特大城市“大应急”治理体系建设的典型模式及经验启示

纪晓岚　王伯承

2020年以来，新冠肺炎肆虐全球，而疫情主要爆发于人口密度高的特大城市。以武汉为代表的中国特大城市率先成功遏制了疫情的蔓延，在进入疫情防控常态化阶段后，北京、深圳等城市也陆续偶发零星疫情，但总体上“可防可控”。在党中央的领导下，聚焦打贏疫情防控攻坚战阻击战，中国特大城市取得了疫情应对的重大成就。同时，在快速推进的城市化进程中，特大城市越来越多地面临来自城市空间、社会秩序、生态环境、自然灾害、公共卫生等多领域风险的挑战和压力，防范化解重大风险的重要性和紧迫性变得越来越突出。随着“大应急、大救援、大安全”观念日益深入人心，时代呼唤并催生着全险种覆盖、全过程介入和全社会参与的“大应急”治理体系的构建。

一、特大城市“大应急”治理体系的典型模式概述

（一）北京的“局办合一”模式

北京市形成了具有首都特色的“局办合一”的应急管理机构模式。2018年国家机构改革后，北京市顺应国家对应急管理的改革，成立应急管理局，共设置12个内设机构，各自承担不同职责。原来以市、区两级应急委及其下设专项应急指挥部为主体的应急管理体制和工作机制总体不变，保留市应急办并整体划转至新组建的应急管理局，继续以市政府总值班室、市应急办名义履行信息汇总、综合协调、应急管理等职能，同时还承担了防汛、森林防火、地震、生产安全、应急救助在内的五个专项应急指挥部办公室的职能。并且设置差异化的区域应急处置权限，根据地理位置、区域任务、应急工作要求的不同，赋予不同区域应急处置权限，提升突发事件的预防和处置效能。

（二）深圳的“统一领导”+“专项行动”先行示范模式

深圳市较早提出了要打造具有总体性内涵的城市应急体系，一方面，通过设置专门性应急管理指挥机构达到整合不同部门应急职能的效果;另一方面，又在海上应急、城市台风洪涝、地震海啸等专项事故灾害中完善专业化救援力量和预案机制。“大应急”理念提出旨在实现全灾种的系统应对和紧急处置。置身于牵涉全局的重大灾害风险的境遇下，深圳市通过正确处理应急管理“统”的办法，城市应急采取非常规化和跨体制原则的“统一领导”将各个部门的资源和行动统一在同一个应急目标原则下，实现集中力量办大事的社会主义制度优势，将“统筹逻辑”落实在特大城市应急的方方面面。同时深圳市作为特大型城市的应急管理除了面对“巨灾风险”，还通过对“常规风险”的精准判定和识别能力将突发风险力争消灭于无形。“巨灾风险”意味着需要整合特定区域内全体社会成员的行为规范，在这种情形下采用“统一领导”;相应地，“常规风险”采用“专项行动”就可以及时消弭风险或是防止风险的蔓延与扩大。

（三）重庆的“城乡融合一社会动员”模式

重庆市区位情况极为特殊，该区域集大城市、大山区、大库区、大农村、老工业区于一体，防范化解安全风险任务重，于是提出通过社会动员和要素整合来达成对城市灾害事故风险的有效治理。通过媒介深度嵌入城市应急管理，激活新媒介社会动员对城市应急管理的积极功能。改变过往“命令式”动员的行动惯性，将社会动员的理念认同转化为科学参与、协同行动。拓展新媒介参与应急管理的领域，不断提升新媒介在灾后心理介入、关注弱势群体、社会救援等领域的功能。

（四）青岛的“应急人才队伍培育+企业合作”模式

应急治理体系构建时间早、应急治理队伍专业人才多，是青岛市“大应急”治理模式的两个主要优势。构建时间早，主要体现在多个全国“首次”方面。青岛在全国范围内率先构建城市风险一张图，启动综合性风险评估。在青少年应急科普教育中，打造国内第一部应急题材儿童舞台剧。在全国同类城市中首个举办了家庭安全应急产品展览会，也打造了国内首个“公共安全+”领域的智慧城市创新公共服务平台。在专业人才方面，青岛市除了强化专业应急救援队伍的建设，还通过定期培训等方式加强社区“大应急”专业人才队伍的建设，联合高校开展安全与应急管理专业人才的教育。同时，实施社会培训万人计划，依托应急管理学院组织开展应急指挥人员、专业救援人员、企业员工等群体培训。

