多中心治理视角下的北京城市更新机制优化研究

高璐

国家“十四五”规划纲要明确提出，要进一步推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，推动城市空间结构优化和品质提升。北京作为我国的首都、超大城市和世界级历史文化名城，城市更新工作任务更重、敏感度更高，需要更加完善的思路、理念与方案。为此，本文基于公共治理视角，对新时期北京城市更新工作开展优化研究。

一、我国城市更新历程中的主体演变

“城市更新”一词来源于西方，兴起于二战时期，Peter Roberts将城市更新定义为“用一种综合的、整体性的观念和行为来解决各种各样的城市问题;应该致力于在经济、社会、物质环境等各个方面对处于变化中的城市地区作出长远的、持续性的改善和提高”。从国外来看，城市更新主体大致分为政府主导型、公私合作型和社区参与型。

从新中国成立以来，我国城市更新大致可以分为计划经济时期、经济转型时期和综合化的城市建设与更新时期。在计划经济时期，中央与地方之间形成控制与被控制的关系，中央政府占据主导位置，全程参与改造工作，通过财政拨款等方式，围绕工业建设开展带有公益性质的改造。在经济转型时期，我国在政府主导下逐渐恢复城市规划，进行城市改造体制改革。在向市场经济体制转变后，重视发挥市场作用。政府通过提供相应的政策和税收支持手段，鼓励房地产开发商积极投资提升经济增长，但对城市长远发展产生了一定的负面影响。在综合化的城市建设与更新时期，“自下而上”的城市更新诉求开始显现。

当前，我国城市更新正出现一些新的动态，即在党建引领下，联合政府、企业、社会三大利益主体对建成区的城市空间形态和功能进行改善，以此提升城市整体品质，实现城市可持续发展。

我国城市更新中涉及的利益主体日益多元，即从过去政府主导的自上而下、单向度的一元主体，向上下双向度互动、多方主体合作的方向演进。在这种情况下，如何有效供给公共产品和服务、平衡各方利益、提高效率、实现科学管理，是城市更新的关键内容，亟待新的分析框架展开剖析。

二、多中心治理理论的导入

英国学者迈克尔·博兰尼在《自由的逻辑》一书中首次提及和阐释“多中心”一词。奥斯特罗姆夫妇基于深刻的理论分析和丰富的实证分析，共同创立了多中心治理理论。他们认为公共事物的治理应该摆脱市场或政府“单中心”的治理方式，建立政府、市场、社会三维框架下的“多中心”治理模式，以有效地克服单一依靠市场或政府的不足。

（一）多中心治理的理论框架

多中心治理是以自主治理为基础，允许多个权力中心或服务中心并存，构建平衡高效的治理网络结构，通过相互合作实现公共利益最大化。其基本理论框架如下：

第一，多中心治理的主体呈现复合特征。主体包含政府、企业和社会三大维度。各主体相对独立且相互联系，在一定范围内共同承担公共事务治理的职责。因社会环境具有多样复杂性，演绎出不同的利益和需求，三类主体需不断协调彼此间的利益和需求。

第二，多中心治理的关系呈现“合作—竞争—合作”状态。公共物品的生产与提供首先建立在多中心主体的合作意愿上，但因各中心主体是自治的，追求主体利益最大化，使得各中心主体纷纷围绕公共物品的生产展开博弈竞争，最终通过需求表达、谈判协商等方式达成一致行动策略，切实展开合作生产。

第三，多中心治理的目标是实现各方利益集合的最大化，即意味着个人利益和公共利益均实现最大化的满足。因不同利益主体有不同的利益需求，在立足各中心主體的利益需求考量下，以明确公共利益的目标为前提，通过各中心主体间的协商协作，最终实现个人利益和公共利益的兼顾平衡。

（二）城市更新多中心治理分析框架

针对城市更新实践中的主体类型与关系格局，笔者根据多中心治理理论提出城市更新多中心治理分析框架，该框架主要包含多元主体层、关系网络层和利益集合层三大层次。

从多元主体层来看，结合当前我国社会治理要求，主要涉及党委、政府、企业、市民、研究咨询机构、媒体六大维度治理主体。其中，党委发挥引领作用，凝聚共识;政府发挥协调作用，平衡多元利益;企业注入社会资本，参与项目更新;市民充分参与，表达个人见解;研究咨询机构汇集专业智慧，设计改造方案;媒体发挥传播作用，搭建沟通桥梁。

