高校治理结构与教师参与高校治理问题研究

张坤 张雷生

摘 要：近年来，治理问题逐渐成为高等教育研究领域的重要议题之一。高校作为高等教育的重要载体，教师作为高校的主体，是高等教育事业发展的直接利益相关者，教师参与高校治理是高校治理能力建设的关键。首先，对高校治理的结构问题进行阐述，从政府与高校、社会与高校、高校内部三个方面阐述高校治理问题;并以此为基础，对教师参与高校治理路径及有效性进行分析。在共享共治的治理观下，以治理理论为出发，分别从组织和制度两个层面对教师参与治理路径及有效性展开论述。教师参与高校治理表现出明显的有限有效性特征，这一特征体现了教师参与高校治理在实践层面的复杂性。

关键词：高校治理;治理结构;教师参与;有限有效性

治理理论作为一种新的社会管理理论，近年来在高等教育研究领域中逐渐得到广泛应用[1]。2019年10月，中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议表决通过《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，标志着国家治理体系和治理能力现代化建设有了纲领性的制度保障[2]。高等教育事业是我国公共部门的重要事业，其在人才培养、科技创新等方面对我国经济社会发展都有重要影响，高等教育治理体系和治理能力现代化建设也是我国国家治理体系和治理能力现代化建设的重要内容[3][4]。高校作为高等教师事业发展的承担主体，其治理水平关系着高等教育事业治理体系和治理能力能否实现现代化。教师作为高校主体，是高校事业发展的直接利益相关者，能否有效参与治理是检验高校治理能力的关键。

高校治理结构问题阐述

依据《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》），我国高等教育的任务是培养具有社会责任感、创新精神和实践能力的高级专门人才，发展科学技术文化，促进社会主义现代化建设。同时，在《高等教育法》中还明确了高校的基本治理结构，国家举办的高校实行党委领导下的校长负责制，校长全面负责本校的教学、科研以及其他行政管理事务，学术委员会履行评判学术相关工作职责，教职工代表大会作为教工民主管理和监督的组织，通过信息公开等形式接受社会监督。法律明确了高校的任务和治理结构，那么高校应当通过治理结构的优化实现法定的发展任务。2018年召开的全国教育大会发布了《中国教育现代化2035》[5]和《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》[6]，这两份文件是我国高等教育发展的制度保障，并将高等教育现代化作为发展目标。

1.政府与高校的关系问题

管理与治理，虽一字之差，但就发展而言则是相差较大的理念。管理，是同一组织内的不同层级的个人或机构，在同一制度框架下，以行政命令为主，以上传下达为主要内容，是一元化的单向逻辑体系;治理，则是利益相关的个人或组织，共同应对同一个发展目标，以互动为主，自上而下、自下而上相结合，是多元化的双向互动逻辑体系。由此可见，高等教育的治理体系和治理能力现代化的建设问题，核心就是实现政府与高校之间从管理走向治理。这也意味着，政府与高校从同一组织的不同等级的科层转变为两个组织之间的关系，即政府从指导高校管理转变为与高校平行地参与管理。这意味着政府在高等教育发展中部分角色的转换，从家长式的全过程管理转换为平行的参与管理。同时，这也意味着高校的办学自主独立性增强。当然，办学权作为政府的行政权力在这一转变过程中会出现重新分配。权力重新配置自然要涉及约束和监督，高校党委在这一过程中应加强约束和监督，发挥其在高等教育发展中的政治方向和組织保障方面的作用。因此，高等教育、高校治理体系和治理能力的现代化，就是处理好高校的自主办学权力、政府的行政权力、党组织的政治权力之间的关系。只有处理好三者之间的关系，高等教育、高校才能真正实现治理体系的改善与治理能力的提升。

2.社会与高校的关系问题

日常生活中，我们通常将大学称为“象牙塔”，其内涵是指大学是理想之地、世外桃源之地。换言之，大学给人的印象通常就是相对比较封闭，大学之外的人对里面知之甚少，进而有了这一印象。这一事实反映，高校与社会的脱节，社会在高校的发展和治理中参与度低、影响力小。但现实情况是，随着互联网信息的发展，作为“象牙塔”的高校与社会之间的屏障被逾越，社会对高校的直接、间接、非正式的影响越来越值得重视。因此，我们应当重视社会在高校治理中的角色和影响。

一是社会作为高校人才培养质量和高校发展绩效的试金石，应当发挥社会在高校发展中的监督作用，作为政府部门正式监督的有益补充。例如：社会上层出不穷的非官方高校评价体系及排名，是社会对高校各项事业发展的综合评价和监督;同时，用人单位对高校毕业生的评价对高校的招生也会有显著的影响。二是应当引入社会力量参与高校的人才培养，这是高校治理体系完善和治理能力提升的一个重要手段。当前，我国高校在本科生阶段设置社会实践环节，鼓励学生到社会上实习工作一定的时间，并将此作为一门必修课来完成;研究生阶段，大部分专业学位的研究生都实行双导师制，即相关行业企业的高级管理人员和高校导师共同指导。这一做法虽然引入了社会力量参与人才培养;但多流于形式，对人才培养并未起到实质的影响和作用。高校应当将社会各行各业中优秀的人才引入高校，发挥他们在社会实践中积累的优势，参与到高校人才培养中，探索理论与实践结合的人才培养模式。总之，高校与社会的关系问题对高校治理体系和治理能力现代化也至关重要，应当摆脱高校的“象牙塔”印象，增加与社会互动的渠道，将社会引入到高校的治理和发展中。

