“规制-激励”视角下福建重点生态区位商品林补偿探讨

雷艳杰 ，张美艳 ，董建军

（1.三明学院 经济与管理学院，福建 三明 365004；2.福建省高等学校人文社会科学研究基地 低碳经济研究中心，福建 三明 365004）

党的十九大报告提出，要加快生态文明体制改革。林业是生态文明的根基，重点生态区位商品林是中国林业政策由“经济优先”变迁为“生态优先”的产物。政府通过规制把林业经营者私人所有的商品林变成生态公益林，实施严格限伐禁伐，保护了生态环境，但也造成林业经营者收益受损，林业经营者利益与生态效益矛盾日益凸显。为解决这一矛盾，福建省在全国率先开始重点生态区位商品林赎买改革，探索重点生态区位商品林生态补偿模式。国内对重点生态区位商品林赎买的研究主要集中在赎买政策的形成与执行分析[1](P140-146)、[2](P59-64)、赎买模式的比较分析[3](P92-97）、[4](P370-376)、赎买过程中林业经营者的认知及接受意愿[5](P302-311)、[6](P114-124)、赎买存在的问题及解决策略[7-10]、赎买政策的地区差异及效果比较[11]（P69-82）、赎买利益相关者的博弈分析[12]（P490-498）及 赎买资金的筹集[13](P1-5)、[14](P46-48)等。随着赎买改革的推进，福建重点生态区位商品林赎买陷入政府资金不足、林业经营者参与意愿低、生态与经济难以协调发展等生态补偿困境。

党的十九大提出建立“市场化、多元化生态补偿机制”[15]（P52），为福建重点生态区位商品林赎买明确了改革方向，即在政府规制下，将私有商品林收归国有经营，并激励以生态效益为导向的林业经营方式，实现生态与经济协调发展。这是对以产权交易为核心的“科斯式”市场化补偿范式与以政府“管制、征税、补贴”等为手段的“庇古式”补偿范式的一种创新和补充。因此，本文立足于森林生态补偿的理论缺口与重点生态区位商品林赎买改革的现实需要，构建基于政府“规制-激励”理论的重点生态区位商品林赎买机制，以期更好地推动重点生态区位商品林赎买改革。

一、“规制-激励”下重点生态区位商品林赎买政策实施的机理分析

（一）重点生态区位商品林政策的形成与经济属性

福建省是南方重点林区之一，森林覆盖率达66.8%，森林蓄积7.29亿立方米，林业在福建经济社会绿色发展、生态文明建设中具有重要的地位与作用。2001年，在国家对森林分类经营的基础上，福建把广袤的森林划分为商品林与生态公益林，实施森林资源分类经营改革，其中生态公益林禁伐，并按面积进行补偿。2003年，福建率先出台林改文件，开始集体林权制度改革，明晰了林地的使用权，林木的所有权、经营权、收益权，实现了“山定权、树定根、人定心”，随后而来的林业金融改革，把金融的“活水”引入林业。林业经营者依法通过转包、租赁、转让、入股、合作等形式流转林权，参与林业适度规模经营，形成大户经营、合伙经营、合作经营、股份经营、企业经营、委托经营等多种经营模式，社会资本进入林业，促进了林业发展与林权制度改革。在此背景下，林业经营者积极性提高，原来的荒山变成绿山，人们期待着绿山变成金山银山。但从2010年开始，为了保护生态环境，在森林资源的分类经营改革上，福建又界定出第三类“公益林”，即重点生态区位林，陆续将65.16万公顷商品林划为重点生态区位商品林并限制采伐，实行严格保护政策。这部分商品林经过林权改革已经明晰到户，且大部分已经经过流转，成为林业大户、公司等的私有林，属于私人财产。“限伐”政策给林业经营者带来重大经济损失，前期投入不能收回，某些经营者甚至债台高筑，陷入生计危机，政府与林业经营者之间的矛盾日益凸出。为解决这一社会矛盾，也为了进一步推进林权制度改革，探索“绿水青山就是金山银山”的途径，2015年福建开启了重点生态区位商品林赎买改革。

