上海市智慧赋能城市管理精细化探索与实践

金晨

上海是一座拥有近3000万人口、220多万家企业的超大型城市，各类房屋建筑面积超过14亿平方米，其中8层以上的高层建筑将近5万幢，每天轨交客流量1000多万人次，起降航班2000余架次。作为一个系统庞杂的有机体、生命体，城市中的任何一个细微变化，都可能引发连锁反应。而伴随着经济社会的快速发展与城市化进程的不断加快，人民生活水平的不断提高，新问题、新需求、新视角不断涌现，对城市管理的要求越来越高。越来越多的人、事、物需要管理，越来越多的潜在风险需要防控，依靠传统的人海战术和一般的技术手段，很多问题看不清楚、管不过来、处理不了，需要新的能力，特别是在智能化方面要提高发现问题、处置问题的能力。2019年11月，习近平总书记在上海考察时强调，一流城市需要一流治理，搞好城市治理关键要抓一些“牛鼻子”工作，以智能化为突破口，重点抓好政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”两张网建設。这一重要指示为上海智慧赋能城市管理精细化指明了方向。

一、以城市网格化综合管理为基础，打造城市管理精细化工作平台

“智慧”是一流城市治理的发力点和突破口。近年来，上海在智慧治理方面已有一定的实践探索。2005年，上海在实地学习网格化管理首创地——北京市东城区先进管理经验的基础上，着手开发建设城市网格化综合管理信息系统（1.0版），先后在长宁、卢湾、浦东、闸北、徐汇等区开展网格化管理试点，并于2009年实现了全覆盖。2013年，上海市人民政府发布了《上海市城市网格化管理办法》。2014年，落实了区、街镇网格化管理中心的编制，并明确了职能。2015年，完善了《上海市网格化综合管理标准》。从2017年开始，浦东新区等地区探索将相关管理、执法、作业、服务等资源力量统一纳入网格，在网格化管理基础上拓展范围至城市运行管理。

2019年，为深入贯彻习近平总书记在上海考察时的重要讲话，根据住房和城乡建设部关于加快建设城市管理服务运行平台总体方案的要求，上海市结合十多年网格化管理的工作基础和实践经验，升级建设城市管理精细化工作平台（2.0版）。该平台着眼“高效处置一件事”，以“态势全面感知，趋势智能预判、资源统筹调度、行动人机协同、隐患实时管控，问题闭环处理”为建设目标，依托统一的网络、系统、终端，按照统一的逻辑和标准，为全市推广应用“六个一”技术支撑体系做好先行先试，即治理要素一张图、互联互通一张网、数据汇集一个池、城市大脑一朵云、系统开发一平台、移动应用一门户。

升级后的上海城市管理精细化工作平台业务以“1+3+N”网格化管理为核心。“1”，即城市管理领域的各类部件、事件问题。“3”，即融入了110非警务警情、政法综治和市场监管的业务。“N”即逐步纳入公共卫生、防台防汛、基层治理等内容，基本实现建设管理、房屋管理和城市管理业务全覆盖。在运作体系方面，主要为“三级平台、五级应用”。“三级平台”主要是指市、区、街镇三级平台。其中，市级平台主要抓标准建设，统管全局;区级平台主要做协调，发挥其支撑作用;街镇级平台主要是实战和处理日常城市管理问题。目前，该平台已覆盖全市16个区、228个街镇级平台。“五级应用”主要是指市级应用、区级应用、街镇应用、网格应用、小区楼宇应用。截至2020年年底，平台已有300多个应用场景投入使用，为基层管理作业赋能。预计未来还将有更多的应用场景接入。

上海城市管理精细化工作平台的升级，实现了上海城市治理“一网统管”，从“高效处置一件事”出发，逐步迈向“高效治理一区域、一领域”，推动实现对问题隐患的早排查、早发现、早预警、早处置。助力上海数字化转型，为超大城市治理现代化、管理精细化提供了“上海方案”。

二、依托城市信息模型（CIM）平台，打造数字孪生城市

城市信息模型（CIM）底座，是城市管理精细化工作平台的重要运行基础，也是落实住房和城乡建设部关于加快推进新型城市基础设施的重要举措之一。近年来，上海市着力打造包括基础地理信息、建筑物模型和各类基础设施等城市治理各要素的城市三维空间数据底板。探索将建筑信息模型（BIM）、地理信息系统（GIS）和物联网（IOT）等多项技术统一集成、一图汇聚，形成涵盖城市规划、建设和运营管理全生命周期的城市信息模型（CIM）底座，作为数字孪生城市建设的基础。

截至2020年年底，上海市城市三维空间数据底板已集成了1500多万个城市部件、8.5万多公里地下管线、4000多个建设工地、1.4万多个住宅小区、3000多处历史保护建筑、近1.3万栋玻璃幕墙建筑等静态数据和实时的天气、执法车辆、巡逻人员、物联网设备等动态数据，以及行政审批、案件处置等管理类数据，建立了统一的地名地址标准和数据库，同步建立了数据动态更新的维护机制，基本实现了可视化、标准化的共享共用。

