准确把握国外贷援款项目规律 促进外资审计不断提质增效

◆李鹏/沙洋县人民政府

国外贷援款是指国际组织、国际金融机构、外国政府向我国政府及部门提供的贷款、援助及赠款；向我国金融机构和企事业单位提供的、由我国政府及其部门担保的贷款；向受我国政府委托管理有关基金、资金的社会团体提供的援助和赠款等。国外贷援款是我国吸收引进利用外资为国民经济建设服务的重要渠道，也是统筹国内国际两个大局的重要抓手。

从1984年起，由审计署统一组织，授权各省级审计机关对我国政府借用和接受国际组织贷款、外国政府贷款和国外无偿援助项目进行审计，国外贷援款项目审计已然成为国家审计的重要组成部分。30余年来，国外贷援款项目审计主动适应国家对外开放、积极引进外资的重大战略方针，坚持公证审计与审计监督职责并重，坚持审计报告“内外合一、如实披露”，坚持立足国情与国际惯例相衔接，促进安全高效利用外资，推动提高项目管理水平，保障国家利用外资政策、产业政策、国民经济和社会发展计划落实，在发展本国经济、促进产业链跃升、扩大有效投资、深化国际合作、实现互利共赢等方面起到了积极的作用，审计工作成效得到党和国家、国际组织的充分肯定。

一、国外贷援款项目审计的特点

国外贷援款项目审计与常规性审计业务相比，在审计职责、审计计划、审计周期、审计领域、审计地域、审计报告等六个方面都有显著的特点，概括起来就是“六性”。

（一）审计职责的双重性。国外贷援款审计监督承担“对内进行审计监督，对外提供审计公证”的双重职责，审计监督是法定职责，审计公证是审计机关受托时承担的约定职责。在借用和接受国外贷援款初期，我国政府就向有关国际组织承诺，由审计署依法对国外贷援款项目进行审计监督，同时提供对外审计公证报告，《审计法》及实施条例对此也有明确规定。审计监督是审计公证的基础，审计公证反过来促进审计监督的加强，二者相辅相成、互为补充，不论缺少哪一个都会降低外资审计效率。若重视监督职责忽视其公证职责，审计的质量就会受到影响，国际金融组织和国外贷援款组织对我国审计机关的信任亦会降低，进而影响我国引进外资工作的顺利开展；若重视审计的公证职责忽视其监督职责，审计权威性将会下降，审计公证就会成为无本之木、无源之水。

（二）审计计划的唯一性。国外贷援款项目是审计机关的必审项目，列入年度审计工作计划。2018年以前，审计署统一向涉及实施国外贷援款项目的省级审计机关下发《授权审计通知书》，由省级审计机关依此向国外贷援款项目实施单位下达《审计通知书》，并组织审计人员开展审计。2018年至今，审计署不再向省级审计机关下发《授权审计通知书》，而是下达年度国外贷援款项目审计计划，各省级审计机关将该计划列入本单位年度审计工作计划。无论是下发授权审计通知还是下达年度审计计划，国外贷援款项目都是由审计署统一安排，各省级审计机关不能自主拟定审计计划和组织实施审计。

（三）审计周期的连续性。不同类型审计项目审计周期各有特点，领导干部经济责任审计是在被审计领导干部的任期内或任期届满时实施，固定资产投资审计是在固定资产投资项目已接近完工时实施。国外贷援款项目审计的周期是自审计署确定审计计划的当年起，一直审计至项目关账的次年止，在此期间，审计机关每年都必须连续开展审计不能间断，延续周期短则2至3年，长则8至10年，并且每年审计的质量和结果都对以后年度的审计业务产生影响。可以说，国外贷援款项目审计是审计工作中的“马拉松选手”。

（四）审计领域的多元性。国外贷援款项目因资金投向行业的不同，审计领域也相应呈现多元化态势。据统计，国外贷援款项目审计主要涉及9大领域：农业领域，主要包括农业开发、水利建设、土壤改造、水土保持、水资源开发、粮食、渔业、林业等项目；工业领域，主要包括化肥、制药、邮电、工业发展、技术改造等项目；能源领域，主要包括石油、火电、水电、风电、输变电、煤炭等项目；交通领域，主要包括铁路、公路、港口等项目；教育领域，主要包括大学教育、职业教育、基础教育等项目；卫生领域，主要包括卫生和农村改水等项目；城市发展领域，主要包括城市交通、基础设施建设、住房改革等项目；环保领域，主要包括污水处理、污染治理、环境技援等项目；技术援助领域，主要包括财政、会计、金融、养老保险、企业改革和技术合作信贷项目。

