国土空间规划背景下公路发展面临的形势与对策

摘 要：随着新常态下建设用地、生态保护、新型城镇化建设等方面的要求越来越高，交通基础设施建设的外部因素和刚性约束都在进一步增强，在国家全面开展国土空间规划编制工作之际，公路网专项规划积极主动与国土空间规划对接，对于破除制约交通建设发展的土地、生态保护、城镇规划等瓶颈问题，有效储备交通基础设施空间资源具有重要意义。在此背景下，本文分析当前国土空间规划背景下公路发展变革内容，并以潮州市普通国道为例，围绕规划手段等方面探究国土空间规划背景下公路规划变革路径，为新时期国土空间规划体系中公路网规划工作提供了新思路。

关键词：国土空间规划;三区三线;公路发展;多规合一

2019年5月，中央印发《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出：建立全国统一、责权清晰、科学高效的国土空间规划体系，整体谋划新时代国土空间开发保护格局，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间。强调：下级国土空间规划要服从上级国土空间规划，相关专项规划、详细规划要服从总体规划;坚持先规划、后实施，不得违反国土空间规划进行各类开发建设活动;坚持“多规合一”，不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划。相关专项规划的有关技术标准应与国土空间规划衔接。

随着新常态下建设用地、生态保护、新型城镇化建设等方面的要求越来越高，交通基础设施建设的外部因素和刚性约束都在进一步增强，在国家全面开展国土空间规划编制工作之际，公路网专项规划积极主动与国土空间规划对接，对于破除制约交通建设发展的土地、生态保护、城镇规划等瓶颈问题，有效储备交通基础设施空间资源具有重要意义。各地市在编制公路国土空间控制规划的过程中，既可摸清市域“三区三线”下交通网络的空间分布形态，也可解决近期及中长期交通建设线位资源问题，是国土空间规划体系建成后解决交通建设用地供给的唯一合法途径，将有效保障市内公路的可持续发展。

纵观现有研究，多数是对国土空间交通分项规划的技术性分析。诸如岳福青、肖继铭等针对国家公路项目数量多，入库筛选难度大的问题，提出基于离差最大化法和熵值法的国家公路国土空间控制规划储备项目库构建方法[1];梅益伟从普通干线公路完成的情况、发展状况及存在的问题进行分析，提出普通干线公路的国土空间规划过程和资金筹措方式[2]，汪才喜、温影影等结合国土空间控制规划，对现有公路网进行完善，并引入“高速化”的概念[3]。

在此背景下，本文分析當前国土空间规划背景下公路发展变革内容，并以潮州市普通国道为例，围绕规划手段等方面探究国土空间规划背景下公路规划变革路径，为新时期国土空间规划体系中公路网规划工作提供了新思路。

1 国土空间规划背景下公路发展面临的形势

1.1 国土空间规划全面推行，规划的基础性与约束性日益突出

2019年6月，自然资源部发布《关于全面开展国土空间规划工作的通知》，提出要建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用。同时，强调国土空间规划一经批复，要严格实施，不得违反规划进行各类开发建设活动，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，规划修改必须严格按照法定程序进行。作为法定规划之一，本次国土空间规划进一步增强了维护规划的权威性、严肃性，并且为了保障规划的落地，将建立系统的监管评估体系，规划的基础性与约束性得到显著提升。

1.2 国土空间规划要求打造适度超前、绿色协调的国家公路网络

2019年11月，广东省交通运输厅印发《广东省交通运输厅关于我省国家公路国土空间控制规划编制工作安排的通知》，要求各地开展交通基础设施国土空间控制规划编制工作，进一步明确广东省国家公路方案论证及与规划的衔接关系，促进广东省交通基础设施健康持续发展。交通既是国土空间的组成部分，也是城市功能的基本构成。在国家建立国土空间规划体系并监督实施的背景下，交通规划作为重要的专项规划之一，对于塑造美丽国土空间、建设美丽宜居城市、指导交通建设与发展具有不可替代的作用。为了更好地谋划新时代国土空间规划新格局，潮州市国家公路网络建设不仅要立足当下，满足当前建设的需求，也要适度超前，满足未来发展的需求，处理好长远和当前的关系，实现交通基础设施建设线位、点位等国土资源空间有效预留，为城市远景发展留出空间和弹性。同时，也要注重公路与环境、社会多系统的统筹协调，注重资源节约、环境友好等要求的贯彻和落实。通过打造潮州市适度超前、绿色协调的国家公路网络，加快推进广东省国家公路国土空间规划工作，支撑国家国土空间规划体系建设。

