双向嵌入谱系：政府购买社会工作服务的一个分析框架

[摘要] 借助当前研究中的“双向嵌入”概念，社会工作服务递送中的社会工作与行政系统之间呈现出“双向嵌入谱系”的状态：一方面，社会工作以技术和关系两种方式嵌入行政系统，这两种方式分别处于社会工作嵌入谱系的两端，社会工作的实际嵌入方式在两个端点之间呈现摆动状态;另一方面，行政系统以控制式嵌入和支持式嵌入两种方式与社会工作产生关联，两种方式仍然处于行政系统嵌入谱系的两端，行政系统的实际嵌入方式亦在两个端点之间呈现摆动状态。实践中由于受到多方因素影响，社会工作与行政系统的“双向嵌入”仍需不断审视并改进。

[关键词] 双向嵌入谱系  技术嵌入  关系嵌入  控制式嵌入  支持式嵌入

[基金项目] 本文为国家社会科学基金青年项目“政府购买社会工作服务的有效互动研究”（范雅娜主持，编号为17CSH077）的阶段性成果。

[作者简介] 范雅娜，延安大学政法与公共管理学院讲师，博士，研究方向为社会工作与社会政策。

[中图分类号] C916

[文献标识码] A

[文章编号] 1008-7672（2021）04-0036-18

改革开放以来，我国的经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化。从福利国家的研究成果来看，社会转型必然带来诸如社会失范、社会冲突等问题，从而产生对社会治理的大量需求。①进入新世纪，伴随经济快速发展带来的社会复杂性的加剧，党和政府开始将如何有效管理或治理日益多元和分化的社会纳入最高决策议程，相继确立科学发展观、推进和谐社会建设、构建社会管理新格局和创新社会治理体制，以解决发展过程中存在的问题。①党的十九大报告明确提出，打造“共建共治共享”的社会治理格局;党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出，“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”，并进一步强调，“到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化”。

从政府购买社会工作服务与社会工作发展视角来看，在当前城乡居民“对社会服务的需求呈爆发式增长”②的趋势下，由社会组织承接政府转移出去的部分社会服务职能已经成为共识。王浦劬等认为，政府购买社会组织服务“发端于我国改革开放和政府公共行政改革的历史背景，应势而发，扩展于全面深化改革和全面建设小康社会的历史进程，其萌发和成长根植于我国经济转型、社会发展和国家治理的深厚土壤，其扩展和深化来自我国全面深化政府和社会治理改革的鲜活实践”③。与此同时，我国大力推动社会工作制度建设，2006年10月，党的十六届六中全会作出的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出：“建设宏大的社会工作人才队伍，造就一支结构合理、素质优良的社会工作人才队伍，是建設社会主义和谐社会的迫切需要。”2012年，《民政部 财政部关于政府购买社会工作服务的指导意见》以及其后一系列相关文件的出台，赋予了专业社会工作关注和改善民生、实现社会公正的重要职责。④

那么，顶层设计的不断推进是否意味着基层实践的持续发展？从当前理论研究来看，答案似乎并不肯定。无论是“政社关系”“政府购买服务”还是“项目治理”，研究者们都给出了具有差异性的研究结论。从实践层面来看，政府向社会工作机构购买服务，目的是将专业化的服务输送给有需要的人群，购买效果在很大程度上取决于服务递送效果。一线社会工作者会在购买方、评估方、基层合作方、服务对象等多方力量的影响下完成服务递送过程，其服务递送效果必然会受多方力量的影响而发生变化。这意味着，实践中的复杂状况很难用单一的研究观点和结论来概括。据此，笔者尝试从社会工作服务递送视角出发，建构一线社会工作者与行政系统的互动关系谱系，以更深入地理解两者互动关系的真实状态。

一、 政府购买社会工作服务的政社关系类型研究

20世纪80年代，非营利部门研究者萨拉蒙教授提出“第三方治理”理论，用以解释自第二次世界大战到20世纪70年代大约30年中的美国国家特性发生的如下转变：政府与大量的“第三方”分享提供公共出资的服务和运用政府权威的责任。“其结果是被称为‘第三方治理的政府行动的新形式的兴起，它使得联邦机构越来越多地依靠大量的第三方机构来实现其公共使命。”①关于国家与社会组织关系的探讨是现代西方政治思想关注的中心议题之一。有学者将其总结为自由主义模式、国家主义模式和法团主义模式。②学界对中国国家与社会关系的研究亦呈现出不同的研究取向和研究视角，但有一种观点得到了大部分学者的认可，即中国的国家与社会分离源自国家的主动退让或撤离。

本文的研究议题为政府购买社会工作服务。有学者认为，“在政府购买服务制度下发展出来的国家与社会关系必定区别于一般社会组织与政府之间的关系”③。但对当前政社关系问题的相关研究并未将基于宏观与中观视野的政社关系理论与政府购买社会工作服务中的政社关系研究区分开来，其主要原因在于两者之间存在包含与被包含的关系。因此，对政府购买社会工作服务领域的政社关系的文献梳理绕不开对政社关系问题的一般性探讨。这也意味着完全各自独立的梳理难以实现，如果不苛责，笔者将结合本文研究主题，从“控制”与“调适”两种路径出发，对政府购买社会工作服务的政社关系作出简要梳理。