从重点生态区位商品林的由来看。一方面，重点生态区位商品林属于私人产权，是林业经营者经过种植、投资、管护发展而来的，林地的使用权，林木的所有权、经营权和收益权属于林业经营者。“经济人”属性使得林业经营者追求经济效益最大化，难以从社会效益最大化角度做出决策，需要政府的约束与引导。另一方面，重点生态区位商品林位于特殊的生态区位，能够提供生态服务功能，如保持水土、美化环境、涵养水源、维持生物多样性、固碳释氧等，这些功能具有公共物品属性，有着消费上的非排他性与供应关联性。[16]（P67-81）重点生态区位商品林介于私人物品与公共产品之间，兼具私人物品与公共物品属性，它是新时代发展理念的产物，是人们由单纯追求经济效益向追求经济效益和生态效益共同实现转变的产物。[7]（P124-129）人们对美好生活的向往，使得社会对生态服务的需求越来越大，面对庞大的需求，政府往往“心有余而力不足”，需要引入市场及社会力量。因此，对重点生态区位商品林的经营管理，短期内政府可以统一规划，重点保护，但从长期来看，需要发挥市场的力量。

（二）重点生态区位商品林赎买下林业经营者行为决策：逆向经营与道德风险

重点生态区位商品林赎买改革是对森林生态补偿多元化的一种探索。从理论上讲，赎买政策补偿的微观基础是林业经营者的经营活动对生态环境产生的生态外溢效用。这样，重点生态区位商品林赎买改革就面临一个关键问题：林业经营者的自利性经营行为是否产生足够的生态外溢效用，从而达到政府的生态服务目标？

“规制-激励”下重点生态区位商品林改革的林业经营者行为决策见图1。假设森林在提供经济利益和生态服务方面具有替代性，曲线GM是重点生态区位商品林的生产可能性边界，代表森林资源带来最大社会效益的各种生态服务与经济效益的可能性组合。在重点生态区位商品改革之前，社会对重点生态区位商品林资源的配置在A点，林业经营者短期偏好曲线与生产可能性边界相切，此时提供OL单位的经济利益与OD单位的生态服务。重点生态区位商品改革后，社会对最优配置点B的选择是通过政府的统一规划来完成的。在B点，社会偏好曲线和生产可能性边界相切，表明在B点森林资源的配置方式最能体现社会福利目标。换言之，从社会福利最大化出发，理想的保护目标应该是森林资源提供ON单位的经济利益与OH单位的生态服务。

图1 “规制-激励”下重点生态区位商品林改革林业经营者的行为决策

政府的重点生态区位商品林改革如何实现由原来A点到B点的社会福利最大化呢？若只是简单地把重点生态区位商品林划到生态公益林，林业经营者在三种情况下会偏离政府生态保护目标。一是由于严格限伐、禁伐等政策，林业经营者对林地的预期收益减少，经营积极性降低，这时林业具备不具有排他性的公共物品性质，即使产权明晰，私人供给也低于社会最优需求量，造成森林质量退化，只能在较低配置C1点来供给JC1单位的生态服务。二是政府通过强制限伐措施使林业经营者经济利益从OL降至OJ，当木材的市场价值上升，或受生计所迫时，林业经营者可能会偷伐树木。偷伐树木使得组合点从C1点转移至右下方C2点，生态服务供给量为KC2，小于在C1点的生态服务供给量JC1。三是在严格限伐下，若政府提供标准低而单一的生态补偿，会造成经费和有效激励不足，限制国有林场等经营管护主体对赎买改革后的重点生态区位商品林的投入和抚育，林业经营者会拿出一部分补偿金进行简单管护，这时提供生态服务供给量 JC3。对于 C1、C2、C3来说，因限伐规制导致林业经营者不管理或消极管理，生态保护的效果降低，并未达到既有森林资源存量发挥最大的生态效益水平C，且林业经营者会损失经济利益JL，甚至会使部分林业经营者陷入生计危机。因此，重点生态区位商品林赎买要解决的关键问题是，政府通过赎买，把重点生态区位商品林所有权和经营权交由新的林业经营主体进行有效管护，稳步提升森林生态价值。新的林业经营主体需要实现生态保护与产业发展的循环互动。在坚持生态优先的基础上，大力发展林业产业，通过产业发展带动生态建设，实现“越采越多、越采越好”[17]（P30-42），新的林业经营主体在获得经济利益的同时也恰好实现政府生态保护的目的，如B点所示。