1.3 区域发展新格局要求扩大国家公路网的供给能力

根据《广东省沿海经济带综合发展规划（2017-2030年）》，沿海经济带地处亚太主航道，扼南海交通要冲，是“一带一路”建设的重要战略枢纽和经略南海的前沿，是我国参与经济全球化的核心区域之一和对外开放的重要窗口，具有极其重要的战略地位。但其发展仍面临一系列挑战，包括珠三角与粤东粤西两翼发展不协调问题仍较突出，一体化发展格局尚未真正形成;内联外通的交通网络不够完善，沿海对腹地带动力不足;资源环境承载压力不断加大，开发与保护矛盾日益凸显等。

经济发展，交通先行，以上突出的问题反映出交通基础设施建设在供给能力、衔接能力和环境协调等多方面的重要性，落实好潮州融入广东省沿海经济带发展新格局，需要破解潮州目前的交通短板，释放交通发展活力，进一步加大基础设施投入与建设，尤其是潮州市国家公路网的运输供给能力，完善交通主干道、主路网布局，加强与全国路网紧密连接，提升公路服务水平与服务质量，推动沿海经济带东翼高质量发展，为全省实现“四个走在全国前列”、当好“两个重要窗口”贡献潮州力量。

2 国土空间规划背景下公路发展对策研究

2.1 规划阶段对策措施

潮州市国家公路国土空间规划应坚持“规划引领、适度超前、重点突出、集約发展、统筹协调”的原则。

规划引领：严格按照普通国道相关上位规划开展编制工作，最终落地的普通国道功能、起终点、重要节点、线路走向等控制因素原则上应符合区域经济社会发展和相关上位规划要求。

适度超前：把发展作为第一要义，保持高质量、高标准发展，科学安排、适度超前规划、建设和论证储备一批国家公路交通基础设施项目，为远景发展留出余地，同时道路设计技术标准应适当提高，为未来发展留足空间。

重点突出：统筹普通国道规划待建项目建设标准和建设时序，注重加强跨区域间衔接，避免形成新的市际、县际间瓶颈路，优先安排消除断头路、瓶颈路等能够充分发挥路网效益的项目，其它项目则依据实际需求合理安排。

集约发展：充分协调城镇空间、农业空间、生态空间，结合既有相关规划成果，优化普通国道空间布局，集约、节约利用资源，提高资源配置效益，推动综合立体运输走廊建设。

统筹协调：充分发挥普通国道国土空间控制规划外合内联的功能，对接国土空间规划体系，强化部门协作和上下联动，形成工作合力，根据不同区域发展基础和需求，适度考虑未来发展，提高规划的适用性和引导性。

2.2 选线阶段对策措施

潮州市国家公路国土空间规划方案的选择应符合现行相关规范要求，并遵循以下原则：

公路改扩建宜优先考虑原路拓宽方案，当原有公路相关路段不具备原路拓宽的条件或者原路改造拓宽难度较大时，可采用新建路线工程方案;

新建路线工程方案应合理选择路线的起终点和主要控制点，使得其与原有国省干线基本位于同一走廊带内，保证国省干线公路的连续性和衔接的顺畅性;

新建路线工程方案应充分协调其与“三区三线”的关系，尽量避免其与“三区三线”之间发生重大冲突。

3 结语

潮州市是广东省东部门户城市，素有“岭东首邑”之称，近年来市域基础设施的改善为潮州带来了极大的区位优化，其公路发展历程与我国大多数城市较为相似，在当今国土空间规划大背景下，本文以潮州市普通国道为例探究了公路发展面临的普遍形势，并从规划阶段和选线阶段两方面提出了相应的对策措施，对同类型城市通过规划手段推动公路网与国土空间协调发展提供了参考。

参考文献：

[1]岳福青，肖继铭，许国俊，等.国家公路国土空间控制规划储备项目库构建方法研究[J].公路，2021（3）：214-219.

[2]梅益伟.基于国土空间规划的普通干线公路规划研究[J].低碳世界，2020（5）：151-152.

[3]汪才喜，温影影.高速化国土空间控制规划建设方案研究[J].黑龙江交通科技，2020（4）：252-253.

[4]郭文奇.国土空间规划背景下城市交通规划变革分析[J].低碳世界，2020（4）：131-132.

[5]李潭峰，郝媛，姚伟奇.国土空间规划背景下我国交通规划转型思考[J].交通运输研究，2019（6）：50-60.

[6]韩雪松.国土空间规划背景下交通规划变革与实践[J].西部人居环境学刊，2020（1）：31-36.

[7]易怀稳.潮州市国家公路国土空间控制规划研究报告[R].广州：广东省交通规划设计研究院集团股份有限公司，2021.