2011—2020年我国药品价格垄断典型案例研究

王维维 陈 梅 张 焕

南京医科大学康达学院药学部，江苏连云港 222000

1996年我国对药品价格实现全面管控[1]，2015年6月1日起，除麻醉药品和第一类精神药品外，取消原政府定价，由生产经营成本和市场供求情况，自主制定药品交易价格[2]。2019年底国家医疗保障局印发了《关于做好当前药品价格管理工作的意见》，提出综合运用多种手段，促进经营者加强价格自律[3]。2020年国家医疗保障局发布《关于建立医药价格和招采信用评价制度的指导意见》指出“滥用自主定价权导致药品涨价、实施垄断协议、滥用市场支配地位且拒绝纠正”等行为，会被作为失信事项列入评价范围，并已对数十家企业的药品价格问题展开调查，并对20 多家企业进行了约谈告诫[4]。可以看出国家不断提高对药品价格垄断的监管力度，基于此本文收集2011—2020年出现的药品价格反垄断执法典型案件并进行回顾性分析，以期为药品价格垄断监管提供有益的参考和探讨。

1 2011—2020年我国药品价格垄断典型案例概况

笔者通过输入关键词“药品价格垄断”，查询官方网站及搜索引擎进行筛选，筛选标准：①经药品价格反垄断执法机构正式立案处理的案例；②案例影响较大，被多方报道，引起社会广泛关注。通过筛选总结2011年1月—2020年11月我国药品价格垄断典型案例共17 起[5-21]，并对案例从涉事主体、涉及药品、垄断行为、处罚结果、执法机构进行了整理分析，具体案例信息详见表1。

表1 2011—2020年我国药品价格垄断典型案例统计表

2 2011—2020年我国药品价格垄断典型案例分析

本文以2015年6月为时间节点，从垄断案例数量、涉及垄断企业、垄断类别/类型、反垄断处罚力度等角度进行对比分析。

2.1 垄断数量分析

搜集的17 起药品价格典型垄断案例中，2011年1月—2015年6月，即药品由政府全面控价时，出现垄断行为的案例仅仅为5 例；而2015年6月—2020年11月出现药品价格垄断行为的案例为12 例，垄断案例相对增加。但从数量上看，与药品企业受到的其他行政处罚相比，反垄断的处罚案例较少。与其他行业所受反垄断调查的力度相比，我国药品行业的案件数量也不高。

2.2 垄断主体分析

2011年1月—2020年11月涉及药品垄断的企业/单位共31 家，包括25 家药企，5 家事业单位，1 家民办非企业单位。在涉事的25 家药企中，民营企业占92%，非民营企业仅占8%；企业人数规模为100 人以下的企业占比为48%，企业人数规模在100～499 人（含100 人）占比也为48%，超过500 人的仅为4%。由此可见，垄断易发生在中小型民营企业中。

2.3 垄断类别分析

搜集案例中涉及原料药的价格垄断案例有11例，占总比例的65%，而药品成品制剂出现价格垄断的案例相对较少，仅占12%；此外在药品集中采购行为中也会出现一些垄断行为，占比为23%。由此可以看出原料药容易出现垄断情形，我国是原料药生产大国，一些原料药的生产批文被部分企业垄断，导致原料药容易出现市场垄断。所以未来应加大对原料药垄断的专项检查和监管，完善原料药的关联审批制度。

2.4 垄断行为分析

从2011年1月—2020年11月药品垄断的17例典型案例看，滥用市场支配地位的案例占比为59%；横向垄断案例占比为12%；行政垄断案例占比为29%。总体来看，垄断行为中滥用市场支配地位较多，横向垄断相对较少。从结构上看，药品行业所涉及的垄断违法行为以传统的体制性垄断行为——滥用市场支配地位、横向垄断协议和行政垄断为主。

2.5 处罚结果分析

2015年放开药品价格管制以前，对7 家涉事企事业单位共计处罚743.9 万元罚款。2015年放开药品价格管制以后，先后处罚涉及药品价格垄断的企业或机构共25 家，处罚金额共计3.606 亿元，其中2016年对8家涉事企业罚款共计709.54 万元；2017年对6家涉事企业及机构处罚共计277.3132万元；2018年对7家涉事企业处罚共计2526.52 万元；2020年4月对涉事3 家企业处罚高达3.255 亿元罚款。由此可以看出，我国对药品价格垄断的处罚力度逐年加大。

2.6 我国药品行业价格垄断特点分析

通过对以上药品价格垄断典型案例的分析可以看出，我国药品价格垄断案例呈现出以下特点：①垄断案例频发，并以中小型企业原料药价格垄断居多，以传统的滥用市场支配地位及横向垄断协议为主；表现为同类原料药企业联合涨价，如复方利血平原料药案、别嘌醇片案、艾司唑仑片及原料药案、冰醋酸原料药案；以及原料药经销商联合对外的不公平高价及不合理交易行为，如盐酸川芎嗪案、扑尔敏原料药案、葡糖糖酸钙原料药案。原料药品价格垄断案例频现，主要原因是我国原料药企业多，但获得审批生产的企业少，相当一部分原料药的生产仅掌握在极少数企业中[22]，而原料药生产商被药品制剂生产商所依赖，从而导致原料药市场容易出现垄断行为。②垄断监管和处罚力度逐年加大，从处罚力度和监管机构来看，我国在药品价格反垄断中不断加大监管和处罚力度。表现为监管机构高度合一，处罚金额屡创新高[23]。2018年开始我国进行机构改革，组建国家市场监督管理总局，不断加大对药品招标采购行为的规范性和监管力度，从2018—2020年11月间的垄断案例数量可看出，随着查处力度加大，2018年至今行政垄断行为在大大减少。

3 建议

3.1 增加处罚力度

笔者在搜集的药品垄断案中特别是原料药案例中显示，垄断主体通过垄断行为获取几十倍的暴利，但受到的处罚一般仅为涉事企业上一年销售额1%～10%的罚款。我国对于垄断行为的处罚力度远远不及美国和欧盟[24-25]，即使2020年对葡萄糖酸钙原料药案给予了史上最高罚款3 亿多元，但相较于其他国家地区的罚款仍然偏轻，2002年欧盟委员会就对灵北制药等4 家企业罚款1.46 亿欧元，美国根据《克莱顿法》（1990年修订）允许联邦政府采取三倍损害赔偿制度，通过激励受害者提起反垄断诉讼，使得受害者获得最大利益来威慑加害者[26-27]。整体来说我国法律惩罚力度较弱，违法成本太低，应增加处罚力度。

3.2 增加法律责任种类

重新梳理涉及药品价格垄断法律法规可以看到，对垄断行为进行刑事追究是由美国《谢尔曼法》开创，俄罗斯、日本、英国、法国等在其反垄断立法中相继规定了垄断行为的刑事责任[28]。我国现行《反垄断法》对垄断行为的法律制裁侧重于行政责任与民事责任，但都未涉及到刑事责任[29]。可以借鉴国际执法经验完善我国反垄断规制，改变我国目前单一的惩罚模式，尝试制定多个处罚机制。

3.3 加强行政干预

我国目前已建立健全长效监管机制，综合运用监测预警、成本调查、函询约谈等措施，引导企业合理定价，自觉规范企业的行为及规范市场竞争秩序。但要从根本上解决问题，还要加强对原料药流通环节的行政干预，尤其从原料药审批制度着手，加大对原料药流通渠道的监管。