（五）上海浦东的“城运中心+”模式

上海市浦东新区依托区城运中心综合管理平台，构建每班“1+3+X”联合值班力量配备模式，实现多部门联合值守，力量统筹整合，工作协同配合、信息互联互通。区应急办、安监局、“120”急救调度中心、防汛指挥中心、城管执法局信访分队等单位在区城运中心集中办公，区公安分局、城管执法局、市场监管局、建交委、环保市容局、卫计委、规土局、教育局等部门派驻人员到区城运中心办公。这种模式试图将城市运行体系与应急治理体系相整合，建立起了平战协调统一、紧密结合、迅速转换、融合发展的应急管理体系。

二、特大城市“大应急”治理体系建设的有效路径

（一）合理协调“统一领导”与“专项行动”之间的关系

特大城市应急面临重大灾害境遇下，应采取非常规化和超体制原则的统一领导、总体指挥机制，将各个部门的资源和行动统一在同一个应急目标原则中;常规风险则只需要动用特定资源力量对特定风险进行有预期和可规范的应急管理。所以，必须正确处理应急管理“统”与“分”的辩证关系，合理协调城市应急管理中“统一领导”与“专项行动”之间的关系，在总指挥中心下相应地完善和设立多个高度专业化的应急救援分指挥中心，如防汛防台应急指挥中心、气象灾害应急指挥中心、危化品应急指挥中心、公共卫生安全应急指挥中心、社会安全事件应急指挥中心，等等。当发生某类重大突发事件时，在市应急总指挥中心统一领导和指挥下，以相应的应急分指挥中心为主并启动预案，其他相关的应急分指挥中心辅助和配合，共同开展重大灾害事故等中突发事件应急处置和应急救援等工作。各应急救援分指挥中心统一受市应急总指挥中心的领导和指挥。

（二）应急执行层面应落实应急处置的工作明确化、责任具体化

“大应急”的领导力需要变为执行力，就离不开应急处理处置的责任具体化，这样才能将工作落到实处。在这方面，北京市的突发事件时序性应急响应机制值得借鉴。它以突发事件处置过程为主线，进一步明确了各部门响应时序和响应等级提升过程。属地政府负责第一时间组织到场单位开展先期处置。按照北京市主要领导提出的“街乡吹哨、部门报到”要求，对公安、交管、卫生、消防、应急、宣传等部门提出了“六必到”的要求，有关部门必须第一时间参与现场处置。整个突发事件处置流程中，依次实施组建区级现场指挥部、开展市级态势研判与力量调动、启动市级部门响应、组建市级现场指挥部等行动。此外，特大城市基层应急管理应打造以“社区为轴”的城市突发事件应急管理网络，进一步确保整个城市社区基层所应该具备的应急管理功能。

（三）构建更为有效的风险监测预警机制和应急预案体系

不论是“巨灾风险”，还是“常规风险”，均应塑造以“预防为主、防控结合”的机制架构，才能最大程度地控制风险的量級。应将应急管理理念融入到教育、预警、科研、监测、媒体、社区等城市生活的各个相关领域，从而最终构建起系统而又完善的应急机制。对城市进行综合风险评估，以此为基础对风险进行更全面的预测、预防和应对。譬如，青岛市正推进市级突发事件预警发布中心建设，建立监测预警和灾情报告发布制度，绘制突发事件一览图。2019年，青岛市累计发布气象、海洋、交通和高火险天气预报预警信息30余万条。此外，应急预案作为应急响应的指导方针，应根据应急演练和应急救援中暴露的缺陷，以及应急指挥的变化情况进行定期修改。不断完善应急预案体系，才能更好地发挥应急预案在应急处置中的作用。

