加强重点领域立法，保障人民基本权利
——2020年全国人大及其常委会的立法工作和监督工作

2021-09-27 07:22

民主与法制 2021年27期

2020年，全国人大及其常委会共制定法律9件，修改法律12件，通过有关法律问题和重大问题的决定12件。截至2020年12月底，中国现行有效的法律共283件。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议通过《中华人民共和国民法典》。该法自2021年1月1日起施行。《中华人民共和国婚姻法》《中华人民共和国继承法》《中华人民共和国民法通则》《中华人民共和国收养法》《中华人民共和国担保法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国侵权责任法》《中华人民共和国民法总则》同时废止。据此，2021年1月1日，现行有效法律最新统计数字为274件。

通过立法实施宪法规定的重要制度

召集全国人民代表大会会议，是宪法规定的全国人大常委会的职权。根据新冠肺炎疫情形势和防控工作需要，2月，全国人大常委会作出《关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定》，这是改革开放40多年来首次推迟召开全国人大会议。这一决定，符合宪法原则和精神，符合有关法律规定，有利于贯彻落实党中央统筹推进疫情防控和经济社会发展工作的重大决策部署，有利于维护人民生命安全和身体健康，有利于保证大会聚焦主题、顺利完成任务。4月，又适时作出《关于第十三届全国人民代表大会第三次会议召开时间的决定》，决定大会于2020年5月22日在北京召开。

授予国家勋章和荣誉称号是宪法规定的重要制度。在抗击新冠肺炎疫情斗争取得重大战略成果之际，根据宪法和国家勋章和国家荣誉称号法，8月，全国人大常委会作出关于授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士国家勋章和国家荣誉称号的决定，国家主席签署主席令，授予钟南山“共和国勋章”，授予张伯礼、张定宇、陈薇“人民英雄”国家荣誉称号，隆重表彰抗疫斗争中作出杰出贡献的功勋模范人物，弘扬他们忠诚、担当、奉献的崇高品质。

坚决维护宪法和香港基本法确定的香港特别行政区宪制秩序，加强香港特别行政区维护国家安全立法。根据宪法和香港特别行政区基本法，十三届全国人大三次会议作出《关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。6月，全国人大常委会制定香港特别行政区维护国家安全法并决定将该法律列入香港特别行政区基本法附件三，由香港特别行政区在当地公布实施。8月，全国人大常委会通过《关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定》，妥善解决因疫情推迟选举情况下立法机关空缺问题。11月，全国人大常委会作出《关于香港特别行政区立法会议员资格问题的决定》，对香港立法会议员的法定要求和资格条件作出清晰界定，确保以爱国者为主体的港人治港。这一系列立法举措，为坚持和完善“一国两制”制度体系，维护国家主权、安全、发展利益，保障香港长治久安和长期繁荣稳定提供了宪制依据和法治保障。

>>图1∶2020年5月28日，第十三届全国人民代表大会第三次会议通过《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定》。资料图

选举法是保障公民行使选举权和被选举权，依法产生各级人大代表的重要法律。针对各地基层行政区划撤乡并镇改设街道、基层人大代表数量逐年减少的实际情况，10月，全国人大常委会修改选举法。修改后的该法，适当增加县乡两级人大代表名额的基数，将不设区的市、市辖区、县、自治县的人大代表名额基数从120名提高至140名，将乡、民族乡、镇的人大代表名额基数从40名提高至45名，并明确重新确定代表名额的报备等，有利于更好保障人民当家做主权利，进一步夯实人民代表大会制度基础。

完善国家象征和标志法律制度，维护国家权威与尊严。10月，全国人大常委会修改国旗法、国徽法，进一步规范国旗、国徽及其图案的悬挂和使用，有利于强化公民国家观念，弘扬爱国主义精神，培育和践行社会主义核心价值观，为实现中华民族伟大复兴凝聚精神力量。

深化国家监察体制改革，强化对所有公职人员的监督和管理。6月，全国人大常委会审议通过公职人员政务处分法。该法将监察法的原则规定具体化，把法定对象全面纳入处分范围，使政务处分匹配党纪处分、衔接刑事处罚；明确实施政务处分的主体、处分事由、权限和程序，被处分人员维护合法权益的救济途径等，有利于处分决定机关、单位强化法治观念、程序意识，推进政务处分法治化、规范化，促进公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业。

