中央环保督察压力传导：地方政府变压力为动力

湖南大学 胡芳倩

一、问题的提出

党的十八大以来，以习近平总书记为核心的党中央高度重视生态文明建设和生态环境保护，将生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。我国“十四五”规划中明确指出“要在全面建成小康社会、全面打赢污染防治攻坚战的基础上，进一步实现主要污染物排放总量明显减少，生态系统稳定性显著增强，人居环境进一步改善，环境管理体系、环境监管机制和行政执法体制等生态环保制度法规体系进一步完善。”由此可见，我国正大力推行由“经济至上”向“生态优先、绿色发展”方向转变，而具体政治任务的达成，离不开对政策执行者的有效监督。在我国生态文明体制改革背景下，被中央赋予高权威的生态环保督察由2016年开始在河北省试点，继而在全国各省市轮番开展，从2016年到2017年两年的时间，第一轮中央环保督察完成了对全国所有省份的覆盖。就已经完成的第一轮中央生态环保督察行动与效果来看，其在一定程度上解决了地方环境治理存在的诸多问题:从数据上看，第一轮督察及“回头看”共受理民众举报21.2万余件，其中立案处罚4万多家，罚款24.6亿元；立案侦查2303件，行政和刑事拘留2264人；从反映中看，笔者在某市调研时，访谈的一位环保部门官员说到：“从环保角度回过头来看，你想想我们这几年解决了多少问题，有多少放在那里谁也不敢去揭的锅子（历史遗留的环境问题）都把它揭开了，一些脓把它扎破了，原来不通过这种做法（中央环保督察）你能把它扎破吗？”可见中央环保督察取得显著效果。但与此同时也有学者指出，高位推动带来的压力使政府官员对地方环境治理采取策略性的应对方式；受到中央环保督察的地方政府面临着两难抉择——“一刀切”还是“切一刀”？这两种行为抉择逻辑取决于外生约束是否足够强，内生动力是否足够大；在上级督察压力下，地方政府会依据自身资源与具体环境任务治理难度的匹配程度，选择采取“一刀切”关停还是集中整治方式。这些观点基于不同的研究框架对地方政府应对督察治理压力的行为抉择逻辑做出了分析，但却未针对压力传导的要素进行说明以及针对“一刀切”等不当行为的具体原因提出有效的改进措施。地方政府应对压力产生的“一刀切”等不当行为的具体原因是什么？应该采取何种措施避免不当行为以促使地方政府承担的环保督察压力转化为环境治理动力，最终改善地方政府在环境治理领域的表现？本文基于对中央环保督察压力传导的内涵、表现与构成要素的阐述，对生态环境部公布的典型案例进行分析，并将回答上述问题，以期地方政府正确看待中央生态环保督察，提高地方环境治理效能，贯彻落实“良好的生态环境是最普惠的民生福祉”理念。

二、中央环保督察压力传导：内涵、表现与构成要素

“压力传导”本是一个物理学领域的词语。在公共管理领域，“压力传导”一词可以联系到“压力型体制”这一概念。“压力型体制”是对地方政府运行环境的形象描述，强调地方政府的运行是对不同来源的发展压力的分解和应对。本章将对我国的“压力型体制”政治环境作一个简要概述，在此基础上阐述中央环保督察压力传导的内涵、表现与构成要素。

（一）“压力型体制”政治环境

“压力型体制”解释框架最经典和权威的论述出自《县乡两级的政治体制改革：如何建立民主的合作新体制》这一报告，它最初被定义为“一级政治组织（县、乡）为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系”。后有学者指出，中国各级政府是在各种压力的驱动下运行的，从上而下的政治行政命令是其中最核心的压力。从上级政府到下级政府，政府的目标和责任是通过行政手段一级一级地往下摊派和施压来实现的。压力是通过科层制的管理体系传导的，即形成分层级的压力传导体制。来自中央分配的各种政治任务的“硬指标”层层下达经过省、市传至基层，并且辅助以“一票否决”等惩罚机制，使得地方政府处在一个重重压力的“压力环境”之中。

