下的一种重要的治理机制。

1988年，为了应对市场经济发展所出现的经济过热、通货膨胀与价格上涨等一系列问题，十三届三中全会提出“治理经济环境、整顿经济秩序”，这也是“治理整顿”作为一种典型性治理机制的开始。在之后的改革进程中，治理整顿会以各种形式阶段性地出现。1996年为了整顿社会治安而阶段性出现的“严打”，进入21世纪后的煤矿安全整治、生态环境整治等都是中国共产党对治理整顿这一治理机制进行有效运用的实证。而这一机制在十八大、十九大之后也得到了积极的运用，其典型事例包括通过“整顿”的形式优化政商关系、推动扫黑除恶工作等。这些举措不仅为市场经济体制的健康发展提供了良好的政治社会环境，也体现出了中国共产党在治国理政过程中的政治智慧。

与“制度化运动”中的整顿相比，治理整顿的手段也依赖于党的领导制度下对于治理资源的有效动员，但治理整顿具有明显的临时性与阶段性。邓小平同志在评论十三届三中全会提出的治理整顿时就提出“计划搞两年”③。因此，治理整顿主要是配合性的治理机制，其目标不在于制度建设，而在于通过宏观调控与加强管理对市场发展中的“非预期结果”进行控制。通过在党的领导下推进“治理整顿”，市场经济体制能够更加健康地运转，从而使“市场化”与“现代化”这两种属性之间能够相互协调。

（三） 治理机制Ⅲ：法治建设

上述两种治理机制高度依赖于中国共产党自上而下的政治动员能力。虽然这种政治动员能力为“赶超型现代化”提供了急需的治理资源，但政治动员并不是无所不能的。在适应“赶超”需要的过程中，政治动员时常出现非规范性的特征。当以政治动员为主导的资源配置方式因非规范性特征阻碍市场经济的正常运转时，就会出现现代化的历史情境相对弱与市场化的发展需要相对强并存的情境。在这种情境中，制度化运动已经完成了历史使命。市场经济的发展迫切地需要将这些由政治动员建立的制度法治化，从而“建立以法治为基础的现代市场经济”①。这是一个制度逐渐规范化、刚性化的过程，迫切地需要“法治”这种刚性制度作为支撑。由此，法治建设成为中国共产党在这种新情境中的治理机制。对法治建设这一治理机制的运用贯穿于改革开放以来我党治国理政的整个历史进程之中。早在改革开放之初，邓小平同志就提出了建设“完备的社会主义法制”②的任务。1997年，党的第十五次全国代表大会提出了“依法治国”的基本方略。2002年，党的第十六次全国代表大会进一步地提出“全面落实依法治国”的基本方略。2014年，党的十八届四中全会从国家治理体系与治理能力现代化的角度提出了“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的目标。在2018年的党和国家机构改革中，中央全面依法治国领导小组正式成立，法治建设实现了依法治国在机构保障方面的新发展。法治建设是在党的领导下展开的，“坚持党的领导是中国特色社会主义法治之魂”③。因此，法治建设并不是一个脱嵌于党的领导的自我运转的过程，而是党的领导制度下的一种重要的治理机制。

通过法治建设，党的领导制度日渐完善，自上而下的政治动员也不断规范。在这种背景下，政府也逐渐走向与市场经济体制相适应的“法治政府”。正是在“法治政府”的驱动下，“放管服”“权力清单”“责任清单”“职责体系”等一系列保障市场经济发展的具体改革不断完善。在这个过程中，中国各级政府逐渐形成了一个“市场化”发展所需要的常规性的、程序性的行政管理体制，这本身也是行政体系理性化的历史进程。