加强重点领域立法

完成民法典编纂。

民法典是新中国第一部以法典命名的法律，以法典化方式确认、巩固和发展了改革开放以来所取得的民事法治建设成果，开新中国法典编纂立法的先河，具有里程碑意义。2017年3月，十二届全国人大五次会议审议通过民法典总则；2018年12月，2019年4月、6月、8月、10月，十三届全国人大常委会对民法典各分编草案进行拆分审议，对全部6个分编草案进行二审，对各方面比较关注的人格权、婚姻家庭、侵权责任3个分编草案进行三审。在此基础上，将民法典总则与经过审议和修改完善的各分编草案合并，形成民法典草案。2019年12月，全国人大常委会审议民法典草案并作出决定，将民法典草案提请十三届全国人大三次会议审议。2020年5月28日，十三届全国人大三次会议审议通过《中华人民共和国民法典》。民法典共7编、1260条，各编依次为总则、物权、合同、人格权、婚姻家庭、继承、侵权责任以及附则，进一步完善了我国民商事领域基本法律制度和行为规则，为各类民商事活动提供了基本遵循，对坚持和完善社会主义基本经济制度、推动高质量发展，增进人民福祉、维护最广大人民根本利益，具有十分重要的意义。

>>图2∶2月，全国人大常委会制定《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。资料图

>>图3∶针对抗疫实践中暴露的法治短板和防范应对公共卫生风险方面的不足，4月，全国人大常委会听取审议强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况和工作计划的报告。资料图

强化公共卫生法治保障相关立法。

为了全面禁止和惩治非法野生动物交易行为，革除滥食野生动物的陋习，2月，全国人大常委会制定《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》。该决定聚焦滥食野生动物的突出问题，明确全面禁止食用野生动物，加强对非食用性利用野生动物的管理，严格禁止非法野生动物交易等，为维护公共安全和生态安全，保障人民群众生命健康安全，提供有力立法保障。

针对抗疫实践中暴露的法治短板和防范应对公共卫生风险方面的不足，4月，全国人大常委会听取审议强化公共卫生法治保障立法修法工作有关情况和工作计划的报告。这是全国人大常委会首次制定专项立法工作计划，首次听取专门领域立法工作情况报告。专项立法修法工作计划统筹考虑提出需要制定修改的法律，其中包括拟在2020～2021年制定修改的法律17件，拟综合统筹、适时制定修改的相关法律13件以及其他需制定修改的相关法律，为依法防控新冠肺炎疫情、完善和强化公共卫生法治保障体系提供法律支撑。

完善国家安全领域立法。

制定生物安全法。生物安全法是生物安全领域的基础性法律。10月，全国人大常委会审议通过生物安全法。该法贯彻落实总体国家安全观，统筹发展和安全，建立健全国家生物安全领导体制机制，构建科学完备的生物安全风险防控制度，对生物安全风险监测、评估、预警、应对等作出具体安排，专章规定重大新发突发传染病、动植物疫情防控措施，着力提高我国生物安全治理能力，有利于保障人民生命安全和身体健康，维护生物安全和生态安全，促进生物产业有序健康发展。

制定出口管制法。出口管制法是统领出口管制工作的法律。10月，全国人大常委会审议通过出口管制法。该法立足更好履行防扩散等国际义务，在总结实践经验、参考国际通行制度的基础上，对出口管制清单、出口许可、最终用户和最终用途管理等基本制度作了规定，为做好新时期出口管制工作提供了有力法治保障。

完善市场经济领域立法。

制定城市维护建设税法和契税法。8月，全国人大常委会审议通过城市维护建设税法和契税法。落实税收法定原则，按照税制平移思路，保持现行税制框架和税负水平总体不变，将相关暂行条例上升为法律。至此，现行18个税种中已有11个实现税收法定。

修改专利法和著作权法。加强知识产权保护，推动我国科技创新和文化繁荣发展，10月，全国人大常委会修改专利法，增加诚实信用原则，新设专利权期限补偿制度和药品专利纠纷早期解决机制，延长外观设计专利权保护期，加强对专利权人合法权益的保护，加大对专利侵权行为的惩治力度；明确单位对职务发明创造的处置权，加强专利化服务，新设专利开放许可制度，促进专利实施和运用；新设外观设计专利申请国内优先权制度等，明确授予局部外观设计专利权，完善专利授权制度，激励科技创新。11月，全国人大常委会修改著作权法，适应网络化、数字化技术发展应用形式，完善作品的定义和类型，对视听作品的著作权进行分类保护，对有关著作权出质、职务表演、诉前保全措施等作出规定，引入惩罚性赔偿制度，大幅提高法定赔偿额上限，加强法律衔接，为著作权人合法权益保障提供了有力法律武器。

