经济法视角下的农业保险

陈阳

农业保险作为一种准公共物品，有着稳定农业生产、提高农民收入、保障国家农业生产安全的重要作用。发达国家的农业保险制度发展历史悠久，政府通过对农业保险制度的运用进行了深入的调查研究，最终以立法的形式予以确定下来，对其本国的农业现代化发展起到重要作用。我国的农业保险制度起步较晚，且多以国家政策的形式出现，2013年实施的《农业保险条例》首次以行政法规的形式专门规定农业保险制度。由于学术界与理论界对农业保险制度的认识未能达成一致，导致该条例存在着诸多的不足，对于我国农业保险制度的发展并未起到有利的推动作用，本文将在经济法的视角下分析我国农业保险制度设置的应然状态。

一、农业保险概述

（一）农业保险的含义

《农业保险条例》第二条规定，农业保险是指保险机构根据农业保险合同，对被保险人在种植业、林业、畜牧业和渔业生产中因保险标的遭受约定的自然灾害、意外事故、疫病、疾病等保险事故所造成的财产损失，承担赔偿保险金责任的保险活动。农业保险相比于其他商业保险，有其独特性，可以分为政策性农业保险和商业性农业保险，本文所要探讨的主要是政策性农业保险。政策性农业保险与商业性农业保险差异很大，不能仅从商业保险的角度来理解片面理解政策性农业保险。农业生产受制于自然条件，即便是在发达国家，农业生产集约化、现代化程度很高，也会因自然灾害而损失惨重。在农业生产的预期收益并不明确的情况下，保险的引入能够帮助农民分担风险，减少损失。然而，商业保险是以营利为首要目的，追求利润的最大化，这说明商业保险业务开展的前提是成本低、收益高，而农业生产往往是成本高、收益低，这种结构性矛盾使得商业保险机构不愿开展农业保险业务，导致农业保险不能得到有效的发展。从发达国家的政策性农业保险制度发展的历史当中可以看到，政策性农业保险的发展都伴随着政府的补贴的影子。所以政策性农业保险从这个角度理解，它不是一项单纯的私人物品或者公共物品，而是性质为准公共用品。

（二）农业保险的作用

商业性农业保险和政策性农业保险都可以起到稳定农业生产，分散农业生产风险和增加农民收入。但是商业性农业保险受《保险法》的调整，是保险机构以营利为目的经营的保险业务，只能适用于部分农产品的生产，不能有效覆盖其他成本高、收益低、风险高的农产品，局限性大。政策性农业保险是从惠农角度出发提出的一项措施，从应然的角度讲，政策性农业保险的首要目标和作用，应当是保障农民权益，稳定农业生产，从而保证国家的粮食安全以促进社会的稳定，其本质是以保险为手段的惠农政策，而非单纯的商业保险活动。

（三）我国农业保险制度的发展

相比于发达国家，我国的农业保险起步较晚，且发展过程曲折。改革开放后，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，土地包干到户，农民的生产积极性得到了极大的提高，与之相应的，由农民自身承担农业生产的风险刺激了农民对农业保险的需求，在1982年-1992年期间，我国的农业保险迅速发展，还总结出了“收支平衡，略有结余，以备大灾之年”的经营原则。这一时期的农业保险专注于农民利益的保障，不以营利为首要目标，因此取得了显著的社会效果。1992年后，我国经济体制发生了重大变化，在市场化的浪潮下，政府的影响也逐步从农业保险中减小。由于此时的农业保险以营利为首要目标，使得这种风险极高、赔付率居高不下的险种的需求迅速下降，农业保险的发展也遇到了巨大的阻碍。进入21世界，我国的政策性农业保险逐渐发展起来。2002年修改的《农业法》首次提出了“政策性农业保险”的概念，从2004年至今，每一年的中央一号文件都提到“三农”问题，其中十几次提到要发展政策性农业保险。2013年以前，我国的政策性农业保险的发展多以国家政策的形式出现，并未像其他国家那样上升为法律，成为国家意志被确立下来。2013年颁布的《农业保险条例》是我国第一次以行政法规的形式明确国家支持和发展农业保险，由此我国的农业保险发展进入了新阶段。

（四）国外农业保险制度的立法现状

1.美国

美国是世界上重要的农产品出口国，农业生产占国民经济比重高。同时美国的地理位置使得美国经常遭受飓风、干旱等自然灾害，影响农业生产。为了稳定农业生产，保障农民的收入，联邦政府率先开始农业保险的调查和研究。美国国会在充分调研和论证的基础上，通过了作为农业法其中一个部门法的《联邦农作物保险法》。后在实施的过程中，《联邦农作物保险法》进行了多次修改，成为促进美国农业保险发展的重要法律。1994年通过的《联邦农作物保险改革法》在前法的基础上推出，保费标准的提高以及其他一系列有利于农民投保的规定使得参保率由該法出台的前一年的38%提高至85%，投保面积也达到了2.2亿亩，成为了防范自然灾害，保障农民权益的重要法律。

2.法国

法国农业人口众多，且经营比较分散，在这种情况下，农民自发的形成农业互助保险社以应对自然灾害的侵袭。法国政府认识到国内逐渐兴起的农业互助保险社对农业生产的重要性，通过法律的形式将这一自发形成的保险模式予以固定下来。1900年通过的《农业互助保险法》对农业互助保险社进行了详尽的规定，在该法的推定下，法国的农业互助保险得到了蓬勃的发展。为了进一步推动农业保险的发展，保障农民的权益，法国相继颁布了《农业指导法》《农业灾害法》《农业保险法》对农业保险予以规定。尤其是《农业保险法》，其中规定涉及国计民生的主要农作物和饲养物进行强制保险，是稳定农业生产，保障农民权益，稳定社会的重要举措。

3.日本

第二次世界大战后，日本进行了土地改革，原来的佃农变为了自耕农，加之日本频繁遭受台风等自然灾害的影响，尤其是北海道地区维度较高自然环境恶劣，农民要独自承担农业生产的风险，生产积极性不高。为了保证粮食供给，分散农民进行农业生产的风险，日本议会于1947年颁布了《农业灾害补偿法》。该法的颁布扩大了农业保险的投保业务范围，将保费的政府补贴率由15%提高到50%以上，这一系列举措极大鼓动了农民生产的积极性，推动了日本农业的健康发展，促进农民增收、粮食增产、社会的稳定。