（一） 控制路径

在对国家与社会关系的相关研究中，康晓光和韩恒通过实证研究提出的“分类控制体系”以及“行政吸纳社会”当属控制路径的代表性观点。其一，“分类控制体系”用来说明如下事实：在中国大陆，政府对不同的社会组织采取不同的控制手段，其目的在于满足自身利益。④这一新的理想类型受到诸多学者的关注。针对分类控制理论，刘鹏提出“嵌入型监管”概念，用来说明国家通过营造符合国家政治偏好的环境以达到对社会组织进行嵌入性干预与调控的目的，并认为“分类控制”模式只是“嵌入型监管”模式的一部分。⑤黄晓春等提出的“非协同治理—策略性应对”理论框架继承了分类控制的研究思路，认为宏观政府领域的不同政策信号使得不同政府部门会依据自身的治理逻辑来处理与社会组织的关系，从而影响到社会组织的自主性生产。⑥徐盈艳等则认为，分类控制理论忽略了政府对社会组织的控制在时间节点上的变化，这一变化动因包括政府的政策意图、执行者的偏好、社会治理情境和治理策略等。①其二，在分类控制理论的基础上，两位学者依据我国现实将国家与社会关系总结为“行政吸纳社会”，行政吸纳的方式包括“限制”“功能替代”和“优先满足强者利益”。②有学者认为，“行政吸纳社会”的观点虽然显现出政府对社会组织“支持”的一面，但更多强调的依然是“控制”。③罗艳等通过对H市信息化居家养老服务推广的个案分析，提出“政府主导型嵌入”概念，认为政府在初期采取欢迎、主动吸纳、释放资源等方式与社会组织建立关系，随着项目的推进，政府与社会组织的互动呈现出“此消彼长”的“冲突”状态，其背后体现了政府主导型的供给机制。这种政府主导型的嵌入机制在一定程度上回应了“行政吸纳社会”的理论模式。④

（二） 调适路径

张康之认为，当前研究中所持的改革开放以来中国走的是“政府主导型发展模式”的观点是一种误读，从实践中对政府的功能定位来看，政府强力推动经济、社会发展的背后是政府开创的“引导型政府职能模式”⑤以及逐渐放松社会控制的道路⑥。从公共服务领域的政社關系发展状况来看，这一观点不断被证实。

唐文玉通过个案研究提出了“行政吸纳服务”这一新的解释框架，用来说明我国国家与社会之间存在的新的关系形态。“行政吸纳服务”不同于前人提出的“公民社会”“合作主义”以及“行政吸纳社会”等理论模式，其关注和强调的是政府对社会组织的“支持”与“配合”，以此提升公共服务质量。⑦张文礼在梳理既有政社关系理论的基础上，提出“合作共强”关系模型，这一关系类型强调社会组织在公共服务领域内，在政府的合理规制下具有相对的独立性并能充分发挥作用。⑧管兵在分析上海市政府购买公共服务中的国家与社会关系时发现：一方面，政府的主导性特征依然明显;另一方面，政府还为民间社会组织提供了制度化的竞争性发展的空间和机会，由此政府购买公共服务带来了新的混合性的国家社会关系模式。⑨徐盈艳等提出“浮动控制”与“分层嵌入”概念，“浮动控制”意指政府对社会组织的控制权在不同层级之间上下游动，从而实现政策调整和控制社会组织发展的意图，其体现的是对社会组织的柔性与隐性控制;“分层嵌入”的概念指涉针对层级政府的浮动控制，社会组织采用不同的策略进入不同层级的治理结构中进行不同类别的嵌入，其体现的是社会组织的主体性与灵活性。①冷向明等提出“半嵌入性合作”的概念，试图阐明如下观点：伴随时间的推移，国家与社会组织关系不再呈现单一权力占绝对主导地位的局面，“在资源分散与功能差异的条件下，社会组织……与政府的关系是一种以双方结构性非对称相互依赖、权力关系相对平衡为特点的非依附合作”②，在此种关系状态下，社会组织具有较强的独立性和自主性。蔡长昆等以D市S镇为例，关注政社关系的动态变迁过程，研究发现该镇政府与镇志愿者协会之间经历了从“行政吸纳社会”到“行政吸纳服务”的过程，政府对社会组织从“控制”转向“支持”。③

此外，部分学者从社会组织的自主性生产视角探讨政社关系问题。王诗宗等认为，我国社会组织的基本特征难以单纯使用独立性或者自主性来概括。“在以政府逻辑为主导的多层次制度逻辑共同作用下，中国社会组织的特征表现为依附式自主。”④社会组织虽然在诸多方面依赖国家，但其仍然享有实际的自主性。林磊认为，当前关于社会组织自主性的研究忽视了社会组织与社会的关系路线，社会组织自主性生产的影响因素不仅包括政府的政策支持力度与社会组织所采取的行动策略，还包括社会组织所提供的服务以及服务对象的认同与支持，由此提出“在地内生性”概念，用来解释社会组织与基层社会之间的互动，以此衡量社会组织的自主性程度。⑤

无论是对控制路径还是对调适路径的研究，都难以全面概括当前我国政府与社会组织之间错综复杂的关系。我国的非政府组织“内部具有显著的异质性”，不同类型的非政府组织“常常具有不同的内在属性”。⑥由于非政府组织在性质、宗旨、背景、运作、资金来源、目标等方面存在很大差异性，因而应当从政府与非政府组织的状况以及所处环境等具体情境出发来探讨两者之间的互动关系。⑦

