“集中”“下放”：行政权力收放之间的法治进步

本社记者 李天琪

作为1996年行政处罚法颁布实施25年来的首次全面修改，此次行政处罚法修订的主要内容之一，即是落实党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度进步。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央全面推进依法治国，深化行政执法体制改革。2013年、2014年十八届三中、四中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以及其他相关文件，都对深化行政执法体制改革作出部署、提出要求，如强调要“推进综合执法”“减少行政执法层级”，严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，全面落实行政执法责任制等。

同时，为充分发挥地方性法规在地方治理中的作用，推动行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，本次行政处罚法修改回应各方呼声，就地方性法规补充设定行政处罚作出规定，将行政处罚权下放乡镇、街道。

欣喜之余，也不禁让人反思：我们究竟应该如何理解行政处罚相对集中和适度下放，不因集中而过度处罚，不因放权使处罚失控？

巩固成果：综合行政执法制度入法

>>自党的十八大以来，党和国家多次对基层政权在社会治理中的角色定位提出了要求。 李天琪制图

“十顶‘大盖帽’（执法人员），管不好一顶‘大草帽’（小商小贩）。”上个世纪，社会上“流行”过这样的调侃。言语中尽带戏谑的背后，实际上反映的是执法部门权责交错、多头执法的尴尬与无奈。

执法体制权责不清、多头执法、执法“缺位”“越位”等广受诟病的问题，从全国范围来看，很长时间里并非个例。一位“卡（车）友”网上留言：“大货车，现代版的唐僧肉。从执法者到仓库的装卸工，只要逮住就会咬一口，绝不放过。”一辆货车交警罚完路政罚，加上城管、运管、收费站，五管齐下，处罚没有统一的标准，各交管部门为了自身利益，以罚代养。

安全生产检查中，“你方唱罢我登场”，多头重复执法；整改要求混乱的现象，造成执法扰企。

正如中国法学会行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年在《行政处罚法二十四年：回望与前瞻》中所写，这些现象在行政处罚法出台前更为明显，当时我国政府机构正处于调整时期，政府各部门职能配置不合理，各部门组织规则不健全，职权划分不明确，工作中互相扯皮掣肘的现象普遍存在。尤其是在城市管理、市容环境卫生领域，问题十分突出，给政府形象造成了很大负面影响。

当时，为改变多头执法、权限不清、重复处罚、执法扰民、效率低下、执法机构膨胀等执法乱象，各地开始逐步探索综合执法。将原来由几个行政机关分别行使管理权的管理领域，统一由一个行政机关管理并实施统一执法，主要集中在集贸市场、市容管理等领域。1996年行政处罚法颁布，确立了相对集中行政处罚权制度。

据了解，自上世纪九十年代“综合行政执法”概念提出以来，综合行政执法改革已实施二十余年。从最初的表现为地方政府部门执法机构之间联合执法的“城市管理综合执法”，到规避多头执法、行政执法重复交叉的“相对集中行政处罚”，又到在相对集中行政处罚权基础上对执法工作进行改革的“综合行政执法”，再到十八大以后逐步向各重点领域、各行业部门深入推进的“综合行政执法体制改革”，一步步强化了政府部门间相同相近的执法职能整合，归并执法机构，统一执法力量，减少执法部门。

排除海关、税务、金融监管、出入境检验检疫等以及涉及国家安全与需要限制人身自由的行政执法工作的领域，像诸如生态环境、交通运输、市场监管等部门被纳入综合行政执法改革重点领域部门。

>>某地区智能交通综合执法管理平台桌面 资料图

>>中国法学会行政法学研究会名誉会长、中国政法大学终身教授应松年 资料图

党的十八大以来，党中央、国务院全面推进综合行政执法体制改革，综合行政执法改革开进“快车道”。

1997年4月，经国务院批准，北京市原宣武区在全国率先启动城市管理领域的相对集中行政处罚权试点工作，经过二十余年，基层执法不断探索积累，并提供不少有益的实践样本。

拿近些年来说，很多地方政府围绕基层执法体制改革进行了多样化的实践探索，如北京市“街道吹哨、部门报到”模式，山东省淄博市在乡镇设立综合行政执法平台的“综合执法+联合执法”的执法监管体系，内蒙古自治区准格尔旗“乡镇一支队伍管全部”的综合行政执法模式，四川省成都市依托全市统一的综合行政执法智慧平台开展市县综合行政执法改革，等等。