（五）审计地域的分散性。国外贷援款项目中有一类极为特殊的项目，审计人员习惯称之为“伞形项目”。顾名思义，这些项目实施的地域极为分散，犹如伞帽与伞面的关系，主项目位于“伞帽”的中心位置，每个子项由“伞帽”向周边辐射延伸开来，分布于“伞面”的各个不同位置。伞形项目主要集中在农业、环保等领域，整体资金规模很大，但具体到每个子项上的资金量相对较小，一些全国性项目涉及到不同的省、市，每个项目在本省范围内又横跨多个市、州，覆盖大量的县、市、区，具有点多、面广、层级多、资金分散的显著特点，审计时往往耗费大量的审计资源和时间。

（六）审计报告的独特性。国外贷援款项目审计报告与财政预算执行、领导干部经济责任等专项审计项目相比，有其独有的特征。就报告使用者而言，国外贷援款项目审计报告的使用者是贷款和援款的提供方，如国际组织、国际金融机构、外国政府等，而非审计对象本身。就报告内容而言，国外贷援款项目审计报告要在“审计发现的问题及建议”部分的末尾，注明上一年度审计发现问题的整改情况。就报告文书格式而言，国外贷援款项目审计报告依照《审计署关于修订进一步规范世亚行贷款项目审计报告的通知》相关要求进行排版。就报告文字结构而言，国外贷援款项目审计报告分为三个部分，依次分别是审计师意见、财务报表及财务报表附注、审计发现的问题及建议。就报告表述方式而言，国外贷援款项目审计报告是采取中英文对照的方式进行表述，先用中文描述报告相关内容，再以英文进行翻译，便于中方和外方使用者阅读。

二、当前国外贷援款项目审计面临的短板弱项

近年来，国外贷援款项目审计创新审计方式方法，规范审计操作流程，深入揭示了国外贷援款项目财务收支、项目管理运行、项目信息管理中存在的风险隐患，推进高水平利用外资，推动构建开放型经济新体制，维护了构建新发展格局和经济高质量发展。但在实际操作过程中，国外贷援款项目审计工作也面临着一些困境和问题，亟需研究和解决。

一是审计组织方式还不够优。当前国外贷援款项目审计主要采取“同级审”“上审下”和“交叉审”的方式，基本属于“内循环”，还没有打通审计机关“大循环”环节，与部门财政预算执行审计和领导干部经济责任审计的结合还不够紧密，与审计全覆盖和融合发展的要求还有一定差距。二是审计成果层次还不够高。从内容和实质来看，国外贷援款项目审计与固定资产投资审计最为接近，但工作成效相去甚远，审计项目数、审计资金量、审计投入产出比明显不匹配，在重大违纪违法案件线索查处、审计要情专报上报、上级领导指示批示以及审计工作社会影响力等方面还有一定差距。三是审计整改跟踪力度还不够大。在审计过程中，常常满足于收集项目执行单位的审计查出问题整改报告，对审计发现问题整改的实效性关注度不高，屡审屡犯、屡改屡犯的问题还没有完全杜绝，从体制、制度、机制层面研究促进审计发现问题的整改还不够。四是大数据运用水平还不够尖。审计人员大数据系统思维方式尚未完全形成，自觉运用大数据分析的意识还有待加强，数据分析运用水平距离现实需求还有差距，数据环境还不能满足大数据审计的要求。五是审计研究成果还不够精。审计机关及社会各界对国外贷援款项目审计的研究比较少，研究视角还比较狭隘，研究内容前瞻性不够，研究成果还缺乏深度，相关审计理论的创新匮乏，指导审计实务技巧提升作用发挥有限。六是审计队伍专业素养还不够强。面对新形势、新任务和新要求，审计人员的专业素养、法治意识有待提升，业务技能、英文能力、文字功底还有短板，组织协调能力不够强。

三、提升国外贷援款项目审计质效的对策建议

（一）注重在项目安排上下“早”功，早研判、早安排。审计项目成功的关键在靠前谋划和提早研究。审计实施前，积极开展“研究式”审计，把研究作为前置准备，全面掌握国外贷援款项目的种类、特性和进度，分类、分阶段确定工作目标和工作方法，分阶段、分类别、分层次精准施策。项目准备阶段，以公证审计为主，如实向外方披露资金使用和项目进展情况；项目实施阶段，以工程和资金审计为主，着重揭示违反贷款协定和法律法规情况；项目竣工阶段，进行全面审计，重点关注项目建成后的绩效，突出评价项目实际效益和资金使用效率，做到有的放矢、靶向发力。

（二）注重在组织方式上下“准”功，谋划准、布局准。开展好国外贷援款项目审计，有效的组织方式往往会事半功倍、成效显著。结合外资审计项目工作流程和特殊要求，抓好项目统筹，大力推广“1+N”组织方式，将国外贷援款项目审计与部门预算执行审计、领导干部经济责任审计和专项审计相结合，将审计调查、公证审计、绩效审计等多种方式结合，充分发挥“比较优势”，形成常态化、动态化、无禁区震慑。要将“上审下”“交叉审”“同级审”等方式有机结合起来，相机抉择、适时而动、不搞“一刀切”。要加强上下级审计机关协调联动，互通有无、相互启发、同频共振，不断扩大审计战果。