（四）建立一支专常兼备、平战结合的应急队伍

通过应急事件中自组织能力的专业化发展，实现处置社会化，最小限度地减少灾害事故损失。深圳市在提升应急管理社会化方面，主要围绕着“主体吸纳、知识凝聚、宣传演练、群防群治”四个工作重心展开。主体吸纳立足于激活社会不同主体参与服务城市应急管理的潜能和空间。一是构建以综合应急救援队伍（消防）为核心，以应急志愿者队伍为补充的应急队伍体系。二是加强应急队伍标准化建设，提升应急救援效率。三是重视基层应急救援技术队伍的建设，完善全社会参与，提升群防群治能力。四是与高校合作，强化应急专业人才培养与队伍建设。青岛市在开展安全与应急管理专业人才教育方面，加强应急管理学科建设，联合本地的中国石油大学和山东科技大学建成青岛市应急管理学院和安全科学研究院。该研究院是山东省第一所本硕博人才培养和安全实训“一体化”的安全与应急管理学院。

（五）开展政企间应急管理科技合作，将企业纳入城市应急治理体系

政府与企业开展应急管理科技合作与应用，合作创建智慧型的公共安全城市。譬如，青岛市与企业合作构建“公共安全+智慧城市创新空间”，推进应急管理科技创新。2016年，由海信网络科技公司与青岛市政府应急办、青岛市应急产业联盟根据各自优势共同创建“公共安全+智慧城市创新空间”项目，打造了国内首个“公共安全+”领域的智慧城市创新公共服务平台。2020年4月，青岛市应急管理局与华为技术有限公司签署战略合作协议，全面开展应急管理科技和信息化战略合作，实施智慧应急工程建设。

（六）加强居民的自救和互救能力，加快推进全民应急教育普及

开展中小学生应急科普教育，建立家庭应急安全演练实训基地，举办相关展览会等应急知识宣传。为了加强居民的自救和互救能力，2017年青岛市应急管理局编制了《青岛市民应急安全要点指南》，内容涵盖4大类37项市民日常生活应急知识点。制订了社会应急安全万人培训计划、基层单位综合减灾能力提升计划和市民家庭应急能力提升计划。2015年7月3日建成4处大型应急安全体验馆，累计培训市民近35万人，共建成国家、省、市综合减灾示范社区293个、地震安全示范社区53个。截至2019年，青岛是现有应急救援力量302支21000余人，其中主力志愿者救援队伍12支1800余人。

三、特大城市“大应急”面临的挑战及其展望

一是在体制机制设计上，当前政府职能部门的应急管理局主要是围绕“小应急”思路进行应急体系建设和部门职能定位，存在与“大应急”定位不匹配的问题。突出表现为应急灾种和相应职能的不匹配，各级应急管理局面对的是“大应急”局面，应急灾种包括了自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全在内的四类突发事件。但在应急体系的设计上，应急管理局的职责仅包括自然灾害和事故灾难两类，这就出现了权责和定位不匹配的局面。

二是应急治理的具体职能部门存在着内部关系未理顺，信息系统融合程度不理想的状态。“大应急”治理体系涉及政府部门之间或机关层级关系下，存在信息阻隔、沟通不畅、信息系统及其数据库不能即时共享的现象，影响应急治理的处置效果，不符合“大应急”的现实需要。

三是应急治理强调多元力量协同共治，社会、市场力量是除行政力量之外应急治理的重要力量。而目前在应对突发事件过程中，基层存在过多倚重行政力量，基层面临层层加码的应急任务和需要不断熟悉新技术手段的现实挑战，存在基层负担过重等风险隐忧。需要特别指出的是，正是因为数据信息系统的建设与使用的制约，导致社会、市场、志愿者力量在应急治理中缺乏一定的发挥空间和参与渠道。如企业、社区等自愿力量不能依托向民众开放的大数据信息系统，难以自主开展应急治理工作，只能“被动地”配合政府工作或协助处理突发事件。

总之，“大应急”治理体系建设是一个系统工程，需要持续改进与完善。因此，对应急治理体系的科学建构，需要随时代变化，充分吸收国内外的经验教训，进行准确、全面、深入的危险辨识与风险防控，以求最大程度地满足风险应对的实战要求和现实可操作性。

（责任编辑：陈希文）