其中，北京市“街道吹哨、部门报到”模式发源于北京市平谷区治理金矿盗采案的有益尝试，街道、乡镇在发现问题、抓住线索、摸查清楚后，联系具有执法权的相关职能部门，向他们发出信号，进行“吹哨”，并协调和约定执法的时间与地点。相关部门在听到街道、乡镇“吹哨”后，按照约定的时间、地点前去“报到”并行使各部门职权，进行协同执法。对于不及时“报到”、执法不力或协同不到位的职能部门，街乡层级政府可以通过反向考核权对其加以约束，以确保“报到”效果。

这种模式力图通过建立起执法召集制，赋予街道和乡镇“执法召集权”，自下而上地实现倒逼式综合执法。其改革经验在2018年11月召开的中央全面深化改革委员会第五次会议上得到肯定，成为综合执法有效运转的创新性尝试。

>>北京综合执法“1+5+N”的管理模式 李天琪制图

按照“区属、街管、街用”的原则，北京市在全市290 个街乡设立综合执法中心。采用“1+5+N”的管理模式，即1个城管执法队伍为主体，公安、消防、交通、工商、食药5 个部门常驻1 ～2 人，房管、规划、国土、园林、文化等部门明确专人随叫随到。

一边是基层的能动改革实践，另一边是中央的高屋建瓴部署。党的十八届三中、四中全会决定，党的十九届三中、四中全会决定，都明确提出“推进综合执法，继续探索实行跨领域跨部门综合执法”。2018年年底开始，有关方面先后印发了市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、应急管理、农业领域综合行政执法改革的指导意见，明确时间表和路线图。

综合执法改革实践的方向和路径已经明晰。为了巩固综合执法改革成果，在法治轨道上推动这项改革不断深入推进，修订后的行政处罚法第十八条第1 款专门增加规定：“国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。”正式确立了综合执法的法律地位。

同时，为了保证综合行政执法制度中行政处罚权的有序转移，第十八条第2款规定：“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。”以便在法律、法规尚未对综合行政执法作出专门安排的情况下，在法律制度上提供了行政处罚权由单行法律规定的政府部门转移给其他政府部门的途径。

2021年8月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》指出，着眼提高人民群众满意度，着力实现行政执法水平普遍提升，努力让人民群众在每一个执法行为中都能看到风清气正、从每一项执法决定中都能感受到公平正义。

不论是此次行政处罚法的修改，还是《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》的印发，健全行政执法工作体系，全面推进严格规范公正文明执法，切实提升人民群众满意度，有据可依，并势在必行。

师出有名：行政处罚权限迎来下放

习近平总书记指出，社会治理核心在人，重点在城乡社区，关键是体制机制的创新。

众所周知，依法设定是依法实施的前提和基础。行政处罚必须依法设定，接着才是依法实施。原行政处罚法规定，行政处罚必须由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，并对它们之间的设定权限作了划分。虽然立法本意是为了限制法规和规章随意设定行政处罚，防止侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益，但凡事总有两面，这一规定对地方性法规的限制过于严格，不利于发挥地方性法规在地方治理中的作用。这次修订，对行政法规和地方性法规的设定权作了适度扩大，以增强行政处罚制度的活力。

同时，为了防止行政法规和地方性法规超越职权滥设行政处罚侵害行政管理相对人的合法权益，新修订的行政处罚法还规定，行政法规和地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明补充设定行政处罚的情况。

说完行政处罚权限的扩大，视线再次回归行政处罚的实施。显而易见，综合执法是为了横向上整合政府职能和行政执法力量，减少多头执法。如果说，从相对集中行使行政处罚权过渡到综合行政执法的行政执法体制改革的重点来看，行政处罚权横向表现出相对集中的趋势，那么从纵向来看，行政处罚权向下转移已呈态势。

伴随着经济的发展，我国乡镇人民政府、街道办事处等基层行政组织在基层社会治理中的地位愈发凸显。对于基层治理而言，行政处罚的重要性不言而喻，是行政机关有效实施行政管理、保障法律法规贯彻实施的重要手段。而乡镇街道处于矛盾纠纷化解的第一线，倘若没有一定的行政处罚权，很难依法履职。

街道办事处是市辖区、不设区的市的人民政府的派出机关，不具有独立的行政主体地位。而乡镇人民政府作为我国政权体系中最基层的人民政府，虽具有独立的行政主体地位，但按照行政处罚法关于级别管辖的规定，一般情况下不具有行政处罚权。长期以来，我国乡镇人民政府、街道办事处在没有行政处罚权的情形下，还承担了大量行政服务职能和行政管理职责。

