基于学生权利保护的中小学教育惩戒程序建构

摘要

程序是控制和约束权力的最佳手段。学校要制定教育惩戒实施细则，细化“调查——讨论——告知——听证——决定——送达——申诉——备案与存档”的程序设计，制约和监督学校内部相关机构或人员依法行使职权，保障学生依法享有知情权、陈述权、申辩权、参与权、听证权和申诉权。

关键词

教育惩戒  程序建构  学生权利

2021年3月1日生效的《中小学教育惩戒规则（试行）》（以下简称《规则》），填补了我国教育立法的一项空白，第一次把教师和学校都列为适格的惩戒主体，突破了此前教师仅能对学生进行批评教育的立法限制;丰富了教育惩戒措施的种类，扩大了学校和教师的选择权;明确了教育惩戒应当遵循的原则，对法律禁止的教师不当管理行为划出了红线;创设了分级惩戒的操作模式;提出了家长和学生参与教育惩戒、形成育人合力的途径。《规则》的出台对于保障学校和教师依法履行教育职责、维护正常的教育教学秩序、落实《中国教育现代化2035》、推进依法治国战略具有重要作用。

孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。”[1]如果教师和学校的教育惩戒权不受制约，就有可能出现学校和老师权力无度扩张，挤压、侵害学生合法权利的问题，并诱发师生矛盾以及家校冲突。中国裁判文书网已经披露了多起类似事件，这背离了教育惩戒的立法本意，也背离了立德树人的教育目标。所以，加强对权力运行的制约和监督十分重要与必要。

教育惩戒展现出的是一种不平等主体之间管理与被管理的纵向法律关系，符合行政责任制度的基本特性。因此，从性质上看，教育惩戒是一种特殊的行政惩戒，教育惩戒权的运行应当遵循行政法的基本原则[2]。借助程序规则维护被管理者的合法权利是行政法的一项基本原则。在教育惩戒中惟有强化学生的程序权利，也就是在调查、决定、执行的全过程，通过设置合理的环节，给处于弱势地位的学生及其家长以申辩、了解真相、获得公正处理的机会，才能保障其合法权益不受侵犯。

程序是对主体作出某种行为的步骤、方式、时间和顺序等的规定。程序的本质特点就在于步骤性和交涉性[3]。通过程序建构，在不同的环节为学生植入替自己申辩的机会，可以维护学生的合法权益;可以防止学校或教师在教育惩戒上的恣意妄为、独断专行或感情用事，实现对权力的有效制约和监督;可以使广大学生“看见阳光，感受到公平和正义”;能够保证惩戒结果的公平。正如罗尔斯所说：“纯粹程序正义的一个鲜明特征是：决定正当结果的程序必须实际地被执行，因为在这些情形中没有任何独立的、参照它即可知道一个确定的结果是否正义的标准”[4]。

一个完整的教育惩戒过程包含着调查、讨论、告知、听证、决定、送达、申诉、备案与存档等多个前后相继的环节。学校要坚持科学性原则，坚持以学生为本位，坚持权利救济与权力监督相结合的实践准则，在不同的环节通过程序正义来实现实质正义，维护学生的合法权益。

一、调查

调查是教育惩戒的发轫，是一切后续工作的起点。学生的违纪调查一般缘起于违纪现场被查获、被他人举报或本人坦白等。调查由政教处（德育处、学生处）等学生管理部门组织，教育实践中，不是特别复杂的违纪行为，也可以由学生管理部门安排班主任实施调查。

在调查过程中，学生的陈述权和申辩权必须得到充分的尊重和保护，调查人员必须与学生面对面交流，了解事发当时的真实情形和学生目前的思想认识，同时，听取学生的意见。在此过程中，调查人员也可以要求学生提交检查等书面材料。调查人员可以检查涉及违规违纪的场所、物品，但是，不得侵犯学生的隐私权。检查女生相关的场所、物品时，应当由女教师进行。证据是违纪行为定性的重要依据，证据必须通过合法的程序取得且真实有效、确凿充分并能形成证据链，严格排除非法证据，严控有瑕疵的证据、材料。