从关系网络层来看，各中心主体之间相互影响，彼此之间利益制衡。建立在多中心主体的合作意愿基础上，各中心主体之间进行沟通博弈，最终通过协商协作达成一致行动策略，实现公共利益的最大化。

从利益集合层来看，黄色圈层指代各中心主体的个人利益，橙色圈层指代公共利益，蓝色圈层指代整体的利益集合，通过各中心主体间的协商协作后，最终实现个人利益和公共利益的兼顾平衡。

三、北京城市更新典型案例分析

（一）劲松老旧小区改造分析

劲松小区位于北京市东三环劲松桥西侧，隶属北京市朝阳区劲松街道辖区，是1978年建设的北京第一批成建制小区。在新时期下，存在人群、基础设施和配套服务三方面错配的问题，但仅靠政府单方力量难以从根本上解决。基于此，2018年7月，劲松街道与社会机构达成合作，结合对劲松小区综合改造和提升的实践，共同探索能够实现社区长效良性发展的创新模式。

改造过程分析：一是从多元主体层来看，劲松老旧小区改造涉及各级党委、区委办局、街道办事处、居委会、愿景集团、居民、研究院和媒体，各中心主体相互独立且相互联系，代表各自不同的利益和需求。二是从关系网络层来看，各级党委成立议事小组，开展议事协商与居民深入交流，了解居民个人需求。区级政府统筹，落实“街巷吹哨，部门报到”的职责。劲松街道党工委引领与劲松街道办事处各科室构建试点社区工作推动小组，主导老旧小区改造工作，实现党政把关。改造中提供并形成一些经营性空间使用权，供企业平衡资金使用。居委会党委引领展开居民自治，组织协调，解决住户需求。愿景集团联合设计研究院，结合居民实际需求设计改造方案，实现投建管运一体化。主流媒体对劲松模式大力推广，引发全国借鉴，将老旧小区改造工作推向高潮。三是从利益集合层来看，各中心主体以让劲松小区成为环境整洁、管理有序、守望相助、共治共享的和谐家园为前提，充分考量彼此间的利益需求，通过各中心主体间的协商协作达成合作。责任规划师与街道对经过利益平衡后的共同规则进行持续保障落实，最终实现各中心主体间的双赢局面。

（二）望京小街商业街区改造分析

望京小街处于望京的核心腹地。此前，这里整体空间日渐老旧，频繁出现私搭乱建的现象。且随着城市定位和周边业态的更新变化，小街整体商业层次与当前的实际需求产生错位。与此同时，车辆无序乱放和道路长期拥堵的问题日益凸显。在朝阳区政府、望京街道和万科集团“共建、共治、共享”的精细化改造下，望京小街已成为“宜居、宜商、宜业”的城市更新和街区治理样本。

改造过程分析：一是从多元主体层来看，望京商业街区改造涉及各级党委、各级政府、街道办事处、万科集团、商户和居民、各大高校和媒体，各中心主体相互独立且相互联系，代表各自不同的利益和需求。二是从关系网络层来看，各级党委组织领导推进改造工作，形成共识;北京市委、市政府出台《关于加强新时代街道工作的意见》引导步行街的改造提升，朝阳区政府与万科集团达成合作意向引入社会资本，政府配套资金并行参与;在街道社工委的组织下，万科以投资、研讨等多种形式参与治理建设，进行了一对一“敲门行动”，了解企业员工的迫切需求;街道建立以党建协调委员会为核心、小街自治委员会为支撑、商户自治联盟和流动党支部为补充的治理架构，以便商户和居民充分表达自身诉求;清华美院等高校通过艺术作品展览，引入潮流元素，加大街区客流;媒体整理望京小街城市更新经验，推广街区治理样本。三是从利益集合层来看，各中心主体以让望京小街成为“宜居、宜商、宜业”的商业街区为前提，充分考量各中心主体的利益需求，通过各中心主体的多方合作及有效协商解决，形成“商业+文化、商业+科技、商业+商务、商业+文明、商业+休闲”的模式，让望京小街形成更具价值的街区级特色更新。