某种意义来说，乡镇、街道办事处是处理基层事务最大的综合机构，不过由于相关法律并未赋予乡镇街道行政处罚实施主体资格，让在基层社会治理中的乡镇街道时常陷入“看得见的管不了，管得了的看不见”的尴尬窘境。不仅“名不正言不顺”，也有悖于“法无授权不可为”的基本法治原则，客观上掣肘了基层行政执法的顺利开展，并导致基层治理效果的不尽如人意。

从另一个角度来看，破解乡镇街道在行政执法中长期面临的“有责无权”难题，对于提升基层治理效果大有裨益。也正因如此，我们也看到、听到、感知到近年来基层要求下放行政处罚实施权的诉求愈发强烈。

自党的十八大以来，党和国家多次对基层政权在社会治理中的角色定位提出了要求。党的十八届三中全会提出“对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权”。

2015年12月，中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出，作为综合行政执法体制改革的一项重要内容，要将行政执法权限和执法力量向基层延伸和下沉。

2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》提出，省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政处罚等赋予经济发达镇，明确镇政府为权力实施主体。

2018年《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出，推动治理重心下移，尽可能把资源、服务、管理放到基层，使基层有人有权有物，保证基层事情基层办、基层权力给基层、基层事情有人办。

>>正确理解行政处罚的相对集中和适度下放，不因集中而过度处罚，不因放权使处罚失控。 李天琪制图

与此同时，在城市治理体制改革不断深化的时代背景下，地方实践中探索出多种街道执法模式，如街属街管街用模式、区属街管街用模式。综合执法样本中的北京“街道吹哨、部门报到”模式，实际上亦是赋予街道执法权的有益探索。2020年4月，北京市出台《北京市人民政府关于向街道办事处和乡镇人民政府下放部分行政执法职权并实行综合执法的决定》，通过政府规章正式授予了街道、乡镇部分执法权，以其名义相对集中行使。此外，浙江、广东、山东、内蒙古等多地，也纷纷出台了授权乡镇、街道实行综合执法的地方性法规、地方政府规章或规范性文件。

基层治理，必须依法而行。着眼推进基层社会治理的法治化，赋予乡镇街道一定的行政处罚权，是一个法治社会的题中应有之义。

作为此次修改的一大亮点，新实施的行政处罚法明确省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使。

这一修改，在维持了现有以县级以上地方政府执法为主的体制的基础上，给部分符合条件的乡镇、街道执法开了口子，符合改革精神。

不过，如应松年教授文章所说，从全国的情况来看，适宜由乡镇、街道执法的情况并不普遍，甚至可以说只占到一小部分。我国的大部分乡镇、街道尚不具备执法的能力、条件和水平，还是应当定位于面向群众的日常服务、一般管理、日常巡查等方面，不宜赋予其执法权。

针对此，他提出下放执法权到街道、乡镇要把控住三个关键点：

一是明确下放的主体，目前只规定为省、自治区、直辖市，未明确是省级人大还是省级政府。从这项授权的性质来看，主要还是对地方政府级别管辖权的再分配，可以由省政府来决定，具体应当制定省政府规章来授权，当然，如果由省级人大制定法律层级更高的省级地方性法规来授权自然更好。

二是对街道办事处、乡镇人民政府的条件作出一定限制。不是所有的乡镇、街道都具有承接执法权的能力，应当对被下放执法权的街道、乡镇的条件作出更进一步的规定，对其执法能力作出原则性要求。

三是将下放的行政处罚权限定在一定范围内。一定要强调下放的执法权要属于基层管理迫切需要、符合基层行政管理特点、能够有效承接。从执法实践来看，适合由乡镇、街道执法的事项一般主要集中在市容环境、市场监管、社会治安、民生事业等领域。

总而言之，对于执法机关及其执法人员而言，决不能将处罚权集中理解为处罚加重，也不能把处罚权下放理解为处罚权放开。

平衡有度：护航程序制度真正落地

不论是上个世纪末为整治行政处罚滥设、滥罚乱象而颁布行政处罚法背景下的“束权”，还是新时代下行政执法权限和执法力量向基层延伸下沉的“放权”，处理好“收”“放”之间的平衡，向来是关键。正如有学者所说，既不能因噎废食否定行政处罚实施权的“放”，又不能只顾“放”权不扎紧“收”的栅栏。

正所谓“一分部署，九分落实”，再好的制度如果没有被正确地贯彻执行，意义及效果也会大打折扣。行政执法终究要落到具体的个人来执行，倘若没有专业素养过硬的执法队伍来实施，也只是言多无用。