与此同时，上海市还建设了基础设施、城市环境、城市交通、城市保障、城市安全、城市活力六个维度的城市生命体征监测系统，已归集各类体征指标202项，通过整合各类实时感知数据资源，推进视频监控资源共享，实时了解城市运行动态。

三、聚焦重点领域和风险环节，开发智能化应用场景

上海城市管理精细化工作平台聚焦建筑工地、深基坑、地下空间、燃气管网等市政基础设施安全重点领域，高空坠物、疫情防控、防台防汛等城市运行安全风险环节，以及违法建筑、群租等高频多发、市民群众反映强烈的难题顽症治理，开发智能应用场景。通过采集、汇聚、共享海量数据，增强智慧分析能力，层层赋能，对城市运行情况进行实时检测、源头管控、过程监测、预报预警、应急处置和综合管理，实现城市风险管理由经验判断型向数据预测型转变，突发事件应对由被动应对型向主动发现型转变。

以玻璃幕墙安全监管场景为例。其基础数据来自于“云幕墙”平台，通过构建和维护“一楼一档”，服务于既有幕墙建筑的监督管理，具体内容包括市委托督查、区委托巡查，业主管理行为，以及住建委玻璃幕墙建筑施工竣工的数据等。该自动发现手段综合楼龄、幕墙结构、环境因素形成潜在隐患建筑算法进行大数据分析，提示对可能出现玻璃破碎风险的大楼进行重点关注。同时，还包括行业巡查、网格上报，以及热线媒体曝光等多种渠道。2020年，上海市玻璃幕墙建筑全面纳入智能化监管，及时推送疑似玻璃破碎风险904处，检查确认风险 648处。

再以违法建筑治理场景为例。为了抑制在建违建，该场景从网格化系统的网格员巡查、街镇拆违实施部门的行业巡查、12319和12345热线系统的市民投诉、物业中心上海物业App的物业巡查等获取主动、被动发现的违建数据，同时，要求属地应用无人机和遥感等自动发现手段 ，通过三大发现渠道获取的问题线索，由网格化平台派单系统派至各街镇拆违实施部门进行核实。若不是违法建筑，则直接进入复核流程（区复核街镇办理结果）。若确认违建，先在拆违业务系统中进行数据库比对，对已在数据库中的点位进行数据关联，对库中没有的点位进行补入库。若后期补办房产证，则进入复核流程。若是存量违建，则进入一般处置程序。若是在建违建，则进入快速处置程序。该应用场景还运用了大数据分析，锁定在建多发易发区域，进行重点管控、加强管理。

上海浦东新区 摄影：王伯承

再比如群租治理场景。除获取监管部门巡查、市民投诉等主动、被动发现渠道的数据外，平台还研发了水电气分析模型、实有人口模型、快递和外卖分析模型等算法模型，推算出疑似群租的数据，加强自动发现。自动发现数据包括市大数据中心从水电气公司收集到的水、电、气数据，从市公安局获得的实有人口数据，从市房屋管理部门获取到的房屋数据，以及从各区公安局获取的快遞数据、从外卖公司获取的外卖数据。通过三大发现渠道获取的问题线索，由群租系统推送到网格化平台的派单系统进行流转。根据地址信息分送到各街镇平安办，由各街镇平安办先立案，后派遣人员上门处置，处置完成后再派遣人员对整改后的信息进行核查。如果核查成功则对该群租事件进行结案;如果核查发现还未整改，则返回到处置流程对该事件进行督办，直到该群租信息被整改完成。

同时，平台支持各区、各部门、各单位依托上海城市管理精细化工作平台系统框架，结合具体业务需求开发智能应用场景。例如，浦东新区开发了首个用于文明创建的智能体系，集成文明交通、生活垃圾处理、工地不文明施工、噪音扰民、街区管理、志愿者管理等 50多个专项智能化场景应用。黄浦区创新外滩客流管理方法，将客流和气象、交通、物联感知数据等要素融合，及时管理外滩客流态势。在西班牙巴塞罗那举办的 2019年全球智慧城市大会上，静安区的大数据与城市精细化管理项目获得全球智慧城市大会中国赛区城市精细化治理奖。

四、以技术创新倒逼流程再造，推进管理模式创新

智慧赋能治理的落脚点是治理，以技术创新倒逼流程再造，从而引发管理模式创新。上海市将城市网格化综合管理平台升级为城市管理精细化工作平台的最终目的，就是以线上信息流、数据流倒逼线下业务流程全面优化和管理创新。新的平台抓住内部管理、部门协同管理、基层联勤管理三大环节，依靠技术手段及时发现问题，以跨部门专题协同应用场景为驱动，深化部门协同和联勤联动，推进构建扁平化管理体系，提高市、区、街镇三级联动处置能力。