（二）中央环保督察压力传导的内涵

为了有效推动各级党委政府按时完成政策目标、履行环保职责，中央层层压实治理责任，有时会通过督察这样的方式进行过程监控。中央生态环保督察正是一种被中央赋予高层权威，对地方环境治理进行运动式监督的运作机制。中央环保督察压力传导即来源于中央、被中央赋予了高层权威的中央生态环保督察小组下沉至省级、地市级层面展开以党政同责为理念的督察，其中包括动员压力、问责压力、督办压力等压力层层由上往下传导，督促地方政府部门对环境问题进行整改。中央生态环保督察的核心在于“督政”，即地方政府部门环境治理的效果。从制度设计的初衷来看，中央环保督察就是要通过严厉督政来传导环保压力，督促地方党委政府真正履行责任。在此过程中，中央通过资料查阅、下沉检查、“回头看”等方式对地方政府进行过程和结果考核，将环境治理责任最终压实到地方政府。

（三）中央环保督察压力传导的表现

下沉工作阶段，各督察组深入地方、深入一线、深入现场，采取暗查暗访和蹲点调查等方式开展工作，有效打通了国家环保政策落实过程中的“梗阻”，进一步压实了各地各单位污染防治和生态治理责任。中央生态环保督察压力传导的表现主要在于督察过程中的问题整改以及严肃问责。根据督察实践情况来看，压力确有体现：督查组下沉地市督察时，对被督察部门、企业进行重点调查；针对重要问题线索开展现场勘察和调查取证；进一步核实污染防治攻坚战重点任务实施情况和督察整改落实情况等，时刻以问题为导向。笔者曾访谈的另一位市级环保部门官员说到：“2017年第一轮环保督察的时候，大家都没有经验，包括国家、省市都没有经验，督察小组收到的投诉件，当天晚上就会进行汇总，汇总后九点钟交办，交办到市里面，市里十点钟收到交办件，然后马上交办给县里面，县里面那个时候天天晚上十二点钟，那些县长、县委书记亲自主持召开会议，晚上十二点钟、一点钟搞这个交办工作，而且要求有办结时限，比如说七天之内办结，所以环保督察的那一个月基本都在处理投诉件……只要环保投诉件一经查实是属实的，那么这个企业所在乡镇的副乡长、乡镇长还有县里面分管这个单位的人员都要被追责，当时追了一大批责，大概一百多个吧。”由此可见，动员压力、交办压力、问责压力等层层下达，共同形成了压力的传导，总体概念图见图1所示。

图1 中央环保督察压力传导总体概念图

（四）中央环保督察压力传导的构成要素

环境治理压力的传导过程一般包括压力源、传导载体、传导层级、传导阻滞与传导终点五大要素。根据《中央生态环保督察工作规定》以及相关文件中规定的生态环境治理责任制和生态环保督察的具体实践来看，中央环保督察有效疏通了环境治理压力传导过程中的阻滞，因此笔者将中央环保督察压力传导的构成要素主要分为压力源、压力种类、传导载体、传导层级、传导终点五大链条，要素的具体传导链式如图2所示。（1）压力源。压力源是引起个体压力反应的事件起点或源头因素，回答的是压力从何而来的问题。中央生态环保督察是中央政府为扭转生态环境持续恶化、实现可持续发展的一项重要的政策举措，其压力源于中央政府的高层权威，处于决策顶端的中央政府的权威是中央环保督察压力的来源。（2）压力种类。压力种类回答的是何种压力的问题，它与压力源（中央政府）希望下级政府达到的预期效果直接相关，中央政府会通过何种方式传导压力便构成压力的种类。中央政府通过下达环境治理任务、召开督察动员大会、督察期间广泛接受群众举报以及对违规责任主体进行问责、立案处罚等方式促成了各类环保督察压力向下级政府的传导，其中可归纳为前文中提到的动员压力、督办压力、问责压力等，甚至还有民意压力。（3）压力传导载体。压力传导载体是指某些能承载传导运动的物质，通过它实现压力的层层传递。中央环保督察的压力传导载体是中央政府颁布的生态环保督察相关的政策文件，目前主要有《环境保护督察方案(试行)中央生态环境保护督察工作规定》以及近期颁布的《生态环境保护专项督察办法》，都是推进生态环保督察工作实施的依据，其中《中央生态环境保护督察工作规定》属于党内法规，是党中央最高效力的文件。这些法规文件中对环保督察的对象、内容以及违规惩处方式予以说明，成为督察压力传导的物质载体。除此之外，还有中央政府对地方政府发出的环保督察要求和命令等，都是中央环保督察的压力传导载体。（4）压力传导层级。压力传导层级是纵向传导过程中组织结构的组成部分。根据五级政府体制，中央生态环保督察压力传导层级自压力源（中央政府）往下分别是省（自治区、直辖市）政府-市政府-县政府-乡政府，共同构成中央环保督察压力传导的层级。因此可以将压力源中央政府看作是压力传导的高层；省（自治区、直辖市）政府、市政府看作是中间层；县、乡政府看作是压力传导的低层。除了中央政府之外，任何层级的政府即各级地方政府都将受到来自上级的压力。（5）压力传导终点。压力传导终点是压力的最终流向点。地方政府最终按照督察的要求对区域违规企业进行整改，对区域环境进行治理，因此笔者认为经过压力的逐级传递后，中央环保督察压力传导的终点是包含企业和个体在内的被监管者组成的地方基层环境治理领域。