完善社会、民生领域立法。

>>2020年12月31日，云南省红河哈尼族彝族自治州退役军人系统工作人员在向群众讲解《中华人民共和国退役军人保障法》要点。视觉中国供图

制定退役军人保障法。退役军人保障法是关于退役军人保障工作的基础性、系统性、综合性法律。11月，全国人大常委会审议通过退役军人保障法。该法突出保障法定位，衔接国家和军队有关政策和体制改革，明确加强退伍军人保障体系建设，细化安置工作、待遇确定等原则，明确退役军人保障服务内容及退役军人工作主管部门职责，增强退役军人教育培训措施的针对性等，为加强退役军人保障工作、维护退役军人合法权益提供了法律保障。

修订未成年人保护法。10月，全国人大常委会对未成年人保护法作出修订。这次修订，强化了家庭、学校、社会、政府、司法等方面保护措施，健全未成年人保护工作协调机制，突出司法机关保护未成年人职责，建立侵害未成年人案件强制报告制度，完善有关网络保护措施，增加关于教育惩戒权的规定等，压实法律责任，保障未成年人合法权益，促进未成年人全面发展。

修订预防未成年人犯罪法。12月，全国人大常委会修订预防未成年人犯罪法。这次修订，明确实施分级预防，细化教育矫治措施，强化家庭监护责任，充实学校管教责任，夯实国家机关保护责任，发挥群团组织优势，推动社会广泛参与，为预防未成年人犯罪工作提供了有力法治保障。

完善生态环境领域立法。制定长江保护法。12月，全国人大常委会审议通过长江保护法，这是我国首部保护长江全流域生态系统、推进长江经济带绿色高质量发展的专门法律。该法以习近平生态文明思想为指导，坚持生态优先、绿色发展，将“共抓大保护、不搞大开发”的理念确立为法律原则，建立健全长江保护的各项制度措施，加强长江流域生态环境保护和修复，促进资源高效合理利用，保障生态安全，用法治守护长江母亲河，实现人与自然和谐共生。

完善军事领域立法。

修订国防法。12月，全国人大常委会修订国防法。作为国防领域的基本法，该法贯彻习近平强军思想，巩固国防和军队改革成果，对国防领导体制、武装力量任务、安全防卫政策、国防科研生产、国防动员制度等一系列重大问题作出规定，对完善中国特色军事法规制度体系具有重要意义，奠定了强军卫国的法制基石。

修订人民武装警察法。6月，全国人大常委会修订人民武装警察法。该法贯彻习近平强军思想，紧紧围绕武警部队领导指挥体制调整和使命任务拓展的改革需要，全面体现改革成果，规范和保障武警部队履行职责使命，符合武警部队的新体制新职能新要求，维护国家安全和社会稳定。

审议通过刑法修正案（十一）。12月，全国人大常委会审议通过刑法修正案（十一）。此次修改，涉及47个条文，加大对安全生产犯罪的预防惩治，完善惩治食品药品犯罪的规定、破坏金融秩序和有关妨害社会管理秩序犯罪的规定，完善未成年人犯罪规定，加强企业产权和知识产权的刑法保护，强化公共卫生领域的刑事法治保障，对社会关注的冒名顶替入刑、抢控公交车方向盘入刑、高空抛物入刑、加重非法集资犯罪处罚、法定最低刑事责任年龄下调等问题作出直接回应。

2020年，全国人大常委会还修订了固体废物污染环境防治法、档案法，审议了乡村振兴促进法、数据安全法、个人信息保护法、海警法、海南自由贸易港法、反食品浪费法、反有组织犯罪法、监察官法、军人地位和权益保障法草案以及动物防疫法、行政处罚法、野生动物保护法、海上交通安全法、兵役法、军事设施保护法修订草案等。其中，全国人民代表大会组织法、全国人民代表大会议事规则修正草案经两次常委会会议审议后决定提请十三届全国人大四次会议审议通过。