二、福建省重点区位商品林赎买政策实施状况与面临挑战

为了保护生态环境，福建省明确规定对位于“三沿一环”、饮用水源保护区、森林公园规划区等生态区位极为重要或生态状况极为脆弱区位的商品林实行严格限伐或禁伐政策。限伐后，林权所有者利益受损，且没有享受到生态补偿，生态保护与林业经营者利益矛盾日益突出。为了缓和矛盾，福建省开始探索新的生态补偿模式——重点生态区位商品林的赎买改革。其目的:一是破解生态保护过程中由于限伐政策产生的生态保护与林业经营者利益的矛盾。通过赎买方式把重点生态区位的商品林保护起来，实现“生态得保护，林业经营者得利益”的双赢目标。二是探索有效的重点生态区位商品林经营管理模式。通过实施多种森林经营措施，将赎买后的商品林逐渐培育成以阔叶树为优势树种的林分，提高林分质量，提升生态功能。三是优化生态公益林布局。通过赎买、置换等方式把重点生态区位商品林调整为生态公益林，把重点生态区位外零星分散的生态公益林调整为商品林，使全省生态公益林规模、结构、布局更加合理，森林生态功能更加完善。在此目的下，福建省于2015年发布《关于开展重点区位生态商品林赎买等改革试点的通知》，先后选择武夷山、永安、沙县、南平等23个试点单位，要求在“十三五”期间完成1.33万公顷的重点生态区位商品林赎买改革。截至2019年7月，福建省23个试点已完成1.81万公顷重点生态区位商品林赎买，占其总面积的2.8%，林业经营者直接受益超过3.5亿元。[18]从重点生态区位商品林赎买试点的赎买结果看，赎买任务超额完成，但赎买改革依然存在诸多挑战。

（一）赎买资金来源单一，以政府财政投入为主

《福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案》明确表示，改革资金由设区市和试点县根据改革形式多渠道筹措，省级财政根据各试点县（市、区）重点生态区位商品林等改革试点开展情况予以适当补助。在赎买资金来源上，因每个试点情况不同，资金渠道来源存在差异，但主要依靠省级财政补贴和地方财政投入，缺少社会资金进入。福建省共有重点区位商品林65.16万公顷，存量巨大，赎买资金的筹集成为制约赎买工作持续推进的一个重要因素。以三明市建宁县为例，截至2019年，共赎买重点生态区位商品林0.12万公顷，投入赎买资金3188.6万元，项目累计筹措各类赎买资金4357万元，其中中央重点生态保护修复治理专项资金820万元，省级各类配套资金3537万元。虽然目前并不存在资金缺口，但从长远来看，建宁县重点生态区位商品林共有2.41万公顷，且中央重点生态保护修复治理专项资金及部分省级配套资金并不是年年都有，推动赎买改革的资金压力依然较大。