二、 从政社关系到双向嵌入：一个转向

李友梅等认为，社会科学研究经历了由宏大叙事转向微观叙事，从结构分析转向行为分析的过程。“传统的‘国家与社会范式所预设的‘国家与‘社会二元对立及‘结构互动理论基础并不能对复杂的社会生活作出贴切的回应。”①政府购买社会工作服务领域的研究同样如此，社会工作机构与一线社会工作者面临高度复杂的社会环境，单一的政社关系研究结论恐难具有说服力。这要求我们转换思路，以更具“生活化”的视角开展更“接地气”的研究。据此，“嵌入性”这一概念似乎更能帮助我们理解社会工作服务递送中的复杂关系。事实上，已有学者指出，我国政府与社团关系的状态可以用“国家镶嵌在社会中”来形容②，服务外包过程中的政府与社会组织之间存在不同的嵌入方式③。嵌入性视角既关注国家对社会组织的控制，又注意到社会组织的应对策略与发展机遇。④笔者尝试借助“嵌入性”的相关概念和理论研究社会工作服务递送过程中的政社关系问题。

（一） 社会工作的嵌入性发展

学界公认的最早提出“嵌入”概念的理论家当属卡尔·波兰尼。1955年，波兰尼使用“嵌入”一词表达如下理念：“经济并非像经济理论中说的那样是自足的，而是从属于政治、宗教和社会关系的。”⑤在波兰尼看来，经济是被嵌入社会中的，“自我调节的市场理念是彻头彻尾的乌托邦，除非消灭社会中的人和自然物质，否则这样一种制度就不能存在于任何时期”。⑥尽管波兰尼并未阐明“嵌入”的基本概念⑦，但其对经济嵌入问题的研究引起了诸多学者的关注与回应。格兰诺维特从结构嵌入和关系嵌入两个方面阐述嵌入问题，认为个体嵌入社会关系中，经济制度依靠由社会关系构建的社会网络得以维持。⑧Sharon Zukin和Paul Dimaggio进一步拓展嵌入的类型，将嵌入性分为结构嵌入、认知嵌入、文化嵌入与政治嵌入，更具体地探讨了触发经济活动的文化、制度等因素。⑨“理论的作用并不仅仅是提供‘解释，也许最重要的是，它能提出有用的问题，确定有效的分析单位，从而很好地解决一个领域的核心问题。”⑩嵌入理论的产生与发展最初主要集中在经济社会学领域。笔者意在使用“嵌入”概念分析社会工作服务递送过程中的社会工作者与行政系统之间的关系，因此，并不打算对“嵌入性”议题作过多梳理，而是取其理论精髓以分析现实。有学者指出：“‘嵌入性的思想内核就在于它规定了两个或多个事物之间的本质关系机制。”①如果对“嵌入”一词给出明确解释，那么“它指的是某一事物进入另一个事物之中去的过程和状态。这里有几个要素：第一，至少有两个被指认的事物，这是嵌入的前提;第二，一个事物进入另一个事物之中，这是嵌入过程”。②

当前许多学者以“嵌入性”概念来解释我国专业社会工作的发展问题。一部分学者从宏观层面探讨专业社会工作的嵌入性发展特征。源于西方的专业社会工作进入中国时，想要在中国特定的经济、政治、文化与社会环境中生存并发展，必然会经历嵌入的过程。专业社会工作嵌入行政社会工作，两者互构演化从而形成符合我國实际需要的社会工作体系。“嵌入性是专业社会工作在中国生存和发展的重要特征。”③专业社会工作的发展将呈现出“从政府主导下的专业弱自主性嵌入向政府—专业合作下深度嵌入发展”④的路径。从嵌入阶段来看，专业社会工作嵌入本土社会工作时会经历被动吸纳与表面嵌入、主动联结与适度嵌入、交互作用与深度嵌入三个过程。⑤当前街居制的行政化管理方式制约了专业社会工作的服务空间，后者只能依附于行政系统才能完成服务提供。只有创新社会管理体制，“才可能建构和成就一种有效的社会工作制度”⑥。部分学者则有针对性地研究具体情境中的社会工作嵌入问题，朱健刚等基于政府购买服务的一个具体案例得出专业社会工作被反向嵌入的研究结论，专业社会工作者被吸纳到基层权力网络之中从而产生外部服务行政化、内部治理官僚化和专业建制化等问题，限制了专业社会工作的深层次嵌入。⑦管兵的实践研究，一方面印证了上述反向嵌入的结论，另一方面提出了政府购买服务使社会组织具有竞争性和制度化发展的机会，从而使国家与社会的关系出现新的可能性。⑧

无论是基于宏观层面探讨社会工作的嵌入性特征，还是从具体情境中提炼社会工作嵌入的不同结论，都对“国家”与“社会”视角的研究做了进一步补充，但同时又产生出新的未解议题。不论是以社会工作机构与社会工作者为代表的社会领域嵌入以行政部门为代表的国家领域还是相反，似乎都未解决如下问题：“国家”与“社会”之间是否仅存在“非此即彼”的嵌入状况？对此，“双向嵌入”的相关研究给出了更为丰富的答案。