调查人员要撰写调查报告，经过调查被确定为违纪行为较轻的，可以建议班主任批评教育并同时终止学校层面的惩戒处理程序。

二、讨论

讨论是基于调查阶段获得的材料和信息，学校负责教育惩戒的部门初步研究拟给予违规违纪学生施加何种惩戒措施的环节。《规则》第六条规定，学校可以根据情况建立校规校纪执行委员会等组织机构，吸收教师、学生及家长、社会有关方面代表参加，负责确定可适用的教育惩戒措施，监督教育惩戒的实施。学校未成立教育惩戒专门议事机构的，可由政教处（学生处、德育处）等部门承担讨论职能，但是，拟给予学生开除学籍处分的，必须要由学校行政办公会讨论。为保证公正、公平、合理，调查人员参加讨论会时仅可以汇报调查结果并回答与会人员的提问，不能参与对讨论意见的最终表决。为了避免主观、武断，防止个别与会人员滥用权力，讨论过程中一定要发扬民主，最后要通过合议制、民主表决的方式作出最终讨论决定。

经过讨论被确定为违纪行为较轻的，可以安排班主任批评教育并同时终止学校层面的惩戒处理程序。

三、告知

告知是處分决定公布之前，学校有关部门提前告诉学生拟给予的惩戒措施、惩戒依据以及对惩戒处理有异议者提出听证申请的时间和途径。告知的目的是为了让学生提前对惩戒措施有充分的思想准备，更重要的是在告知过程中可以听取学生的陈述和申辩，有利于保障学生的合法权利。同时，告知也是听证的前提，当学生对拟给予的惩戒措施或者惩戒依据有异议时，可以依照法定程序提出听证申请，进入听证环节，保障学生的听证权。

告知是不可忽略的环节，跳过告知环节就破坏了程序的完整性，一旦发生法律纠纷，学校就很被动，在高校已经发生过多起类似事件。例如，西北民族大学林X因与同学打架被学校开除，林某起诉后，法院判定，学校在作出处分决定前未能充分听取他的陈述和申辩，程序不符合要求，故判学校败诉[5]。告知要采用书面形式，制作《XX学校教育惩戒告知书》，应包含以下四个方面，一是学生的基本信息，二是调查获知的违纪事实，三是拟给予的惩戒措施及其依据，四是提出听证申请的途径。

四、听证

听证是指听取利害关系人的意见。教育惩戒中的听证是指在学校做出教育惩戒决定之前，由学校指派专人主持听取调查人员和当事人就违纪事实、惩戒理由及其适用依据进行陈述、质证和辩论的法定程序。听证有助于学校客观全面地查清事实真相，做出公平公正的惩戒决定，实现良法善治;有利于当事学生和家长充分表达自己的意见，维护其合法权益，化解家校矛盾。

在美国，各公立高校都设有听证制度，并成立专门、公正的听证主持机构，通过广泛的受理范围、客观的听证组织机构和听证人员、严格的听证会召开形式以及听证记录的保密性等，为学生提供正当程序所要求的权利保障[6]。

按照《规则》第十四条的规定，学校拟对学生实施严重教育惩戒和纪律处分前，必须告知学生或家长拟对当事学生作出的惩戒措施及其依据，并告诉学生或家长有申请听证的权利，如需听证，需要在规定日期之内提出申请。学校收到学生或家长提出的听证申请之后进行形式审查，符合条件的作出受理决定，并通知学生或家长听证的时间、地点、注意事项，不符合听证条件的，作出书面说明。

听证会设主持人1人，可以由学校的法律顾问担任，也可以根据需要指定其他人担任。听证小组不少于3人，且必须为单数，一般由学校管理干部、教师代表、家长代表组成，但是，前期调查人员、与当事学生有利害关系的人员要回避。当事学生及家长可以委托代理人参加听证会，当事学生、家长、代理人无正当理由不参加听证会的，听证取消。鉴于听证会涉及有待确认的违纪行为，有可能影响学生的社会声誉，所以一般不公开组织，不允许无关人员旁听。

听证会议程：（1）主持人宣布听证纪律、听证参加人的权利和义务，征询当事人是否申请回避。（2）调查人员提出当事人违纪事实、证据和处理建议。（3）当事人或其代理人陈述、申辩和质证。（4）第三人陈述。（5）主持人就有关问题询问、调查。（6）听取当事人最后陈述。（7）主持人宣布听证结束，其他人员离场。（8）听证小组合议，按照少数服从多数原则形成听证意见并报告学校有关负责人。

五、决定

决定是根据调查获知的学生违规违纪事实以及学校的校规校纪规定，有教育惩戒处分权的部门召开专门会议，集体讨论对学生的惩戒决定。学校设立了专门教育惩戒机构的，由专门机构作出决定，没有专门机构的，一般由政教处（学生处、德育处）作出处理决定，涉及变更学生身份、影响学生重要权益的，如留校察看和开除学籍，需要由学校校长办公会研究决定。