（二）赎买政策不够完善，执行效果存在偏差

目前赎买工作开展的依据主要是 《福建省重点生态区位商品林赎买等改革试点方案》，该文件作为指导性文件，只是对赎买的目的、原则、方式及各试点赎买任务等做了规定，对赎买的具体实施并没有明确规定，且尚未上升到立法层面。各试点在赎买政策的执行过程中没有经验，缺少法律依据，赎买政策的执行效果不够完善，不利于赎买工作的后续推动。一是存在政府想要赎买，而林业经营者不愿意参与的情况，达不到生态保护的目的。在赎买过程中，为了使生态公益林规模、结构、布局更加合理，政府会优先赎买生态区位比较重要、林龄较长且规模较大的商品林。因此，赎买对象主要是林业个私大户与林业经营企业。调研中，通过与这部分赎买意愿较低的林业经营者访谈，发现导致他们赎买意愿不高的原因首先是认为赎买价格偏低，其次是林业经营依赖型的林业经营者担心赎买后的生计问题。二是存在赎买意愿较高，但因拥有林地规模较小且分布零星散乱，而最终不能参与赎买的情况，引起林业经营者间的不平衡。三是在赎买过程中，存在重点生态区位商品林中夹杂部分的生态公益林与天然林，林业经营者要求一并赎买，但目前的赎买政策对此并无规定，不利于全省生态公益林合理布局及后续经营管护。

（三）林业经营管护缺乏科学规划，难以实现生态与经济协调发展

重点生态区位商品林的赎买是要探索如何在生态保护的前提下，实现对森林资源的合理经营利用。对于那些单纯追求经济利润最大化的经营企业能否担当这个重任，地方政府并没有太多考虑与规划。调研中，一些政府官员认为目前林业的最大贡献就是生态服务，把工作重点放在森林景观利用项目上。实际上，并不是所有的林地都适合发展这些项目，一些学者也认为未来林业主导产业应该是木材生产及其加工产业，而不是林下经济、森林康养等。[17]（P30-42）而且，重点生态区位商品林赎买后，地方政府一般是委托国有林场进行经营管护，且没有管护资金。在经营上，国有林场一样面临限伐、禁伐、改造提升等生态保护限制，部分林场收储的林木与原有的林木连成片形成规模效应，这在经营管护上是有利的，但也有林场收储的林木是散乱的、不成规模的，且短期内也不会产生经济效益。作为盈利企业，国有林场如何在生态保护下实现可持续经营，目前地方政府并没有科学的长远规划。

（四）赎买改革过程以政府主导为主，赎买价格的形成机制还不完善

在福建重点生态区位商品林赎买中，政策执行以政府机构主导为主。政府采取自上而下的采伐限制以及后续赎买政策，赎买价格的制定主要采取的是参照市场指导价，在第三方进行林木价值评估的基础上核定赎买价格或制定最高限价。在价格制定的过程中，政府往往因受制于赎买资金的有限性而对价格有一定的限制，或者虽然按市场价格评估，但是在扣除设计费、检尺费、税费、销售管理费等销售成本的时候按最高费用扣除，且评估价格以目前市场上林木交易价格为依据，对林地的经营权没有任何评估。[10]（P11-17）而林业经营者希望通过赎买来弥补他们因严格限制采伐而产生的经济损失和因参与赎买失去的土地经营权，希望尽量以“高价”卖出，这就造成赎买价格低于林业经营者的预期。这种政府主导下进行的赎买模式，缺乏林业经营者、基层政府等不同利益主体的深度参与和有效协商，缺乏市场竞争机制的激励，赎买价格的制定难度很大，还会导致赎买改革运营成本较高，政府财政压力大，不利于赎买政策的长远实施。

三、建立以“规制-激励”为导向的重点区位商品林赎买机制

重点生态区位商品林赎买改革要解决两个关键问题：一是通过限伐、保护、延迟收益年限等制度约束与规制，减少林业经营者破坏生态环境的逆向经营行为及道德风险；二是通过税收、产业政策、创造市场等生态补偿手段，激励林业经营者参与重点生态区位商品林的经营管理，强化他们对改善生态环境有益的经营行为。在激励机制中构建利益相关主体互惠的正向激励关系，是重点生态区位商品林赎买改革得以顺利执行的重要因素。

以政府“规制-激励”为导向的重点生态区位商品林赎买改革机制，见图2。它包含三部分内容：中央政府及省政府对地方政府的规制与激励，夯实政策执行基础；地方政府对新型林业经济主体的规制与激励，实现重点生态区位商品林生态外溢效用内化，使林业经营者在追求经济利益的同时恰好能够实现政府对生态环境保护的目标；地方政府对林业经营者的规制与激励，提高林业经营者参与赎买的积极性，盘活林业资产，解决生态保护与林业经营者利益的矛盾冲突，减少贫困。