（二） “双向嵌入”的既有研究与启示

在上述“嵌入”研究的基础上，学者们进一步拓展研究概念，使用“双向嵌入”一词解释社会工作、社会组织与政府的关系问题。关于何为“双向嵌入”，不同学者基于研究需要和个人理解给出了两种不同的解释。一种解释认为，社会组织分别嵌入“国家”和“社会”两个不同方向，张紧跟以佛山市南海区义务工作者联合会为例，提出该组织双向嵌入于国家与社会之中从而获得行动自主性①，王名等从“政府嵌入”和“社区嵌入”两个方向探讨社会组织的自主性问题②。另一种解释则强调社会组织与政府之间的相互嵌入关系，一种嵌入方向指涉社会组织嵌入政府的服务提供体制当中，另一种嵌入方向则指向相反的路径，即政府嵌入社会组织中。③纪莺莺遵循后一种解释路径，使用“双向赋权”概念表达这样一种思考：一方面国家权力延伸至社会，另一方面社会性权力呈现一定增长，国家与社会之间并非此消彼长，而是互为赋权。④罗艳等的案例研究则呈现出政社互动的“冲突”结论，政社双方的嵌入最终转变为“政府主导型嵌入”。⑤后一种解释路径因具体情境不同而呈现出不同的研究结论，有学者对“双向嵌入”概念提出了不同的看法，认为不同社区发展的差异性将对社会工作产生不同的影响，因此专业社会工作的嵌入应当依据社区类型、社会治理主体形态以及社会工作开展阶段而采取“个别化嵌入”的方式。⑥徐选国等则使用“双重嵌入”概念解释我国社会工作的嵌入性发展状况，所谓“双重嵌入”，不仅包括专业社会工作与行政社会工作之间的相互嵌入，还包括两种社会工作同时嵌入“社会结构”。⑦可以看出，“双重嵌入”概念是对“双向嵌入”概念的一次理论提升。

无论是“双向嵌入”“双重嵌入”还是“个别化嵌入”都给予笔者很大启发，但一项研究应当依据研究主题选择更合适的研究概念和框架，本文意在通过建构社会工作服务递送过程中的嵌入谱系来回应当前政府购买社会工作服务中的政社关系问题，因此用以表达社会组织与政府相互嵌入意涵的“双向嵌入”概念更符合本文的研究旨趣。需要说明的是，“双重嵌入”概念中的两种社会工作同时嵌入“社会结构”的层面不在本文讨论范围之内。就“个别化嵌入”结论而言，笔者承认在社会环境充满高度复杂性的背景下，社会工作机构应当依据情况调整嵌入方式，但在中国的社会工作实践中，从服务递送过程来看，一线社会工作者开展服务时必然会与行政系统产生千丝万缕的联系，双方之间的相互嵌入不可避免。由此，本文的研究基点发生如下变化：从“政社关系”到服务递送中的社会工作者与行政系统之间的“双向嵌入”。在政府购买社会工作服务实践中，无论社会工作机构与政府之间呈现何种关系类型，最终都要体现为服务递送中的社会工作者与行政系统之间的互动关系，这种关系不仅微观而具体，而且动态特征更加明显。

三、 双向嵌入谱系：一个分析框架

从服务递送视角来看，社会工作机构与政府之间的关系可以转化为服务递送中的社会工作者与行政系统之间的关系。这种关系不仅呈现出当前研究所指的双向嵌入特性，而且呈现嵌入谱系①状态，既包括社会工作嵌入的谱系状态，又包含行政系统嵌入的谱系状态。

（一） 社会工作嵌入

一线社会工作者是专业社会工作的实践者，在服务递送过程中，社会工作对行政系统的嵌入即指社会工作者以服务实践嵌入行政系统的过程。嵌入方式可以归结为技术嵌入和关系嵌入。技术嵌入是指社会工作者凭借其专业性与行政系统成员互动的过程。关系嵌入则是指社会工作者通过各种方式建立并维持与行政系统成员的关系的过程。相对于技术嵌入而言，关系嵌入因社会工作者的服务理念、服务递送场景、购买方或基层合作方的态度等因素而呈现出更加复杂、多样化的状态。

1. 技术嵌入

社会工作的技术嵌入方式在当前理论和实践领域内受到较多关注。社会工作“是以专业化的方式向有需要的个人、家庭、社区、组织等提供相关社会工作服务的行动体系”②，有助于促进个人及家庭成员社会功能的完善，改善社区的内在结构与外部环境，影响社会政策与社会福利制度的实施，从而有利于促进社会的公正与进步③。作为社会工作重要载体的社会工作机构与萨拉蒙提出的第三类非营利组织——“公益服务组织”相对应，“这些组织直接提供服务，致力于提升社区福利或服务于广泛的公共或教育目标”①。社会工作机构因其专业性而成为社会治理的主体之一。实践中，社会工作机构通过提供服务参与社会治理，政府通过购买社会工作服务为社会工作机构提供资源。