以城市管理综合执法为例，作为综合执法改革的“排头兵”和“试验田”，其对深化行政体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府，起到了积极的推动作用，为综合执法体制改革的全面推开，积累了深厚的经验，但同时也暴露出许多问题。

尽管城管在中国城市化建设的过程中，担任着重要的角色。但一段时间里，一提及城管可谓是毁誉参半，褒贬不一。

上世纪九十年代，“相对集中行政处罚权”的行政管理体制改革，使得原来由不同管理部门行使的与城市管理相关的职权剥离出，交给一个管理部门集中行使。

十顶“大盖帽”合作为一顶后，多头执法、执法扰民等弊端确实得到了一定的克服，不过相伴集中执法而来的还有集中的矛盾冲突，暴力执法、暴力抗法的新闻接连被曝出。城管与小贩的矛盾被形象比作城市的“脸皮”与小贩的“肚皮”之争。市容环境、卫生安全要维护，公民权利、人格尊严亦不容践踏。于是，“和谐城管”“文明执法”“依法行政”的呼声愈加响亮。

还记得2014年11月江苏宿迁城管执法时向小摊贩下跪的视频和照片引起热议讨论的新闻吗？当日，在宿迁市区，一名城管执法人员看到一位60 岁左右老太太推着车在收废品，就过去让老太太赶快推走。老太太没有听，小伙子就把老太太的秤拿在手里。老太太见秤被拿，就跪下讨要。那名城管一见，当即也双膝跪了下去。

耐人寻味的是，城管执法中下跪的事件不止一次上演。2020年6月29日，四川省绵阳市经开区城管执法大队两名执法人员在巡查过程中，发现一女子占用城市道路售卖西瓜，阻碍道路通行。在劝离过程中，该女子突然下跪，执法人员多次搀扶、开导无果后，不得已采取跪劝方式。

从“以罚代管”“只罚不管”的暴力执法，到后来的“下跪执法”“鲜花执法”“美女执法”的柔性执法，这些年出现的城市管理怪象的背后，实际上反映的是城管在执法程序和方式上的法规缺失。

鉴于此，有专家指出，健全执法标准，细化执法程序，规范办案流程，是保证和促进城管执法工作规范运行的有力举措。对城管执法来说是这样，对于其他行政执法人员来说亦是如此。

如何在行政处罚中让行政执法程序制度真正落地，保证行政处罚的合法性和适当性，成为此次修法的重点及亮点。

此次修订，在保留原有的“事先告知制度”“听证制度”“重大处罚集体讨论制度”和“权利救济制度”四项程序制度的基础上，新增设三项行政执法程序制度——“执法公示制度”“执法全过程记录制度”及“重大执法决定法制审核制度”。

行政执法公示制度，要求执法机关依法及时主动向社会公开有关行政执法信息，行政执法人员在执法过程中要主动表明身份，接受社会监督。

执法全过程记录制度，要求通过文字、音像等记录方式，对行政执法行为进行记录并归档，实现全过程留痕和可回溯管理。这也是调查取证阶段必须遵循的制度。

重大执法决定法制审核制度，要求执法机关在作出重大执法决定之前，必须进行法制审核的程序。未经法制审核或者审核未通过的，不得作出决定，为行政处罚决定的合法性设立了最后一道屏障。

毫无疑问，促进社会公正、维护社会和谐、让人民群众真正感受到公平正义，是行政执法最根本的价值追求。一方面，人民群众的法律意识、权利意识、监督意识不断增强，另一方面，征地纠纷、土地纠纷、医患纠纷、劳资纠纷等社会矛盾无法短期解决，使得社会公众对行政机关执法情况有着更加严格的关注、对水平提升有着更加殷切的期望。

可以说，转变执法理念、改进执法方式，增强执法素养、提高执法水平，严格执法、规范执法、公正执法、文明执法，成为每一名行政执法人员接下来的必修课。

新修订的行政处罚法虽然释放着行政处罚权有一定程度的“集中”“下放”信号，但集中不等于加重，下放更不意味着放任。需要清醒认识的是，一些基层乡镇人民政府、街道办事处行政执法专业人员匮乏，执法能力和执法水平与客观要求仍有着一定的差距。

接下来，为迎接行政处罚法的全面实施，我国乡镇、街道要勇于直面挑战，在上级行政执法机关的指导下，补齐自身专业知识欠缺、执法能力和执法水平不足的短板，努力交出一份正确行使行政处罚权的满意答卷，真正成为促进基层社会治理法治化的“加速器”。成绩如何，我们拭目以待！