为相关领域深化改革、扩大开放提供法律依据和法治保障

贯彻党中央关于支持海南深化改革开放的战略部署，作出关于授权国务院在中国（海南）自由贸易试验区暂时调整适用有关法律规定的决定，用法治方式支持海南建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。为推进中国特色自由贸易港建设，加大知识产权保护力度，营造良好营商环境，12月，作出关于设立海南自由贸易港知识产权法院的决定。

作出关于加强国有资产管理情况监督的决定，把握人大国有资产监督定位，围绕国有资产管理情况报告制度，完善报告、审议、整改、问责、公开等环节工作机制，更好发挥人大在国有资产管理情况监督和国有资产治理方面的重要作用。

作出关于授权国务院在粤港澳大湾区内地九市开展香港法律执业者和澳门执业律师取得内地执业资质和从事律师职业试点工作的决定，有利于发挥港澳法律人才的专业优势，促进粤港澳大湾区建设，推动香港、澳门更好融入国家发展大局。

2020年，全国人大常委会紧紧围绕党和国家工作大局，依法行使宪法法律赋予的监督权，坚持寓支持于监督之中，有序开展工作监督和法律监督，健全监督工作制度机制，创新监督方式，增强监督实效，保证党中央决策部署落到实处，保证法律有效实施、权力正确行使。

持续推进科学立法、民主立法、依法立法

全国人大常委会进一步落实和完善科学立法、民主立法、依法立法体制机制，不断提高立法质量和效率，扎实做好立法及相关工作。一是加强对立法工作的组织协调，充分发挥人大在立法工作中的主导作用。二是坚持法律草案向社会公开征求意见。全年共有42件次法律草案通过中国人大网向社会公开征求意见，共收到306090人提出的1351869条意见。三是强化代表对立法工作的深度参与，更加注重发挥专门从事法律工作的代表以及近年来提出过相关议案、建议的代表在立法工作中的作用。四是加强基层立法联系点建设。增设6个基层立法联系点，修改完善基层立法联系点工作规则，指导联系点健全制度机制。全年共有民法典、刑法修正案（十一）、反食品浪费法等18件法律草案征求10个联系点意见，已经反馈意见建议1300余条，使立法工作更加接地气、察民情。五是加强对地方立法工作的联系指导。召开第二十六次全国地方立法工作座谈会，举办首次全国人大备案审查工作经验交流会暨备案审查工作培训班。

关于全国人大常委会的监督工作

检查法律实施情况。2020年，全国人大常委会检查了《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》、野生动物保护法、农业机械化促进法、土壤污染防治法、慈善法、反不正当竞争法、公共文化服务保障法等1个决定和6部法律实施情况，并结合审议土壤污染防治法执法检查报告开展专题询问。

对《关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定》、野生动物保护法，重点检查了依法打击滥食及非法猎捕交易、加强野生动物及其栖息地保护、完善配套法规规章和相关名录、执法监管及法律责任落实、人工繁育野生动物处置、养殖户转产转型等情况，推动形成科学健康文明的生活方式。对农业机械化促进法，重点检查了科研开发制度规范实施、质量保障法律责任落实、先进适用农机推广、社会化服务组织规范化管理、扶持政策落实、配套法规制定等情况，推动提高农业生产力水平。对土壤污染防治法，重点检查了土壤污染普查、调查、监测、预防，法规标准体系建设，农用地和建设用地安全利用，土壤污染风险管控和修复，以及专项资金等保障和监督制度落实情况，这是全国人大常委会连续第三年开展生态环保领域执法检查，运用法治方式助力污染防治攻坚战和生态文明建设。对慈善法，重点检查了慈善组织依法开展活动、规范募捐、财产信托和管理、捐赠人权利保护和义务履行、慈善服务发展、信息公开、推进慈善创新等情况，推动慈善事业依法健康有序发展。对反不正当竞争法，重点检查了普法宣传、法规制度建设、工作协调机制建立和作用发挥、对各类不正当竞争行为的查处等情况，针对网络不正当竞争等突出问题开展专项检查。对公共文化服务保障法，重点检查了有关标准、制度建立和执行，基础设施建设和利用，数字化和网络建设，公共文化服务组织、管理、提供、保障工作中政府责任落实等情况，推动公共文化事业发展，满足人民日益增长的美好生活需要。

在开展执法检查和专题询问过程中，全国人大常委会组成人员分别就完善法律制度、推动法律实施、加强和改进相关工作等提出了意见和建议。国务院和有关部门高度重视这些意见和建议，提出并采取了一系列改进和落实的工作措施。