改革开放以来，我国经历了从总体支配到技术治理的转变过程。“公共服务实质上正在变成以项目评估和项目管理为中心的治理体制。伴随自上而下资金规模的迅速扩大和技术监督手段的发展，各种以项目管理为中心的政策、 制度、 法规和实际运作方式迅速发展起来。”②政府同样以项目购买的方式向社会组织提供资金，同时进行监督和管理。一方面，项目制社会组织治理的方式既能使政府联结并适当控制社会组织，又保证了社会组织获取资源并实现其价值追求③;另一方面，实践中的社会工作因过度强调专业化、技术化而受到诸多怀疑。社会工作兼具科学性、艺术性和技术性，然而在政府的技术治理模式下，我国的社会工作过于强调其技术性的一面，忽略了社会工作的本质属性——社会性。④政府购买社会工作服务实践中，社会工作机构及其成员为凸显其专业性，获取专业权力并赢得购买方的支持，形成了行政化、官僚化、建制化现象以及“实用专业主义”逻辑。⑤社会工作所具备的专业性也因部分社会工作理论的“拿来主义”倾向而受到怀疑。⑥

当然，笔者在此谈及技术嵌入，并非认同技术性是专业社会工作的本质，而是阐明社会工作服务递送过程中存在如下事实：社会工作者以专业化、技术化的方式提供社会工作服务，以服务实践嵌入基层行政系统。

中国大陆的社会组织与社会工作发展是政府选择与让渡的结果。在政府购买社会工作服务的机制中，社会工作被允许以制度化的方式嵌入行政系统。服务递送过程中，社会工作者为服务对象提供专业服务的同时，其所具备的专业知識、能力和技巧成为社会工作者与行政系统成员互动的重要前提。对行政系统成员而言，作为“外来者”的社会工作者运用专业方法为服务对象提供服务确实是新鲜事。随着服务效果的逐渐显现，社会工作者会获得行政系统成员的关注和认可。从实际情况来看，社会工作者的服务递送离不开行政部门的支持。笔者曾对S市L社会工作机构中的政府购买社会工作服务实施过程展开调研并发现：社会工作机构作为一线社会工作者的直接管理方，其与一线社会工作者之间并非完全支持的关系。项目执行过程中会产生诸多状况，社会工作机构并不能随时为一线社会工作者提供足够的支持。一线社会工作者需要基层行政系统的配合，除提供部分活动物资等物质资源之外，项目评估时更需要基层行政系统的支持。于是，获得行政部门的认可和信任尤为重要。而行政系统成员与社会工作者接触，很大程度上也是由于社会工作者的专业性，实践中部分行政系统成员会请社会工作者提供服务指标之外的协助，认为“社会工作者做事情比我们专业”①。

当前虽然各地社会工作发展状况不一，但总体呈现出王思斌教授所言的“专业弱自主性嵌入”状态。笔者认为，未来发展过程中，如果要想进一步过渡到基于政府与专业合作的“深度嵌入发展”状态，那么技术嵌入是关键。就社会工作服务递送视角而言，社会工作者需以其专业性嵌入行政系统，获得行政系统成员的认可与信任，使得双方在合作过程中不断提高嵌入的广度和深度。

2. 关系嵌入

“关系”研究在我国学界备受关注，哲学、管理学、心理学及社会学等多门学科均以“关系”为主题展开了较为丰富的探讨。梁漱溟先生曾指出，中国社会乃“伦理本位”的社会，“伦即伦偶之意”②。“是关系，皆是伦理;伦理始于家庭，而不止于家庭。……伦理关系，即是情谊关系，亦即是其相互间的一种义务关系。……由是乃使居此社会中者，每一个人对于其四面八方的伦理关系，各负有其相当义务，同时，其四面八方与他有伦理关系之人，亦各对他负有义务。”③费孝通的“差序格局”④，黄光国的“儒家关系主义”⑤，翟学伟的“情理社会”⑥都秉持了“伦理本位”的关系研究理念。部分学者质疑“关系本位论”，认为这种观点没有考虑到经济社会结构变迁对文化产生的影响，在我国转型时期，关系主义的盛行还取决于“自我实现预言”的心理机制，在“中国社会是关系社会”的观念以及关系运作能够带来好处的现实作用下，人们会加剧关系运作行为并产生恶性循环。⑦笔者认为，“伦理本位”的关系研究虽不能完全解释当前我国的现实情况，但其理论精髓确实值得我们深入思考和借鉴。笔者同意周飞舟的观点，即中国存在一个不同于“国家”的“社会”领域。“这个领域是由‘关系所连接起来的行动者组成的。这样的‘关系社会并非一个与国家对立的领域，而是一个无处不在、可以在政府组织和政府行为中见到的‘社会。……这样一个以‘关系形态为主的日常生活构成了中国社会基本的民情和行为方式，成为国家和正式制度的社会基础。”①

在政府购买社会工作服务的机制下，政府与社会工作机构产生以契约为依托的关系，这种原则上市场化、平等化的关系因受到我国特定的文化基底与转型特征的影响而在实践中出现诸多看似不可控的情形。在政府主导的服务购买模式下，社会组织为了生存会选择“搁置”使命②，社会工作者的专业能力呈现“实用专业主义”取向，“去政治化”的专业能力特征不至于损害社会工作机构与购买方的关系③。

