分税制背景下地方政府土地财政与“房住不炒”政策研究

■顾子楠

我国房价持续高速上涨，民生建设压力骤增。2016年年底的中央经济工作会议提出“房子是用来住的，不是用来炒的”（在本文中被简称为‘房住不炒’），明确了商品房是一种商品而非投资品，但政策推行困难重重，房价问题也未彻底解决。主流观点认为，1994年以来我国实行分税制带来了地方政府事权与财权不匹配的问题，而这是房价暴涨的最重要推手：对于中央政府，这种制度有效增加了财政收入并提高了宏观调控能力；但对于地方政府，这次改革削弱了财权而未对事权做出合适的调整，导致其财政负担日渐加重，地方政府因而不得不依靠出让土地使用权来解决财政问题，人们习惯上将这种做法称为土地财政。虽然“房住不炒”已成为中央和地方政府的共识，但在财政制度未发生变化的情况下，短期内难以找到良好的方法解决地方政府的财政问题，“房住不炒”推行存在着巨大的困难。本文旨在阐明分税制背景下土地财政与“房住不炒”之间存在的矛盾，并评估“房住不炒”政策提出后地方政府土地财政行为对房价的影响是否发生变化。

一、数理模型

本文通过构建数理模型解释土地财政与“房住不炒”之间的矛盾，相关变量如表1所示。

表1 数理模型涉及变量和相关说明

（一）消费者与开发商

考查消费者与开发商之间的关系。假设住宅商品房需求主要受人均GDP、教育、人口、交通（影响方向未知）和货币等因素影响，并假设受房地产市场热度的影响，商品房供给对商品房售价的敏感程度大于地价，得到如下两个等式：

由此得到考虑消费者和开发商、住宅商品房市场达到均衡水平时房价的表达式。

（二）开发商与地方政府

接下来考查开发商与地方政府之间的关系。假设开发商土地需求对地价的敏感程度与商品房供给对地价的敏感程度次数相同，同时为了简化模型再假设地方政府依靠土地出让金和从经济增量中收取的税款来弥补财政赤字，得到如下等式：

（三）消费者、开发商与地方政府

地价上涨在一定范围内会抬高房价，但超出一定范围后又对房价产生负向影响，原因在于地价远超正常范围后，商品房成本对应的房价超出大部分消费者的承受范围，导致有价无市的局面出现，开发商不得不进一步压缩利润空间并降价出售商品房，但降价幅度有限。鉴于这样的局面完全不符合消费者、开发商和地方政府三方的意愿，几乎不会出现，可以对模型进行一定的修改，同时考虑各个变量的实际系数，如下所示：

取对数后，有

取对数后，有

将模型整合，可以得到

其中

综合以上分析，我们可以得出结论：土地财政与“房住不炒”之间矛盾的根源在于财政赤字的扩大会刺激地方政府提高地价，最终对房价产生影响，而教育、人口、交通便捷度和货币发行也可能对房价产生影响，这些都是“房住不炒”政策推行过程中所必须考虑的重要因素。在模型中，表示“房住不炒”政策定位对地方政府财政行为的影响，是本文重点研究对象，其正负性需要通过数据分析才能确定。

二、实证分析

由于目前除了出让土地使用权外并没有较好的财政赤字弥补方式，本文认为地方政府的财政赤字越高，对土地财政的依赖意愿越强，因此推测地方政府财政赤字对商品房均价有正向影响；而2016年年底提出的“房住不炒”政策会对土地财政模式产生一定的冲击，又可能使这种影响发生变化。按照政策的意图，这种影响应该是负向的，但实际情况未必如此，二者之间的交互作用需要进行实证研究才可确定。因此，本文猜想2016年年底将成为一个转折点，可以使用省际面板数据并采用分段线性回归对这种变化进行研究。

（一）模型构建与数据选取

本文基于上文构建的数理模型、固定效应模型和分段线性回归模型建立如下的回归方程：

本文替换了上述两个方程部分控制变量，进行进一步的稳健性检验：由于为全国数据，本文参考并调整吕炜和刘晨晖（2012）的做法，使用分省年度CPI代替M2，在模型中表现为将换为；同时，本文使用分省年末常住人口数量代替人口密度，在模型中表现为将变为。由此可以得到模型（3）和（4）：