惩戒决定要以事实为依据，以校规校纪为准绳，遵循教育规律，既能使当事学生认识和改正错误，也能让其他学生引以为戒，达到严肃校纪、教育本人与防患于未然的统一;要遵循法治原则，做到客观公正;要选择适当措施，与学生过错程度相适应。学校要制作《教育惩戒决定书》，使用学校公文标准的字体、字号、格式，并按要求编号、盖章。处分决定书应当载明被处分学生的基本信息、违纪事实、惩戒措施以及依据，对本惩戒决定不服的申诉途径和行使期限及其他必要内容。

六、送达

送达是学校在规定日期内把《教育惩戒决定书》送给学生或其家长的行为。《北京市中小学学生奖励和处分办法》要求处分决定作出三日内送达学生本人及父母或其他法定监护人。

送达是申诉的前置条件，直接涉及到学生切身利益，不是可有可无的环节。2017年8月，兴义民族师范学院本科生安XX因考试作弊被开除学籍以后，该生以“将处分决定上传到班级QQ群不属于直接送达本人”为由状告学校，法官据此判决学校败诉[7]。在中小学，履行送达手续可以把学生或家长约请到学校当面送达，并要求接收人签字，当事人拒不签字的，送达人要做好记录。学生或家长拒不到校的，报请学校领导批准，采取其他方式，但是，尽量不要采用留置送达的方式。

七、申诉

申诉是指学生或其家长对学校施予的教育惩戒或纪律处分不服，依照有关规定向学校提出申请，要求学校改变或重新作出处理决定。

《规则》第十七条规定，学生及家长对学校给予的严重教育惩戒和纪律处分不服的，可以在15个工作日内向学校提起申诉。同司法程序相比，校内申诉程序具有时间和空间上的优势，它能够便利、高效地解决纠纷，最大程度地保护学生隐私，并从源头上防止学校管理权力的滥用[8]。基于行政法“内部申诉不加重处理”原则，学校要消除学生顾虑，保障学生申诉权利的顺利行使。《规则》颁布后，各学校都应设立学生申诉委员会作为处理教育惩戒校内申诉的常设机构，其职责包括受理申诉申请、组建调查小组、协调申诉小组开展调查、作出申诉决定等。

学生申诉委员会设主任1人，可以由德育副校长担任，申诉委员会委员若干人，由学校办公会推荐的管理干部、工会推荐的普通教师代表、家委会推荐的家长代表和学生会推荐的学生代表组成。为减少行政干扰，保证申诉委员会独立工作，要适当控制管理干部的比例。为最大限度地确保学生权益，提高申诉工作的专业性和规范性，家长代表最好具有一定的法律知识背景。为保证公正处理申诉事宜，学校纪律惩戒委员会成员不能兼任申诉委员会委员。

申诉的步骤：（1）学生或家长提交申诉申请书，申请书应当载明学生基本情况、申诉的事项、理由及要求等。（2）申诉委员会在规定期限内对申诉申请做出予以受理、不予受理、暂不受理的决定并及时告知申诉人。对不予受理的要说明原因，对暂不受理的要提示补正材料。（3）对决定受理的，要在5个工作日内启动申诉程序。（4）申诉委员会可以从委员中指定承办人员组建调查小组。（5）调查小组可根据情况采用书面审查或会议审查的方式进行处理。会议审查的，学生或家长可以在会上发言对其行为进行解释，学校工作人员有权对学生行为提出控诉并对重要情节合理调查。（6）申诉委员会闭门召开会议，作出维持、变更或者撤销原教育惩戒或者纪律处分的决定，并在15个工作日内将决定书送达申诉人。

《规则》第十八条规定，学生或者家长对申诉处理决定不服的，可以向学校主管教育部门申请复核;对复核决定不服的，可以依法提起行政復议或者行政诉讼。

八、备案与存档

1.备案

备案是指学校对某学生作出具体的教育惩戒措施后，就此事专门向主管教育行政部门报告事由，由主管部门对该事项存案以备查考。备案的实质是让上级主管机关知道某件事，但是不需要上级主管机关批准同意，备案程序并未改变学校在教育惩戒中的主体地位。