听取和审议专项工作报告，开展专题询问和专题调研。2020年，全国人大常委会加强对“一府一委两院”的监督，共听取和审议国务院、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院18个专项工作报告，开展2次专题询问、6项专题调研。

助力打好三大攻坚战。听取审议国务院关于年度环境状况和环境保护目标完成情况与研究处理水污染防治法执法检查报告及审议意见情况的报告，围绕全国人大常委会关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议落实情况进行专题调研并听取审议调研报告，推动环境质量持续改善，助力打好污染防治攻坚战。听取审议国务院关于脱贫攻坚工作情况的报告、关于财政农业农村资金分配和使用情况的报告，坚持农业农村优先发展，支持打好脱贫攻坚战。

推动经济高质量发展。听取审议计划执行情况的报告，推动国务院和有关方面坚持稳中求进工作总基调，更好统筹疫情防控和经济社会发展工作，扎实做好“六稳”工作，全面落实“六保”任务，努力完成全年经济社会发展目标任务。对国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要编制工作若干重要问题开展专题调研，形成22份调研报告，为党中央决策和国务院编制工作提供了重要参考，也为十三届全国人大四次会议审查批准“十四五”规划纲要作了必要准备。听取审议国务院关于贯彻落实创新驱动发展战略推进科学技术进步法实施情况的报告，推动国务院及有关部门强化基础研究和关键核心技术攻关，深化新一轮科技体制改革，推进产业链和创新链融合发展。听取审议国务院关于农村集体产权制度改革情况的报告，推动形成农村集体经济新的实现形式和运行机制，维护农民合法权益，助力乡村全面振兴。听取审议国务院关于股票发行注册制改革有关工作情况的报告，推动国务院在充分预估并有效防范风险的基础上，积极稳妥推进注册制改革，提高金融服务实体经济能力。围绕政府投资基金管理与改革进行专题调研，进一步明晰政府投资基金的功能定位，完善制度、健全机制，更好服务国家战略。

促进民生社会事业发展。开展珍惜粮食、反对浪费情况专题调研，这是今年增加安排的监督工作项目，推动建立健全保障粮食安全、制止餐饮浪费的长效机制，增强节约意识，在全社会营造浪费可耻、节约为荣的氛围。开展社会保险制度改革和社会保险法实施情况专题调研，推动健全覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。开展民族团结进步创建工作情况专题调研，推动铸牢中华民族共同体意识。

加强对执法、监察、司法工作的监督。听取审议国务院关于公安机关执法规范化建设工作情况的报告，促进严格规范公正文明执法，提升执法工作的法治化水平和执法公信力。贯彻实施监察法，首次听取审议国家监察委员会关于开展反腐败国际追逃追赃工作情况的报告，推动健全追逃追赃领导体制、协调机制和法治体系。听取审议最高人民法院关于加强民事审判工作情况的报告，推动审判机关加强民事权益保护，为经济社会发展提供有力的司法服务和保障。听取审议最高人民检察院关于适用认罪认罚从宽制度情况的报告，推动提升诉讼效率，节约司法资源，快速化解社会矛盾，实现司法公正与效率有机统一。

加强人大预算决算审查监督和国有资产监督工作。听取审议中央决算报告、审计工作报告、预算执行情况报告，审查批准2020年中央决算，听取审议审计查出问题整改情况报告并开展专题询问，推动积极的财政政策更加积极有为，提高资金使用效益，确保疫情防控、惠企利民等政策落到实处。持续推进人大预算审查监督重点拓展改革，研究制定关于加强中央预算审查监督的决定，制定关于加强地方人大对政府债务审查监督的指导意见，加大全口径审查、全过程监管力度，建立听取政府预算绩效评价情况及相关部门重要政策和重点资金绩效情况通报机制，增强审查监督的针对性和实效性。

结合审议国务院关于加强国有资产管理情况的综合报告，听取审议国务院关于2019年度财政部履行出资人职责和资产监管职责企业国有资产管理情况、国资系统监管企业国有资产管理情况的两个专项报告，推动深化国资国企改革，确保国有资本保值增值。总结实践经验，作出关于加强国有资产管理情况监督的决定，进一步完善报告机制和相关工作制度，增强监督刚性，推进人大国有资产管理监督深化拓展、提质增效。推进国资联网监督工作，基本实现全国县级以上地方建立国有资产管理情况报告制度全覆盖。