（三）注重在审前准备上下“细”功，周密部署、细致谋划。宁可备而不用，不可用时无备。要围绕贷援款审计的总体要求、基本原则、主要任务和内容等事项，把实施方案做细做实，既全面覆盖又重点突出，既有宏观视角又有微观切口，既能指导全局又能兼顾个体。要把审前培训做细做准，列出工作台账，定任务、定时限、定标准，把职责具体化、项目化、清单化，让审计组长明确目标、把控方向，让主审人员啃“硬骨头”、打攻坚战，让工作人员履职尽责、扎根一线，确保每项工作都有人抓、有人管。要把工作保障做细做好，配齐配强审计力量，对重点项目要给予审计资源的重点倾斜。

（四）注重在现场实施上下“硬”功，采取硬措施、硬手段直击要害。坚持质量与效率相统一，把突出重点贯穿审计工作的全过程，抓住重要环节、关键时点和重点内容。以资金为主线，对国外贷援款资金进行全流程、各环节、多节点的跟踪，保证资金安全、及时、有效使用。以项目为基点，把项目建设程序一跟到底，持续跟进立项、设计、招标、施工等过程，揭示每个阶段中可能存在的问题，审深审透；把项目建成效益一跟到底，确保项目完工后及时发挥应有的效果，杜绝“重建设轻维护”“重资金轻效益”“重眼前轻长远”等问题。积极推进审计执法标准化管理，加强审计各环节质量管控，有效防范审计风险。

（五）注重在方法手段上下“新”功，探求新思路、新技术。创新是推动审计事业高质量发展的不竭动力，惟创新者进，惟创新者强，惟创新者胜。要创新审慎包容理念，认真落实习近平总书记“三个区分开来”要求，审慎评判审计过程中遇到的新情况新问题，为担当者担当，为负责者负责。要创新工作思维，借鉴经责审计和投资审计的先进理念，摆脱传统外资审计的思维定式，跳出固有的思维逻辑。要在技术手段上开拓创新，大力推广大数据分析先行、非现场审计为主的审计模式，探索推广实用型大数据应用，加强数据比对和关联分析，积极运用无人机、地理信息系统等新技术，不断提升信息化支撑业务能力。

（六）注重在成果提升上下“高”功，突显高层次、高质量。审计报告是审计成果的初级阶段和直观体现，提升审计成果，必须提交高质量的国外贷援款项目审计报告，力求问题定性准确无误、文字表述通俗练达、报告内容丰富饱满。要加强审计情况综合分析，善于用政治眼光分析外资审计发现的问题，从普遍性、倾向性、苗头性问题中发现政治端倪，从错综复杂的矛盾关系中把握政治逻辑，深入揭示体制障碍、机制缺陷和制度漏洞，梳理总结实践中的好做法、好经验，总结提炼出高层次的审计要情专报，更高层次服务宏观决策。将查处重大违纪违法问题作为重要目标任务，在涉及农业、环保等重点行业，征地拆迁、重大投资工程等重点领域，审批报批、工程招投标等重要环节中，发现和查处领导干部和公职人员涉嫌失职渎职、贪污受贿、违规操作造成国有资金资产资源的重大损失浪费、项目存在重大安全风险隐患、对生态环境造成重大不利影响、侵害人民群众利益等案件线索。

（七）注重在整改实效上下“实”功，确保措施扎实、效果真实。审计查出问题整改是审计工作的“后半篇文章”，是推进审计事业高质量发展的“重头戏”。坚持查出问题、反馈问题、整改问题并重，转变“以查处多少问题与金额论英雄”的政绩观，严格落实审计整改记账销账制度，明确整改职责分工、范围方式和判断原则，压实审计对象整改主体责任、主管部门监督管理责任、审计部门跟踪督促责任。发挥审计专业优势，提高审计建议的针对性和可操作性，加大对历史遗留问题的整改力度，帮助被审计单位破解难题，精准有效推动整改。要举一反三、闻一知十，推动建章立制、扎紧笼子，将问题消灭在萌芽状态，更好实现“防未病”，切实解决屡审屡犯问题。

（八）注重在人才培养上下“久”功，久久为功、久炼成钢。人才培养是确保审计事业后继有人的长久之计，也是审计机关历来关注和重视的永恒课题。实施好国外贷援款项目审计关键在人才，不仅需要审计人员是行家里手、专家学者，更需要审计人员博采众长、通晓中外。要制定审计人员能力建设标准和人才培养计划，完善教育培训中长期规划、履职尽责管理实施办法，构建理论支撑、实战引领的培训体系，拓展审计人员的知识领域，提升外资审计实战能力，更好与国际规则、外国法律接轨；着重提升审计人员的专业技能，有效与投资、环保、养老等专项审计融合；着重加强审计人员的英文写作功底，着重提升国外贷援款项目审计报告质量，培养一批能查、能说、能写的专业外资审计人才。■

[图片新闻]TUPIANXINWEN

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（王小玲 黄青 摄影报道）