依据教育部《中小学生学籍管理办法》和各省（市、区）规定，给予高中学生开除学籍处分的，学校必须报教育主管机关备案。例如，《山东省普通中小学学籍管理规定》第二十二条：按照学校规定给予学生开除学籍处分的，学校应及时报主管教育行政部门备案[9]。由于上级主管机关具有对下级学校的监督权，在备案过程中，主管教育行政部门如果发现学校的教育惩戒行为违反法律规定，侵害学生合法权益的，可以责令学校作出改正，所以，备案制度也是对学生权益的保护措施之一。

备案材料要齐全，学生违纪处分的事实情况说明、证据材料、事件调查过程及结果、处分决定、法律依据等全过程涉及的所有材料，都应进行准确完整的备案，并按相关规定归入学生档案[10]。

2.存档

按照学籍管理规定的要求，学生的重要奖惩信息要记入学生档案。例如，2018年2月26日开始实施的《北京市中小学学生奖励和处分办法》第十九条规定：“记过、留校察看、开除学籍处分记入学生档案”[11]。

由于中小学生年龄尚小，自控力差，遇事容易冲动，在成长过程中违规违纪在所难免，但是，学生的惩戒记录一旦留在档案中就会对学生的终身成长留下污点。学校可以设立污点消除制度，对达到规定条件的受惩戒学生给予撤销惩戒并销毁违纪材料，让受惩戒的学生放下包袱，改过自新，健康成长，这符合学生自主发展和自我教育的要求，符合教育惩戒的基本原则。撤销惩戒的时间一般在受警告和严重警告三个月后，受记过、留校察看半年后。撤销惩戒应由学生本人提出书面申请，经师生评议，由班主任初步审核并提出意见，报学校批准，撤销惩戒的权限与作出惩戒的权限相同[12]。

“程序正当、证据充足、依据明确、定性准确、处分恰当”是教育惩戒的基本要求，以严格、规范的程序细节保障惩戒结果的公正、公平，维护学生的合法权益是教育惩戒制度建设的落脚点。当教师或学校按照《规则》第十四条的要求对学生施加“严重教育惩戒”和纪律处分时，必须严格遵按程序要求;当教师或学校给学生施加《规则》第八条的“一般教育惩戒”或第九条的“较重教育惩戒”时，因为惩戒的影响相对轻微，对学生利益损伤不大，可以简化程序，但是，学校和教师依然不能率性而为，毕竟，程序是控制和约束权力的最佳手段。

参考文献

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[2] 任海涛.“教育惩戒”的性质及其法律体系构建——以《教育法》《教师法》为核心[J].湖南师范大学教育科学学报，2019（05）：51-52.

[3] 王卫东.关于完善死刑复核程序的几点意见[J].环球法律评论，2006（05）：550.

[4] 罗尔斯.正义论[M].何怀宏，等，译.北京：中国社会科学出版社，1988：87.

[5] 中国裁判文书网.甘肃省高级人民法院行政判决书（2016）甘行终133号行政判决书[EB/OL].https：//wenshu.court.gov.cn/website/wens

hu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=d29b0e60cba942778130d

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[6] 孙波.高校学生申诉权保障的美国经验及外国的借鉴[J].学术交流，2016（ 10））：113.

[7] 中国裁判文书网.贵州省安龙县人民法院（2017）黔2328行初109号行政判决书[EB/OL].[2019-07-15].https：//wenshu.court.gov.cn/website/wenshu/181107ANFZ0BXSK4/index.html？docId=d178ff2c

e0324dccacd7a8570175a21e.

[8] 陈晓宇.高校教育惩戒校内申诉程序的建构研究[J].高教探索，2021（01）：20.

[9] 山东省教育厅（省委教育工委）.关于印发山东省普通中小学学籍管理规定的通知[EB/OL].[2016-11-20].http：//edu.shandong.gov.cn/art/2016/11/20/art_11989_8238972.html.

[10] 姜波.试论高校学生违纪处分程序的建构[J].学校党建与思想教育，2015（09）：53.

[11] 北京市教育委员会.关于印发《北京市中小学学生奖励和处分办法》的通知[EB/OL].[2018-02-09].http：//jw.beijing.gov.cn/xxgk/zfxxgkml/zfgkzcwj/zwgkxzgfxwj/202001/t20200107_1562749.html.

[12] 张都现.高中教育惩戒污点消除制度的构建策略研究[J].教师教育论坛，2019（06）：5.

【责任编辑  王   穎】