本文提及的社会工作服务递送中的“关系嵌入”④既包括正式的关系嵌入过程，又包括非正式的关系嵌入过程，既指向积极的关系建构，又指向有意而为之的关系运作。社会工作者与行政系统建立关系时，不仅需要制度化的“技术嵌入”，更需要正式或非正式的“关系嵌入”。当然，正式与非正式之间并没有绝对清晰的衡量标准。仅就笔者所了解的情况来看，服务递送过程中社会工作者的“关系嵌入”主要涉及以下几种情形：其一，社会工作机构与社会工作者被动迎合处于强势地位的购买方与基层合作方。由于购买方和基层合作方手中掌握着各种资源，当其提出各种要求时，社会工作机构与社会工作者为获取资源而不得不按照其要求行事，比如按照合作方意愿将部分一线社会工作者派驻到特定行政岗位从事行政工作，但这未被写进项目招投标书中。其二，当为服务对象提供服务与完成购买方或基层合作方的政绩性指标发生冲突时，社会工作者优先选择后者。为服务对象提供专业服务与完成政绩性指标有所不同，如果社会工作者将更多精力放在如何完成政绩性指标上，就会减少为服务对象提供真正需要的服务的时间。相比较而言，如果说上述第一种情形属于被动迎合，那么这种情形下社会工作者则具有一定的主动性。其三，社会工作机构与社会工作者的利益输送行为目的性较强。通过这种工具性的关系运作方式，社会工作机构与社会工作者希望建立并维持与购买方或基层合作方之间的关系，从而有利于获取项目和资源。其四，采取积极的关系嵌入行为。笔者通过对W市Y社会工作机构的调研发现，社会工作者在服务递送过程中还会使用策略性的谈判技巧说服购买方或基层合作方主要负责人，从而在一定程度上满足社会工作者与项目实施有关的合理需求。比如，应当由购买方支付的项目资金未及时到账，购买方再三推脱不予支付，社会工作者以适当强硬的语气明确其所持有的原则，购买方主要负责人对社会工作者的态度由强硬转变为妥协甚至欣赏。此外，项目结束之后，购买方希望社会工作者留在驻点继续工作，并向其口头承诺续约时，社会工作者会提示购买方此种做法的弊端，从而使购买方转变态度。如此，既维护了社会工作机构的利益，又得到了购买方的认可。

（二） 行政系统嵌入

1887年，美国政治学家威尔逊在美国《政治科学季刊》上发表了一篇题目为《行政之研究》的论文，将行政与政治区别开来，并设定了政治—行政二分原则，认为“政治是‘在重大而且带普遍性的方面的国家活动，而‘在另一方面，‘行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情”。①20世纪60年代以来，政治—行政二分原则不断受到各种怀疑和批评，但“总的说来，政治—行政二分原则的提出是具有积极意义的”②。本文所指的行政系统是社会工作者在服务递送中所接触到的行政系统。社会工作服务递送过程中的双向嵌入，一个方向指的是社会工作嵌入行政系统，另一个方向则指行政系统嵌入社会工作。当前政府购买社会工作服务的政社关系研究呈现出“控制”与“调适”两种研究路径。从社会工作服务递送视角来看，行政系统嵌入社会工作的过程呈现出类似的“控制”与“调适”两种情形。如果以“嵌入谱系”衡量上述两种情形，使用“控制式嵌入”一词来形容行政系统对社会工作机构与社会工作者的控制与主导并无异议，但使用“调适式嵌入”一词似乎并不恰当，因为“调适”一词涵盖的情形相对复杂，难以呈现出与“控制”相对应的状态。因此，笔者借鉴并使用“支持”一词来表示嵌入谱系中与“控制”相对应的另一端。由此，社会工作服务递送中的行政系统嵌入社会工作呈现出“控制式嵌入”与“支持式嵌入”两种状态。

1. 控制式嵌入

社会工作服务递送中的“控制式嵌入”是指行政系统以控制方式对待社会工作者及其服务开展的过程。王名等在谈及社会组织参与社会治理过程中的政府嵌入问题时指出，政府通过政治关系嵌入和政治结构嵌入对社会组织的自主性产生影响，政府购买服务是政治关系嵌入的一部分，政府通过向社会组织购买服务实现对社会组织的管控。③“嵌入型监管”④一词则更具体地反映了国家对社会组织的控制式嵌入特征。社会工作者的服务递送行为在很大程度上受到购买方处理与社会工作机构关系的手段的影响。在政府购买社会工作服务机制中，由于“宏观政策信号的模糊性导致不同政府部门在与各类社会组织打交道时缺乏系统的政策指引，它们会根据自身的治理逻辑工具性地处理与社会组织间的关系 ”①。但无论如何，“控制”是难以绕过的一种处理方式。

由于受到行政系统控制式嵌入的影响，社会工作者在服务递送过程中容易出现道德实践和政治实践异化的现象。在道德实践层面，社会工作者对专业社会工作的理解呈现出理论与现实相分离的特征，在政治实践层面，社会工作服务存在维稳特征和向购买方倾斜的问题。②笔者所调研的S市L社会工作机构的社会工作服务递送呈现出类似的情形，在该机构承接的日间服务中心项目中，购买方主要负责人随意调整评估时间，仅凭一两次巡视便认定社会工作机构所提供的服务不到位。即便日间服务中心的服务对象为项目组“说好话”，购买方依然决定要更换项目承接方。