3.高校内部的关系问题

高校内部治理问题本质上就是学术权力、组织权力和行政权力之间的分配问题。依据《高等教育法》，我国公办高校的法定治理结构是党委领导下的校长负责制，同时高校可设置学术委员会。显然，在我国大多数高校中，学术权力、行政权力和组织权力并行存在。组织权力来源于上级党组织赋予高校党委的权力，行政权力来源于高校内部组织机构管理需要，学术权力来源于高校的教学、科研等相关专业问题管理的需要。这三种权力虽有明确的界定和内涵;但由于是在同一个组织架构内行使，三种权力的实施对象存在重叠，这就不可避免地导致三种权力之间会出现交叉或冲突，这导致了高校内部治理问题的复杂化。如何治理高校内这三种权力之间的关系是高校治理体系和治理能力现代化的重要问题。首先需要明确的是，这三种权力对于我国高校的发展都是必不可少的，这三种权力不是一个权力的三分，所以不可能将三种权力合并或减少。那么，我们面临的问题就是如何使得这三种权力形成合力，推动高校的发展，实现治理体系和治理能力的现代化。前文提到，所谓治理就是如何在同一目标下实现利益相关者之间的协调和共享。对于高校内部治理问题来说，就是如何实现这三种权力的治理以及如何实现这三种权力之间的治理。解决以上问题，最有效的途径就是先理清各自的权力边界，然后让权力的利益相关者能够参与治理。

教师参与治理的路径及有效性分析

1.教师参与高校治理的基础

前文就高校治理结构的相关问题进行了较为详细的阐述，归纳起来可将高校治理结构分为两方面，即高校外部治理与高校内部治理。那么，教师参与高校治理无外乎参与高校的外部治理与内部治理。但是，高校的外部治理与内部治理并非不相关或毫无关联。内部治理是高校治理的核心，也是实现高校外部治理有效性的基础。教师作为高校内承担教学、科研的一线人员，是高校人才培养、社会服务等职能的直接承担和执行者，其在外部治理中的角色和影响均由其在内部治理中的地位和作用决定，教师参与高校内部治理的有效性影响其在外部治理中的有效性。因此，研究教师参与高校内部治理更具代表性和说服力，是教师参与高校治理问题的根本。本文拟从共治共享的治理观出发，对教师参与高校内部治理的路径及有效性进行分析①。

共治共享治理观的理论基础来源于两方面，共治来源于共同治理理论，共享来源于利益相关者理论。共同治理理论和利益相关者理论都是治理理论的一种，其中，共同治理理论是在利益相关者理论的基础上形成，利益相关者理论则来源于公司治理研究领域[7]。教师既是高校决策影响的主体，也是高校发展的直接利益相关者。因此，教师作为高校重要的主体参与学校治理，既有理论支撑，也是实践需要。那么，教师应当如何参与高校治理以及如何有效参与治理，这是本文接下来要讨论的主要内容。

2.教师参与高校治理的路径

教师参与高校治理的路径及其有效性主要涉及两个内容，即参与治理的组织和制度②。教师参与高校治理主要以教工身份、学术身份、政治身份等进行。本文首先讨论教师通过正式组织参与高校治理。根据教师不同的身份角色，主要通过学校和院系的教职工代表大会、校内外各级教学与科研相关学术组织、民主党派与社会团体等组织，还可通过兼任学校或院系的管理机构岗位各级职务参与治理。正式组织中还可细分为常设机构组织和非常设机構组织，如教职工代表大会、不同层级的教学或学术委员会，民主党派、社会团体组织以及管理机构等。除以上正式组织外，还有部分非正式组织成为教师参与治理的渠道，如教学科研团队、基于地缘或学缘的临时组织、基于网络形成的临时组织等。正式组织途径中，教师参与组织的方式主要是代表制、遴选制、委任制等，这表明仅有部分教师直接参与高校治理。那么，出于个人或少部分人的利益诉求或其他需要，非正式组织自发形成出现，作为对正式组织难以全部覆盖的一种回应。

本文讨论教师参与高校治理的制度保障，将分为正式制度和非正式制度两个方面展开。正式制度主要包括不同层级教育管理部门出台的规范性制度以及各高校制定的规范性文件制度，如《高等学校学术委员会规程》《学校教职工代表大会规定》等直接给予教师参与学校治理的正式文件[8][9]。非正式制度则由各高校结合自身发展建设需要而制定，如较为常见的校长信箱，以及因专项工作需要而开展的利益相关教师的座谈调研会，还有较为固定的校长见面会等方式。对于任何集体或工作而言，正式制度都难以实现全面覆盖，需要非正式制度的有效弥补。