（三）首钢产业园区改造分析

首钢工业园区位于长安街延长线西部，承载着缓解北京中心城区发展压力、释放城市西部空间和带动北京西部地区发展的重要职能。2011年，原园区全面停产搬迁至河北曹妃甸。2016年3月，北京市政府确定2022年冬季奥运会组委会办公地选址首钢，使工业遗存城市“重生”，成长为生活的崭新组成部分，实现了从工业性到城市性的积极转变。

改造过程分析：一是从多元主体层来看，首钢工业园区改造涉及党委、各级政府、首钢集团、筑境设计等专业研究咨询机构、市民和媒体，各中心主体相互独立且相互联系，充分表达个人利益诉求。二是从关系网络层来看，各级党委之间相互协作，牵头引领工业遗存更新工作。各级政府主导，给予企业相关政策支持、财政拨款，完成相关更新建设工作，北京市规划和自然资源委员会协调配合相关工作。首钢集团参与园区更新改造，把握体育+产业的契机，与多家重要合作伙伴签署了战略合作协议，确保产业转型的可持续发展。筑境设计参与两湖片区改造项目，实地勘探设计三高炉，顺应市民需求和产业转型要求。北京市城市规划设计研究院长期紧密地协调配合与服务。市民自发打卡传播，出现在年轻群体“破圈”的现象。媒体宣传提升新园区知名度。首钢的标志性照片逐渐被添加到大众点评、小红书等App中的“北京网红打卡地”最新名单上。三是从利益集合层来看，各中心主体以打造首钢工业园区为co-work、co-live、co-ioy生态空间，集购物、娱乐、微度假为一体的产业社区为前提，充分考量各中心主体的利益需求，通过各中心主体间的协商谈判达成共识，形成人文景致、工业情怀与生态之美相融一体的工业遗存城市更新典范。

四、新时期北京城市更新机制的完善建议

（一）进一步动员丰体参与，构筑多元共治网络

北京市在开展城市更新工作中，实现了多主体积极参与的良好局面。党建引领城市更新建设，发挥基层党组织和党员在城市建设中的先锋作用。政府明晰自身角色定位，提供政策支持，做好城市更新工作中的统筹者。企业多种形式参与城市更新建设，在目标规则约束下寻求利益空间，做好城市更新中的实施者。研究咨询机构凝聚专业智慧，为城市更新项目的设计建言献策。公民做好城市更新工作中的参与者、受益者和评判者，充分表达个人意见和心声。媒体深入参与城市更新建设工作，进一步做好城市更新中的傳播者。今后，应增强各中心主体整体协同联动，加强各主体参与的法定化保障机制，提高北京城市更新“共治”效率。

（二）进一步完善关系网络，达成多中心协调共治

多中心治理的关系以自主治理为基础，呈现“合作—竞争—合作”状态，各中心主体利益多样化，存在着复杂的利益博弈关系。各中心主体针对不同问题通过反复谈话找到分歧;通过反复协商，平衡各主体的利益，以谋求最大共识，最后形成集体行动。今后，各级政府应更好地引导各主体间的互动，通过分阶段、分线条地协商谈判以应对博弈复杂化，通过构建程序性协同机制，开拓交流渠道和平台，促进主体间的观点交流。这样，实现各中心主体间的良性互动，加强各中心主体间的平等对话关系，使各中心主体在城市更新建设中有效运转。

（三）进一步促成利益共识，实现多元利益均衡

各中心主体均存在自身利益需求。今后，应采取民意调查和居委会等多种方式更深入地摸底利益诉求，积极构建开放透明的交流沟通机制，最终在主体间确立统一的判断和认同，维护各方协同合作关系，以便最终实现利益集合的最大化。与此同时，不断完善协商沟通，形成更为稳定的利益共识和分配机制，持续关注和重视弱势群体的利益需求和整体的公共利益。

随着我国城市化进程进入中高发展阶段，城市更新是未来城市发展的新增长点，实施城市更新对不断满足人民日益增长的美好生活需要具有重要意义。城市更新工作要调动各方力量，进行高度交互与参与，整合各类资源，形成多方主体协同的城市治理格局，提升区域整体价值，构筑新型城市空间。

（责任编辑：荣荣）