2. 支持式嵌入

社会工作服务递送过程中，行政系统嵌入社会工作的另一种方式为“支持式嵌入”。控制与支持是可以分离的，支持的目的应当是为社会赋权。③“引导型政府职能模式意味着一种社会行为空间，在这个空间中，一切社会活动的主体都拥有充分的自主性。当其他社会治理力量能够提供公共服务时，政府的基本责任就需要转向如何保障公共服务得以实现的方面，即更多地关注在多元社会治理主体之间进行协调，给予制度供给而不是实施社会控制，以促进多元社会治理主体所提供的公共服务相互补充、相互支持并联为一个有机整体。”④唐文玉曾提出“行政吸纳服务”的概念，用来解释政府以培育和支持民间社会组织的方式提升政府公共服务能力与社会治理绩效，同时民间社会组织也获得了生存资源从而能更好地发展。⑤“双向赋权”概念同样强调了政府权力与社会权力互惠性增长的一面。⑥

具体到社会工作服务递送层面，社会工作机构与社会工作者开展服务时，行政系统会通过提供部分活动物资、服务场地等方式确保服务顺利开展;当社会工作者在开展活动初期面临服务对象招募困难时，行政系统成员会协助招募;部分行政部门负责人对专业社会工作有一定了解，信任社会工作者并对社会工作者的各项工作给予积极支持，既不控制也不过多“关注”，W市Y社会工作机构理事长曾坦言：“开始的时候，他（某基层政府部门负责人）也会有顾虑，当他发现我们做得好时，他就比较认可，打款（支付项目资金）什么的很爽快。你就放手去做，他比较信任你。我们在底下做得也比较顺利。我们对这个项目的配备不是最好的，最终效果却是最好的。评估的时候，我们这个项目排名全市第一。所以这个项目也被评为市级优秀项目。……所以，当政府信任你的时候，领导支持你的时候，底下关系处理得很好的时候，他们真的不用干涉很多，项目反而做得很好。”①

（三） 双向嵌入谱系

通过上述分析可以看到，社会工作服务递送中的嵌入形态并非如现有大多数研究所展现的社会工作机构与政府之间的某一具体关系类型，而是呈现谱系状态（如图1所示）。

首先，从社会工作嵌入行政系统一面来看，社会工作者通过技术嵌入和关系嵌入两种方式嵌入行政系统中，这两种方式分别处于社会工作嵌入谱系的两端：一端为技术嵌入，另一端为关系嵌入。以社会工作嵌入视角观之，一线社會工作者既非完全采取技术嵌入方式嵌入行政系统之中，也非完全采取关系嵌入方式嵌入行政系统之中，而是在技术嵌入和关系嵌入两个端点之间呈现摆动状态。这首先体现在，部分社会工作者倾向于以技术嵌入为主、关系嵌入为辅的嵌入方式，部分则倾向于以关系嵌入为主、技术嵌入为辅的嵌入方式。嵌入手段的使用受到多重因素诸如社会工作者的专业背景、社会工作专业知识与素养、性格特征及谈判能力，社会工作机构的性质以及机构对社会工作者所在团队的管理方式与支持力度，服务所在地的行政生态等的影响。此外，在服务递送的不同阶段，同一社会工作者的两种嵌入方式会呈现阶段性特征，诸如服务递送初期，社会工作者想要凭借其专业性以技术嵌入的方式进入行政系统，当嵌入遇到瓶颈时，社会工作者主动或被动转变嵌入方式，将关系嵌入引入进来，两种嵌入方式相互调和，最终完成服务递送。

尽管笔者将技术嵌入和关系嵌入分开来谈论，但实践中技术嵌入与关系嵌入之间并不存在明显的界限，往往交织在一起，也不存在完全对立的关系。至少从我国目前的情况来看，完全关系嵌入与完全技术嵌入的状态几乎不存在。一方面，即便是极端纯粹的利益输送关系，服务承接方仍需按照项目招投标相关规定完成服务指标;另一方面，社会工作者在服务递送中必然要与行政系统成员接触，单纯的技术嵌入恐怕很难行得通。

其次，从行政系统嵌入社会工作一面来看，行政系统通过控制和支持两种方式嵌入社会工作服务递送过程中，两种方式仍然处于行政系统嵌入谱系的两端，一端为控制式嵌入，另一端为支持式嵌入。行政系统既非完全采取控制式嵌入方式嵌入社会工作服务递送过程，也非完全采取支持式嵌入方式嵌入社会工作服务递送过程，而是在控制式嵌入和支持式嵌入两个端点之间呈现摆动状态。部分基层行政系统成员倾向于以控制式嵌入为主、支持式嵌入为辅的嵌入方式，部分则采取以支持式嵌入为主、控制式嵌入为辅的嵌入方式。嵌入方式的选择仍然受到诸多因素的影响。行政系统所处地区的经济社会结构决定了行政部门的工作重心以及领导者的注意力结构，从而影响行政系统对社会工作的重视程度。此外，行政部门主要负责人的专业背景以及对社会工作的了解和重视程度也会对嵌入方式产生影响。从服务递送的阶段性来看，同一行政系统的嵌入方式往往会产生阶段性变化，诸如服务递送初期，行政系统对社会工作处于非依赖状态，采取控制式嵌入方式对待社会工作，当社会工作者主动嵌入行政系统并通过努力获得行政系统的认可时，行政系统会选择与社会工作建立依赖关系，并逐渐转变为支持式嵌入。