综上所述，通过运用制度化运动、治理整顿、法治建设三种治理机制，党的领导制度不仅没有对市场经济体制构成负面影响，而且还为市场经济体制的建设与经济体制改革的制度转型扫清了障碍。在这个过程中，党的领导与市场经济之间实现了制度融合，避免了苏联与东欧各国在市场化过程中曾经出现过的制度摩擦与社会动荡。更为重要的是，这种制度融合在解决西方市场经济中交替存在的“政府失灵”与“市场失灵”问题上具有突出的制度优势。

需要注意的是，上述三种治理机制只是为了分析需要而做出的一种类型学划分。在实践过程中，治理机制的具体运用往往不会以单一形态出现，而是一种综合性的“组合拳”，只是在特定的历史情境中才会以某种治理机制为主导。总体而言，在全面深化改革的背景下，党的领导制度与市场经济体制之间的融合机制将显现出更加突出的制度优势。与此同时，随着社会主义市场经济的深入发展，三种治理机制之间的综合运用也将会更加复杂，需要理论界进一步观察与研究。

四、 新型举国体制中的“市场经济”：一次深化的理论讨论

通过讨论党的领导制度与市场经济体制的制度融合，可以较为系统地呈现新型举国体制中“市场经济”的运转逻辑。在新型举国体制中，社会主义市场经济体制的建立与中国经济的持续性增长是国家治理有效性的重要例证。长期以来，西方理论界固守经典的“诺斯假设”①，即市场经济的发展必须以成熟的产权制度、契约制度与政企分离制度等制度基础为前提，并将这个假设视为整个西方典型国家能够成功实现现代化的重要基础。根据这一经典假设，西方理论界有一种声音，认为中国的社会主义市场经济对“诺斯假设”存在偏离，因此中国的市场经济具有天然的制度缺陷（ill-institutional），而中国的经济发展也自然是不可持续的。这无形中为流行于西方世界的“中国崩溃论”提供了重要的理论资源。但是，改革开放以来的中国经济奇迹般地突破了“诺斯假设”，反而在理论界产生了“中国经济之谜”的回响。显然，主流的西方理论界对中国的社会主义市场经济的内生能力估计不足。当前的理论界不断地在中国特有的地方分权模式中寻找答案，如“分级试验”②“财政联邦主义”③“地方法团主义”④“行政发包制”⑤等都作出了重要的理论贡献。但是，这些以“分权”为主题的研究也忽视了一个重要问题，即市场经济与经济发展并不是自然相关的⑥。地方分权与市场经济相结合的过程在实际上加大了地方保护主义对国家整体经济健康发展的负面影响。这些研究都忽视了“中国经济之谜”的一个基本问题，即在新型举国体制中，中国共产党的领导如何与市场经济相互协调，这也是西方理论界难以理解中国经济体制改革的理论难点。西方理论界简单地将党的领导制度与市场经济体制理解为一种相互替代的关系，只注意到了社会主义国家的共产党在计划经济时期以政治动员为主导的经济发展模式，并简单地将其与市场经济体制对立起来。由此，党的领导制度也成为与市场经济体制不相容的制度形态。但事实上，改革开放以来，在新型举国体制的框架下，党的领导制度为中国社会主义市场经济体制的建立提供了重要的制度支持。而在这一过程中，新型举国体制也不断走向成熟。

基于此，本文呈现了一个基本事实，在新型举国体制中，通过中国共产党对治理机制的綜合运用，党的领导制度与市场经济体制是可以实现制度融合的。这也是经济体制改革的关键性制度逻辑。通过上述分析，本文所呈现的制度逻辑可以为解释“中国经济增长之谜”提供一个具有“中国话语”意义的理论视角。

作为一种关键性的制度逻辑，党的领导与市场经济之间的制度融合是中国共产党在新型举国体制的实践过程中所形成的经验。这个伟大的经验探索不仅突破了西方市场经济的理论桎梏，也进一步丰富了马克思主义政党理论。同时，这个伟大的经验探索也意味着中国的发展在世界现代化历史进程中是前无古人的，是人类历史上一次新的征程。

（责任编辑：肖舟）