3.教师参与高校治理的有效性分析

结合组织和制度两方面的讨论，对教师参与高校治理的有效性进行分析。本文将结合前文组织和制度层面的分析对有效性问题展开讨论。从覆盖面角度而言，正式组织与非正式组织作为教师参与高校治理的途径，两者均不能覆盖全体教师，二者关于参与有效性的比较存在不确定性;正式制度作为参与途径能够覆盖全体教师，非正式制度仅适用于部分教师，但二者关于参与有效性的比较也存在不确定性。换言之，有的教师可以通过正式组织或正式制度保障实现有效参与治理，而有的教师则可以通过非正式组织或非正式制度来参与治理并实现诉求。从参与治理的结果而言，正式组织途径的有效性在大多数情况下都会优于非正式组织途径，但不同的正式组织之间也存在明显的效果差异;正式制度和非正式制度为互补关系，它们在参与治理结果上也会表现出互补关系。因此，无论从覆盖面还是从结果来看，教师参与高校治理均表现出明显的有限有效性特征。所谓有限有效性是指，无论通过哪种途径，教师参与治理都仅能在有限的范围、有限的内容上实现。这一特征体现了教师参与高校治理在实践层面的复杂性。

结语

一直以来，高校的发展对于我国高等教育事业的发展和我国经济社会的发展都有不可忽略的影响。在国家治理体系和治理能力现代化建设阶段，高等教育的治理体系和治理能力现代化问题也至关重要，高校的治理体系和治理能力现代化的重要性也凸显出来。本文在梳理高校治理结构的基础上，对教师参与高校治理问题进行研究。将高校治理结构分为外部治理和内部治理两个方面分别进行阐述。从组织和制度两个层面对教师参与高校内部治理途径进行论述分析，并归纳总结出教师参与高校治理表现出明显的有限有效性特征。

教师作为高校的重要主体，是由拥有不同专业知识的人所组成，不同的学科知识背景决定了教师参与高校治理的复杂性。同时，学术权力与行政权力之间互相嵌入、交叉影响、纵横交错，使得难以确定二者之间清晰的边界，这决定了高校内部治理结构的复杂性，进而使得教师参与高校治理变为一个复杂的问题。但正如阎光才所说的那样，教师参与治理似乎没有显著的效果，而一旦出现非常态时，教师参与治理的机制则会产生重要影响[10]。诚然，教师参与治理在很多时候可能会流于形式;但教师参与高校治理，对于完善高校治理体系，建立现代化大学制度，推动高校治理体系和治理能力现代化都会产生重要影响[11]。

本文系2016年度国家社科基金项目“东亚地区世界一流大学法人内部治理结构比较研究（项目编号：16BZZ082）”;吉林大学2019年度吉林大学党风廉政建设和反腐败工作研究课题“ ‘双一流建设背景下高校学术权力运行监督机制研究” （项目编号：2019LZXZZ006）;吉林大学阐释党的十九届四中全会精神专项项目“提升新时代高校党政领导干部治理能力现代化的方略研究（项目编号：2020SZQH18）”;吉林大学劳动关系专项研究课题“新时代高校工会服务学校发展与改革的路径研究（项目编号：2020LD011）”;吉林大学廉政建设专项研究课题“高校内部腐败治理体系和治理能力现代化研究（项目编号：2020LZY013）”的阶段性研究成果

注释：

①下文所讨论的教师参与高校治理均指高校内部治理.

②叶文明（2017年）以“组织—制度”为分析框架对教师参与大学内部治理渠道进行分析，归纳总结了四种参与渠道.

参考文献：

[1][7]余倩.共同治理视域下我国高校院系治理结构研究[D].杭州：浙江大学，2019.

[2]习近平.坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化[J].求是，2020（1）：4-13 .

[3]贺祖斌.推进高等教育治理体系和治理能力现代化建设[J].中国高等教育，2020（8）：41-43.

[4]董立平，刘承波.推进高等教育治理体系和治理能力现代化[J].中国高等教育，2020（5）：38-40.

[5]中共中央国务院印发《中国教育现代化2035》[N].人民日报，2019-02-24（1）.

[6]中共中央办公厅、国务院办公厅印发《加快推进教育现代化实施方案（2018-2022年）》[J].人民教育，2019（5）：11-13.

[8]中华人民共和国教育部.高等学校学术委员会规程[EB/OL].（2014-01-29） [2021-01-31].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201401/t20140129_163994.html.

[9]中华人民共和国教育部.学校教职工代表大会规定[EB/OL].（2011-12-08） [2021-01-31].http：//www.moe.gov.cn/srcsite/A02/s5911/moe_621/201112/t20111208_170439.html.

[10]阎光才.高校教师参与治理的困惑及其现实内涵[J].中国高教研究，2017（7）：6-11.

[11]赵小焕.积极促进教师参与高校内部治理[N]. 中国社会科学报，2018-10-18（6）.

（作者单位：张坤，吉林大学经济学院;张雷生，吉林大学马克思主义学院高等教育研究所）

[责任编辑：苑聪雯]