一是全面梳理内部工作流程。推进处理模式从传统人工处理向“机器派单、智能管理”转变，截至2020年年底，1/3以上的工单由人工派单转为系统派单，实现了“指令到人”。通过政务微信的入口，实现信息采集的实时和全量，客观全面地反映各单位的作业情况。目前政务微信日均处置案件已超6万件。在徐汇区，通过智能化发现手段，将网格员等人工巡查力量从相对较为简单的、“人工智能”可以进行判断的问题上解放出来，更多地在较为复杂的事件上投入人力。比如，汾阳路150号附近路面发生龟裂，就是通过车辆巡查、主动发现，派单到区网格平台，再派单至相关管理部门，最后指派人员修补施工，并由网格员核查整改。该案件全流程闭环管理，仅耗时5天。

二是推进外部管理流程再造。依托市、区、街镇三级系统平台，建立统一的管理事项分类标准，规范处置流程，将原“条、条、条”的模式转换到“条、块、块”或“条、条、块”模式，着力解决跨区域、跨部门、跨层级的问题。比如，由市水务局打造的“防汛中央地图”已接入上海城市管理精细化工作平台，当出现雷电、暴雨预警，全市700多处下立交、道路、小区积水监测点，27493公里地下排水管网，64个易积水点，14020个小区，都会被在线监测。一旦出现严重积水，系统会将有关情况第一时间推送到“条”和“块”，全市100多台GPS定位的泵车随时待命。

三是推进基层勤务模式再造。强化专业技术和人员向街镇和居委会、村委会下沉，组建多部门联合7×24小时全天候综合响应机制和应急处置队伍。推进“多格合一、人进网格”，综合统筹城管、警务、市场监管、综治、作业、服务等基层力量下沉到“网格”，责任细化落实到“网格”，逐步建立起“网格—岗位—部门—人员”的对应关系。做到在最低层级、最早时间，以相对最小成本，解决最大的问题，取得最佳的综合效果。比如，在疫情防控工作中，长宁区江苏路街道运用“一网统管”平台设置防疫专页，梳理了十大类200余项防疫期间采集的数据要素，包括哪些居民正在居家观察、哪些重点区域完成了每日四次消毒、哪些办公楼的返沪白领集中增加等。实现了数据全汇总，为社区疫情研判提供决策支持。

五、智慧赋能上海城市管理精细化需要注意的几个关系

城市是一个开放的复杂巨系统，是生命体、有机体，要做到城市管理“像绣花一样精细”，必须充分借助于大数据、云计算、人工智能等现代科技手段，走“智慧赋能治理”之路。在推动相关工作过程中，要注意把握好几个关系：

一是把握好与城市数字化转型的关系。上海市委、市政府提出，上海市要加快涵盖经济、生活、治理三大领域的数字化转型。城市管理精细化工作平台建设是治理领域数字化转型的一项重要工作。当前，上海市正在推进全市层面的城市运行“一网统管”，涵盖的领域广泛，上海城市管理精细化工作平台是它的重要组成部分，其他还包括经济建设、社会发展、文化旅游等诸多方面。要按照“经济数字化重在高质量、生活数字化重在高品质、治理数字化重在高效能”的定位，从简单朴素的城市治理数字化转型做起，在实战管用的前提下，与经济、生活数字化转型做好衔接与融合。

二是把握好与新基建各项任务的关系。上海城市管理精細化工作平台建设是新基建的重要组成部分，与其他部分是相辅相成的关系。平台的建设使用，依赖于政务云、政务网、物联网等基础设施的建设，但又能规范指引这些基础设施建设，推动各类设施的复合使用、落地应用和集约高效。

三是把握好与线下业务实践的关系。智慧赋能城市管理精细化，不单单是一块屏、一张网，而是要坚持需求导向、问题导向、效果导向，从群众需求和城市治理的突出问题出发，随市民需求而动。要通过上海城市管理精细化工作平台，打破部门条块界限，强化数据和业务的深度融合，在更大范围、更广领域、更深层次实现跨部门、跨层级、跨区域的指挥调度。实现城市管理全域覆盖、智能派单、依责承接和高效处置，建立起全生命周期的监管机制，形成管理要求、技术运用和处置流程的管理闭环。

当然，目前的上海城市管理精细化工作平台还不是尽善尽美，依然存在一些问题，比如传统治理路径依赖、数据资源要素共享难、数字治理生态不健全，以及“最后一公里”难打通等。未来的努力方向将重点聚焦“三难”（即互联互通难、数据共享难、业务协同难）、“三通”（即网络通、数据通、业务通）、“三跨”（即跨部门、跨层级、跨区域），努力实现更多智能应用场景的落地与平台广度、深度的再提升。

下一步，我们将把握上海城市数字化转型的重大契机，以业务为引领，以技术为支撑，以城市生命体征监管和数字孪生城市建设为抓手，继续打造上海城市管理精细化工作平台3.0版，建设数字孪生城市新空间，形成城市“数治”新模式，构建美好生活新范式，打造建设经济新高地，不断提高城市治理数字化、智能化、智慧化水平。

（压题图片：上海市街道城运中心摄影：王伯承）

（责任编辑：荣荣）