图2 “规制-激励”下以利益相关主体正向激励为导向的重点区位商品林赎买机制

（一）建立重点区位商品林赎买资金筹集机制，充实政策的经济资源

赎买政策的延续性取决于政策的经济资源是否充分，国外成功的森林保护实践也表明：货币和货币激励的组合能使不同动机的利益相关者增强合作。[19]（P169-176）一是建立健全重点区位商品林生态补偿机制，树立公共财政政策的坚实保障。政府可采取政策性贷款、税收优惠、财政贴息、技术扶持等多元化方式对在重点区位商品林赎买过程中，对生态保护做出贡献的各方给出直接的经济利益补偿。比如对水源地等重点生态区位及生态脆弱地带林地的改造提升造林、间伐抚育等行为，应在国家政策性补贴的基础上，再给予一部分引导性补贴，同时改变原有的以林地面积为标准的补偿方式，建立以林分质量或者生态服务价值为标准的补偿机制。二是探索政府与社会合作模式，引入社会资本。要引入社会资本，就必须盘活林业资产，探索“资源变资产、资金变股金、农民变股民”的实现路径。在引入社会资本上，福建重点生态区位商品林赎买改革可推广以下经验。如顺昌的生态银行，林业经营者的林业资源以赎买、租赁、托管、股份合作的模式存储到森林生态银行，实现林业资源的集中收储、规模经营，由南平市生态资源保护开发有限公司运营，乡村振兴、旅游等产业基金负责投融资，国有林场参股；运营主体有丰富的林木生产与林业经营经验，可有效保障林业经营者林业资产保值增值。再如将乐的PPP（Public-Private Partnership，政府与社会资本合作）项目，由将乐县金山林场有限公司承担赎买和改造工作，自筹资本金1.3亿元，向国家开发银行申请项目融资4亿元；因属于生态环保和扶贫领域项目，国家开发银行申请PSL（Pledged Supplementary Lending，抵押补充贷款）优惠利率，其中2亿元享受扶贫专项优惠利率，1亿元享受生态环保领域专项优惠利率，降低了政府的财政负担。项目盘活了区域林业企业、个私业主等森林资源资产面积0.53万公顷，盘活资产资金2.47亿元，增加了森林资源资产的收入。又如沙县的林票制改革，林业经营者把分户占有的林业资源性资产按约定比例做股到村集体，村集体与当地国有林场通过出让经营、委托经营、合资造林、林地入股等模式实现对森林资源的规模经营，解决了林业难融资、资源难变现等问题。

（二）完善重点生态区位商品林赎买政策框架，改善赎买政策执行效果

一是结合《森林法》，加快地方在生态补偿方面的立法进度，逐步完善重点区位商品林赎买政策框架，对政府赎买工作管理、参与赎买的利益相关主体、参与程序及相关主体的权利和义务作出明确规定，使得赎买改革有法可依，并加强赎买政策在制定与执行过程中的公开透明性和包容性。二是加大重点区位商品林赎买的宣传，助推林业经营者形成森林生态效益价值观。在宣传过程中可以借助现代媒体对受教育程度较高、关注林业信息较多的林业经营者做精准宣传，提高这部分人对赎买的认知程度，并让已参与赎买的林业经营者树立典范，提高未参与赎买者对赎买政策的认知，提高赎买改革意愿。对林业经营依赖型林业经营者，政府要充分利用市场机制逐步降低他们的资源依赖程度，抓住林业结构调整的机遇，引导他们参与生态旅游、林下经济等非农就业，多渠道增加其家庭收入。同时，也要积极探索新的赎买模式，林业经营者不能接受直接赎买时，在保障生计的情况下，可以利用其他赎买模式缓慢、渐进地让他们接受森林资源合理利用的方式。比如沙县的改造提升、顺昌的合作经营等，这些都是通过改造、托管、入股等方式与林业经营者合作，让林业经营者充分参与政策的制定与执行，并从中获得经济利益，得到可持续生计保障。