本文所有数据均来源于国家统计局、同花顺iFind、Wind或地方财政厅（局）官网，统计性分析如表2所示。

（二）回归分析与稳健性检验

进行回归分析和稳健性检验，结果如表3所示。

表2 回归分析涉及变量的统计性分析

表3 面板数据回归结果与稳健性检验

回归（1）的结果显示：住宅用地推出土地均价每增长1%，住宅商品房平均销售价格随之增加0.104%；2016年及以前，调整后的财政赤字每增长1%，住宅商品房平均销售价格随之增加0.0523%。这两项结果主要说明地价和财政赤字对于房价有着明显推动作用，地价本身就是商品房售价的重要组成部分，而高地价和高财政赤字又与地方政府依赖土地财政密切相关，由此验证了在分税制背景下地方政府土地财政确实推动了房价的上涨。

回归（2）的结果显示：国有土地使用权出让收入每增长1%，住宅商品房平均销售价格随之增加0.045%；2016年及以前，调整后的财政赤字每增长1%，住宅商品房平均销售价格随之增加0.0446%。土地出让金的增加意味着最终从消费者转移到财政收入的资金增多，同时也代表着对土地财政依赖的加重。

上面的分析主要印证了地方政府土地财政行为对房价的推动作用，为接下来的研究奠定了基础。一项为确定分税制背景下“房住不炒”政策对地方政府土地财政行为影响的关键变量。按照政策意愿，该变量的系数应当为负数，这代表着土地财政行为对房价的刺激作用有所减弱，但两次回归的结果中系数均显著为正。回归（1）的结果显示：2016年年底“房住不炒”提出后，调整后的财政赤字每增加1%，住宅商品房平均销售价格就多增加0.0148%，即增加0.0671%。回归（2）的结果显示：2016年年底“房住不炒”提出后，国有土地使用权出让收入每增加1%，住宅商品房平均销售价格多增加0.0154%，即增加0.06%。这说明在2017—2019年土地财政对房价的推动作用不减反增，也说明2017年以后出让土地的过程中可能存在着不合理之处，验证了土地财政与“房住不炒”之间存在着一定的矛盾。

回归（3）（4）中控制变量的系数和显著性有较大的变化，推测是因为分省CPI不能完全体现一年中货币发行对房价的影响，因此系数不显著，除此以外结果基本与（1）（2）类似，且模型拟合度也较好，说明本文进行的回归分析具有较强的稳健性。

三、结论

本文通过构建数理模型和实证分析，发现土地财政与“房住不炒”之间存在着一定的矛盾。

在“房住不炒”被提出并逐步落实到行动的过程中，最灵活可控的手段就是以限售、限购等为代表的市场端调控政策。不少学者曾在研究中指出，这些调控政策的确有效，这与房地产市场不减的热度之间形成了强烈的反差，原因在于“房住不炒”的政策目标远未达到：在其它因素对房价所产生更强烈影响的对冲下，目前来看调控政策并未让“房住不炒”成为消费者的共识，只能够通过强制减少交易数量在一定程度上缓冲房价上涨的猛烈动力，最终未能扭转恐慌性购房、利用房地产投资代替证券投资甚至“炒房”等心理——消费者依旧预期房价会上涨，调控政策也就无法完全压制住房地产市场过热的态势。

此外，一方面由于对“房住不炒”行为主体的理解存在着局限性，只强调对市场端（消费者、房地产企业和商业银行等）进行管理却忽视了对政府行为的调节，另一方面在分税制背景下地方政府解决财政问题的可操作空间较小，短期内找不到较好的方案，在新常态背景下经济发展压力和考核压力变大，地方政府希望利用更高的土地出让金来解决财政问题，最终使得土地财政对房价的推动作用不减反增。

在分税制背景下，地方政府要想在开展土地财政的同时保证房价的合理性，归根结底要提高财政资金利用效率，抑制财政压力的进一步增大，让财政支出产生更多的民生福利，在再分配的过程中使公平的原则得到更好的体现，同时把土地财政强度控制在一个合理的范围内，这样可以使配套的法规政策更有效，最终让房地产市场更加稳定可控。

2021年6月4日，财政部出台文件规定7月1日起国有土地使用权出让金的征收主体由地方政府变为税务部门。这一规定在不改变地方政府重要财政资金来源的前提下，加强了对其财政行为的约束，此后，国有土地使用权出让带来的财政资金变动将更加清晰明朗，中央更易于监控异常的土地财政行为，进而督促地方政府减少土地财政依赖，规范自身行为，并提高财政资金利用效率，这意味着我国在破解房地产市场过热难题、建立“房住不炒”长效机制的道路上迈出了坚实一步。