图2 中央环保督察压力传导要素链式

三、地方政府应对中央环保督察压力行为不当的表现及原因

中央环保督察压力层层传导至基层环境治理领域，最终的治理绩效从目前的实践结果来看，既有正面（环保督察提高了地方政府污染治理绩效），也有负面（“环保一刀切一律关停”现象）。诸多案例表明如果地方政府应对中央生态环保督察的行为不当，不仅不能提升地方环境治理绩效，反而会引起更多的资源浪费。

（一）由个案分析地方政府应对督察压力行为不当的表现

生态环境部公布的案例中，有一起典型的“环保一刀切”案例：2018年11月3日，中央第二生态环境保护督察组进驻陕西省开展“回头看”，督察组针对有关舆情和群众反映的环保“一刀切”问题开展了现场检查，发现宝鸡市有关部门和部分县区为应对国家大气污染防治监督检查，采取集中断水断电的做法，要求有关企业停产停工。

宝鸡市一些县区和部门为应对监督检查而集中对有关企业拉闸停电的做法，不仅不利于生态环境保护工作，而且造成了不良的社会影响，是典型的“一刀切”行为，其中督察组发现了三项主要问题：一是宝鸡市一些县区和部门平时不作为、慢作为，生态环境保护责任没有压紧压实；二是关停企业简单粗暴，一些未被列入“散乱污”清单的企业也被拉闸停电，使得部分职工和居民正常生活受到影响；三是配套措施不到位，一些县区给企业的告知书仅有停产要求，未对企业存在的问题及整治要求做任何说明。由此可以看出，地方政府在采取“一刀切”等不当行为中的表现可以概括为：平时不作为或慢作为，督察来了时不分具体情况一律采取极端措施关停企业，给污染达标的企业生产也带来了影响。

（二）地方政府应对督察压力行为不当的原因分析

通过对相关文献的梳理、访谈调研以及新闻报道的阅览，笔者认为“一刀切”等行为的产生主要归咎于压力受力者即地方政府，某些地方政府部门执政水平不够、思想保守落后以及执法资源不足是导致负面行为的根本原因，具体分析如下：

1.地方党委执政水平不够，未区分一般问题与特殊问题

在基层环境治理领域，地方党委政府尤其需要注意区分企业污染的一般问题与特殊问题。大部分企业的污染问题是偶发的，比如由于污染处理设备发生故障而导致污染物没有得到及时处理，经过日常整治是可以采取措施快速有效解决的，这属于一般问题，是可控的，对于存在这类问题的企业应该予以指导，帮助其尽快走出困境。而少数企业的污染问题是一直会持续存在的，比如因为污染处理设备落后无法处理企业目前的污染排放物；或者某些企业存在投机心理，比如利用下雨天故意排放污水以使环保执法人员不便搜集证据对其进行查处，这些属于特殊问题，是不可控的，对于这类企业必须关停整治，待其技术设备达到要求或者企业环保意识加强后才能准许再次生产。由于地方党委对企业了解不充分，执政水平较低，在具体实践中不会区分一般问题与特殊问题，对于出现问题的企业不论问题产生的具体原因在环保督察来临时一律关停，因此导致某些地方百姓认为环保督察就等于关停企业。