（三）建立保护与发展共存的森林资源管护机制，实现生态效益与经济效益共赢

一是政府确立生态优先、经济也要发展的生态发展理念，对林业经营者有效约束和激励。沈国舫[20](P1-8)认为，生态保护、修复和自然资源的合理利用是可以协调共进的。过去林业发展也表明，经济利益能提高林业经营者造林积极性。对林业经营者而言，重点生态区位商品林赎买改革作为一种生态补偿方式本身就是一种经济激励手段。政府应通过市场化方式把这种激励发挥到极致，在生态保护的约束下给予林业经营者经济激励。比如，根据市场需要和林木实际情况，适当放宽重点生态区位商品林限伐、禁伐条件；再比如，可扶持林业经营者开发链条式、系统性、品牌化的林业发展项目。二是分阶段、分层次的经营管护。第一阶段加强赎买林分的后续管护，积极探索不同经营管护主体在生态保护与经济效益实现上的差别与优劣势，因地制宜落实管护主体，强化管护责任，稳步提升森林生态价值，实现生态优先。第二阶段精准提升森林质量。在树种选择、种苗培育、林木抚育等方面采取精准措施，配合国家储备林质量精准提升等工程，通过改主伐为择伐、改单层林为复层异龄林、改单一针叶林为针阔混交林、改一般用材林为特种乡土珍稀用材林等措施，精准提升森林质量，增加林业效益。第三阶段根据林分、区位重要性、资源条件等进行分层分类细化管理。比如，有些重点区位的商品林自然环境资源优美，有深厚的文化内涵，像建宁闽江源源头，完全有条件进行森林康养、旅游项目的开发。政府可采用引导性补贴的方式，引导经营主体在生态保护的前提下，突破林业产业发展传统模式，提升林木抚育水平，延伸产业链条，不断导入新技术、新业态，重点加快发展森林康养、林下旅游等新兴产业，实现产业融合发展。也有些重点生态区位的商品林非林木质资源开发有限，但生态区位极其重要，政府应把有限的公共财政投入优先用在这里，适当提高经营管护标准。[7]（P124-129）

（四）建立生态补偿市场化机制，实现重点生态区位商品林赎买市场化

现阶段的重点生态区位商品林赎买，本质上补偿的是林业经营者前期投入的造林抚育成本，而不是重点生态区位商品林的生态价值，体现不出重点生态区位商品林提供的生态服务产品价格，此时的生态补偿不能引导森林生态服务的供给与需求。因此，应建立重点生态区位商品林的市场化机制。一是改变赎买思路，由政府主导的补偿生产成本变为市场调节为主的购买生态服务。[17]（P30-42）政府根据生态环境保护的需要，提出赎买价格和赎买面积，林业经营者决定是否参与赎买，若赎买价格高于经营商品林获取的经济效益，必然导致林业经营者愿意参与赎买，商品林转化为生态公益林，在竞争机制下，赎买价格回落；若赎买价格低于经营商品林获取的经济效益，林业经营者不参与赎买，生态公益林面积达不到社会需求，赎买价格上升。最终通过市场调节，形成政府与林业经营者都能接受的赎买价格及生态公益林供给量。二是建立重点生态区位商品林碳交易试点。选取面积较大、林木产权明晰的重点生态区位商品林作为试点，实施森林认证、保护权利交易、环境服务支付等措施，健全碳排放权交易机制，本着“受益者付费”原则，将受益企业纳入到重点生态区位商品林赎买系统中，逐渐融合“科斯式”与“庇古式”生态补偿方式，构建生态服务产品交易市场，实现重点生态区位商品林赎买市场化。

总之，重点生态区位商品林赎买是福建集体林权制度改革的一项重大举措，盘活了林业资源，保护了生态环境。在赎买政策试点过程中，虽然存在一定的问题，但随着赎买政策框架的完善，这些问题终会被解决。福建重点生态区位商品林赎买改革也会为全国其他地区重点生态区位商品林补偿提供有益启示。