此外，社会工作的技术嵌入、关系嵌入与行政系统的控制式嵌入、支持式嵌入相互交叉，使得社会工作与行政系统的互嵌形态呈现出“技术—控制”“技术—支持”“关系—控制”与“关系—支持”四个面向。在“技术—控制”与“技术—支持”两种面向下，行政系统以控制或支持方式对待社会工作的技术嵌入，主要表现为对社会工作专业性、技术性的不同回应。在“关系—控制”与“关系—支持”两种面向下，行政系统则以控制或支持方式对待社会工作的关系嵌入，主要表现为对社会工作者积极或有意而为之的关系建构的不同回应。

四、 双向嵌入的合理化实现

2019年，习近平总书记在中央政法工作会议中首次提出“社会治理共同体”的概念。共同体“不仅是利益相关的，而且是利益共享的”①，在迈向社会治理共同体的道路上，如何做到多方共享与共赢尤为重要。政府购买社会工作服务，将政府与社会工作机构这两个社会治理主体有效地联结在一起，虽然各地社会工作服务开展状况不一，但社会工作与行政系统的双向嵌入行为已然出现。当然，由于受到多方因素影响，这种双向嵌入仍然存在较多不足，需要我们在实践中不断审视并改进。

（一） 实现社会工作嵌入的合理化

如上所述，社会工作嵌入行政系统的方式包括技术嵌入和关系嵌入。在社会工作的技术嵌入层面，社会工作者的价值观、行为方式、服务逻辑往往会对服务递送效果产生关键性影响。原则上社会工作凭借其专业优势以技术嵌入方式进入行政系统，但实践中这种专业性并未充分地体现出来，社会工作服务因其技術性的治理逻辑、资源依附性的生存逻辑与自由裁量的服务逻辑而呈现诸多困境。未来在社会工作服务递送的过程中，社会工作者应多关注、协调与探索社区服务的短期目标与社区和服务对象的长期发展目标之间的关系，在行动中不断反思，在反思中努力践行。台湾华梵大学建筑系教授徐裕曾提出：“现在学院里面教授的知识大都是从西方引进的，有一些其本身还停留在理论层面，而有一些则有它特定的社会背景的限制，并不能很好地解释中国社会当前所存在的一些现象，或是满足当代社会的一些需求。……尽信书不如无书，大家需要意识到并努力克服这些问题，踏出自己领域的另外一步，走出理论，走出自我领域的限制。……真实的进入，用深入的方式进去，深入就是身临其境去做。”①在社会工作的关系嵌入层面，社会工作者的关系嵌入方式既有积极的一面，也有消极的一面。如果说技术嵌入考验着社会工作者的专业性，那么关系嵌入更加考验社会工作者的智慧。未来实践中，社会工作者应当增加积极的关系建构，主动与行政系统成员沟通，走出自身领域限制，从应对式思维转向互惠式思维，同时转变利益输送式的关系维系方式，以有助于“形成清朗的制度生态环境和健康的社会风气”②。

（二） 实现行政系统嵌入的合理化

政府在服务购买中占据主导性地位，受传统官本位思想的影响，行政部门成员更习惯于采取控制式思维对待社会工作机构和社会工作者，本应责任明确的契约性关系在实践中却难以实现。很多情况下，虽然购买方与社会工作机构签订了购买合同，但服务递送中购买方往往难以按照合同履行职责，随意调整合同内容，不按照合同约定时间支付项目资金，行政部门负责人凭借个人喜好评判项目完成情况等现象时有发生。在政府购买服务的普适性机制短期内难以完全建立的情况下，行政系统要将控制式嵌入转变为支持式嵌入，则显得任重而道远。“引导型政府职能模式”的构建并非一朝一夕，这不仅需要基层行政系统成员不断更新自己的观念、调整自己的行为，更需要中央和地方政府共同努力。③需要注意的是，由于各地政府购买服务与社会工作发展状况不同，推广统一经验的做法应慎重。地区差异、城乡差异、城市差异甚至城市内部不同区域的差异使得任何地方的经验都不可能被照搬或完全复制，而是应该因地制宜地开展工作。

本文聚焦于社会工作服务递送层面，以“嵌入”概念与理论研究社会工作与行政系统的双向嵌入问题，提出“双向嵌入谱系”这一分析框架。在政社关系研究中，从政社关系的具体类型转变为动态的双向嵌入，从政社关系研究的主体性、关系性转变为嵌入的多面性、情境性，从政府控制模式与社会组织反控制策略转变为同时关注政社关系的支持性和互惠性。“随着我国改革开放的进一步深入，许多经济及社会问题已经难以为经济增长这个单一的指标所涵盖，摸索中的改革实践显然已经大大超前于理论的发展。”①由于研究旨趣和篇幅所限，本文所涉及的社会工作主体仅为一线实操型社会工作机构以及一线社会工作者，实践中的社会组织类型复杂多样，本文难以涵盖。此外，本文仅在既有研究关注的“嵌入类型”的基础上提出“嵌入谱系”这一基本概念并作出解释，对于嵌入之后的具体情形和结果，以及对社会工作机构可能产生的影响，笔者将在今后的研究中继续探索。

（责任编辑：徐枫）