2.地方政府领导思想保守，做事小心谨慎害怕出错担责

中央环保督察的一大特点就是通过问责整改压实地方党委政府的责任，但“问责”二字似乎使某些地方政府官员的心提到了嗓子眼，思想极为保守，害怕出事担责。在这样的情况下，即使官员可以分清一般问题与特殊问题，保守起见他也会“一刀切”关停企业，阻止一切可能威胁到自己政治地位的情况发生。但客观来说，中央环保督察政策本身并不是以问责为目的，但政策执行的过程中确有存在不足，就笔者访谈的某市环保部门官员说到“那个时候（第一轮中央环保督察）压力非常大，为什么压力大呢，就包括了一个问责，我们基层就是分局的大队长，还有分局的局长、副局长分管执法，基本上每个人身上都有处分，特别是大队长，有的甚至有几个处分，第一年的时候当时没有经验，我个人觉得有些问责带有教条主义、形式主义的色彩，就是当时要求必须要有问责，而不太关注问题产生的原因……”“但这个现象在今年第二轮环保督察已经有了很大改善，第二轮环保督察的理念首先就是解决问题，问题都不解决就追责那就是典型的不担当，那就是官僚主义的做法。”有些地方政府将中央环保督察看成是一项临时性的工作检查，工作中的形式主义、官僚主义未能得到根本改正，认为督察来临时的立即“整改”即可应付督察组的检查，等督查组一撤离，马上就可以恢复原态，由此催生粗暴的治理方式用以避责。

3.地方环保执法资源不足，环境治理效果不佳缺乏信心

有学者指出,在环保督察压力下，地方政府在应对一些具体环境任务时，如果认为治理资源能够匹配该任务情境中的治理难度，便倾向于选择集中整治方式；若认为其治理资源不能匹配该任务情景中的治理难度时，则倾向于选择“一刀切”的关停方式。治理资源也是影响政府抉择的一项重要因素。基层环保综合行政执法队伍是生态环境保护铁军中的主力军，如果主力军的装备不齐全，人员素质参差不齐，上阵打硬仗是非常吃力的。某些地区由于日常环境综合执法过程中缺乏足够的资源难以全面监管众多企业，因此地方环境改善较缓慢，地方政府对本地区环境治理的效果缺乏信心。除此之外，多数地区地方环保综合执法人员素质差距较大，缺乏环保专业人才，对众多环保法律法规的掌握也还有所欠缺，“现在我们执法人员面临的很大问题就是没有真正匹配的专业人员，但是执法工作又要求对所有的环保标准都要掌握，甚至对每一种行业的工艺技术都要知道，不懂这些就无法发现问题，所有企业都需要了解，所以对于执法人员来说这个要求就非常高（20210719QHY）。”这些也是导致地方环境治理效果不佳的因素，种种作用下，地方政府便会倾向于选择“一刀切”的关停方式。

四、促使地方政府将中央环保督察压力变为环境治理动力

中央生态环保督察带来的压力不可阻挡，某种程度上来说，没有压力就没有动力。如何促使地方政府将中央环保督察压力变为环境治理动力，可以从如下方面着手：

（一）提高地方党委执政水平，健全问责整改长效机制

由于地方执政者对环保督察的理解还不到位，执政水平没有相应地提升上来，导致在基层环境治理领域走偏。对此，既要紧抓地方党委执政水平的提高，又要健全环保督察问责整改长效机制。首先在压力传导载体上就要清楚地向地方政府表明，临时的简单粗暴执法是无用的，中央环保督察会长期存在，地方政府和部门只有主动作为、常抓长治，把问题解决在日常、消除在萌芽，才是正确的抉择。

在地方党委执政水平提高方面，地方党委要主动加强有关环保知识的学习，掌握区分一般问题与特殊问题的能力，积极投身地方环境治理实践；除此之外，还要加强宣传，使老百姓正确认识环保督察，在日常环境治理过程中提高民众的参与度，减少群众对中央环保督察的误解。

在健全问责整改长效机制方面，中央环保督察制度展开至今，也在不断完善督察制度设置的内容，以使环保督察压力传导能够准确适当地落在传导终点（基层环境治理领域）。中央环保督察需要得到常态化、制度化巩固，问责、行政处罚等负激励在一定程度上有效抑制了环境治理负面行为的产生，但却难以激发地方官员主动作为的积极性。环保督察激励机制的创新必不可少，正向激励手段也应当运用到督察结果反馈当中，不断推进中央环保督察常态化、制度化发展。

（二）培育地方政府正确的环保意识，反对环境治理中的保守主义倾向

环保“一刀切一律关停”等行为产生的最根本的原因，还是地方政府没有树立正确的环保意识，没有树立与时俱进的地方发展理念。由此应当发挥教育指导的作用，督促地方官员将以人民为中心的发展理念和绿色发展理念落到实处，积极响应“人与自然和谐共生”的发展要求。

对于培育地方政府环保意识，在历经了多年“晋升竞标赛”的地方政府部门公职人员的意识里，还难以抹去环境保护为经济发展让位的思想，就有可能落入“一刀切”的迷途。因此要深刻教育官员，我国环境治理管理体制已经发生了重大的变化，晋升条件不再是以简单的经济发展好坏论英雄，大的环境已经发生了改变，当务之急就是正确处理地方经济发展与环境保护之间的关系。

对于地方政府环境治理中存在的保守主义思想，上级党委政府应该予以指导，及时提出意见，预防和制止不当行为的产生，帮助下级政府正确面对中央环保督察带来的压力。新一轮的环保督察采取容错机制，鼓励有关干部担当作为，既是一种正面激励，也是一个克服“保守主义”倾向的办法。部分地方和企业的实际困难无法短期内解决，属于客观问题，或者历史遗留问题，需要给予时间，“容错”就是促进地方创新性、积极性，使地方官员明白问责不是目的，令他们有足够的信心解决地方环境治理中存在的困难问题，避免“保守主义”倾向。

（三）开展基层环保执法人员专题培训，保障环保执法设备供给与更新

中央环保督察具有见效快、威慑强等优点，但实际运行中又存在持续时间短、督察范围有限等不足，这就需要地方政府采取良好的日常环境综合行政执法加以巩固，而基层环境执法队伍需要扩充力量，包括人员素质的提升以及物资配备齐全。

就环保执法人员素质提升来说，应当定期开展技术专题培训，帮助执法人员掌握更多的环境监测知识与污染识别能力，聘请环保专家根据本地区污染整治重点知识进行讲解，加强监管者对于排污者的投机取巧行为的取证能力。同时，也要加强环保法治相关教育，懂法才能执法，需要对执法人员的法律知识进行考核。

就环保执法设备供应来说，应当不断满足目前实践的需要，保障环保监测移动执法设备以及无人机等新兴技术设备的供应。各地区应加快全面落实生态环境部《关于加强生态环境保护综合行政执法队伍建设的实施意见》的要求，全面统一着装、加强装备配备、加快信息化建设，从资源配备上解决地方政府的后顾之忧，从而提升地方官员的环境治理动力最终解决环境问题。

五、结语

新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，而良好的生态环境就是美好生活必不可少的一部分。2021年习近平总书记在青海考察时提出，生态是资源和财富，是我们的宝藏。未来要坚持以习近平生态文明思想为指导，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，推进中央环保督察以及“回头看”更高效、污染治理的举措更精细、更精准。地方环保治理责任重大、任务艰巨。只有促进地方政府及相关部门化压力为动力，履行好环保监测、监察和执法的责任，转变作风积极开展工作，直面督政、问责、曝光等压力，才能打赢污染防治攻坚战，彻底改善环境质量，才能对得起党的重托、百姓的信任和肩上的担当。