公立高校专项债券融资模式浅析

贾利霞

大多数公立高校的主要资金来源为财政拨款收入、学宿费等，这些资金供给量仅仅维持学校日常运转，远远不能满足当前高校跨越式高速发展阶段所需的资金需求。各高校亟需多渠道筹资，然而政策不允许银行借款方式，社会资金捐赠对大多数高校都是杯水车薪，于是周期长、利率低的政府专项债券日渐成为大多数高校积极争取的融资方式。本文在梳理政府专项债券相关政策、发行现状基础上，以基建C项目为例对专项债券融资流程及项目融资平衡进行测算，为其他高校申请专项债券提供借鉴。

地方政府专项债券（全称是项目收益与融资自求平衡政府专项债券，以下简称专项债券），是指省、自治区、直辖市政府为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。高校专项债券就属于地方政府专项债券下的项目收益专项债中一个创新细分品种，用以满足全国高等院校日益增长的扩张需求与基本建设的融资需求。

一、高校专项债券筹资的现实必要性

2017年，教育部发布教研函〔2017〕2号文，正式确认首批双一流建设高校。2019年国家启动与“双一流”并行的第一轮“双高计划”建设。同年，教育部发布通知，决定启动一流本科专业建设“双万计划”。各高校均进入了跨越式高速发展阶段，不仅需要校园规模扩大、基础建设增多，智能化教学设施、软件也亟需更新采购。然而，在当前经济形势下，政府不断减税降费，财政预算紧张，依靠现有财政拨款和事业收入仅仅能维持学校日常运转，不能满足高校大型基本建设需要。高校基本建设融资来源问题越来越受到关注。

随着《预算法》以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》等一系列政策的出台，国家对地方政府债务的监管不断强化，地方公立高校债务筹资只能通过政府债券或者PPP融资模式。鑒于高校的性质和PPP模式过程复杂，教育类PPP项目实施较少，政府专项债券的筹资模式更适合高校。

二、政府专项债券政策背景

2014年，《预算法》规定地方政府可以通过发行地方政府债券举借债务。《国务院加强地方政府性债务管理的意见》指出“有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还”。

2015年，《2015年地方政府专项债券预算管理办法》明确和规范了政府专项债券预算编制、预算科目和预算执行。《地方政府专项债券发行管理暂行办法》明确和规范专项债券定义、用途、偿债来源、发行、信用评级和信息披露等。

2017年，《关于试点发展项目收益与融资自求平衡的地方政府专项债券品种的通知》正式推出中国版“市政项目收益债”，并且首次明确地方债的限额管理，鼓励多领域探索发行地方政府专项债。

2018年-2019年，财政部印发《关于做好2018年地方政府债务管理工作的通知》等文件，一方面加大工作力度推进专项债券项目建设，加快专项债券发行进度，另一方面引入第三方机构参与发行准备工作，规范信息公开，健全风险防控机制。

2020年7月-2021年2月，财政部为加强债券发行使用，出台《加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》优化了专项债券投向，明确了债券使用负面清单。

财政部印发《地方政府债券发行管理办法》等文件，不断完善发行机制，规范发行管理和信息公开平台管理。

综上所述，一系列政策出台的背景下，当前政府的政策导向就是“修明渠，堵暗道”，各公立高校采取发行地方政府专项债券进行融资。

三、政府专项债券融资现状

（一）地方债规模持续扩大。近年随着政策的完善，地方政府债券管理更为规范，2018年2018-2020年地方债发行总规模分别为4.17万亿元、4.36万亿元和6.44万亿元， 2019及2020年在积极的财政政策下，地方债发行规模同比扩大。

（二）专项债成为地方政府债主力。专项债券品种持续创新，发债规模持续扩大。2015年至2021年政府新增一般债券限额和新增专项债券限额数据对比如下：

由上图可知2015-2020年，地方债新增限额不断增大，专项债券成为地方政府发债的主力，其限额增长幅度明显高于一般债券限额，尽管2021年新增限额略有下降，但仍保持高位规模。

（三）专项债券发行节奏不断加快

根据2018-2020年专项债券发行进度，2018年第一季度未发行， 8-9月为密集发行期，总发债量占全年的51%;2019年一月份发债量占全年的7%，1-3月、6-8月集中发行;2020年一月份发债量占全年的19%，1月、5月、8月为发行高峰期。

四、高校专项债券发债流程

本文在梳理专项债券相关政策和中国债券信息网资料，总结各高校专项债券发行大致分为以下几个步骤：

（一）发债额度下达前准备阶段

在准备阶段，项目实施单位需要积极的与发改、财政等相关部门进行需求沟通，明确专项债券对应的项目，了解发债进程，确保填报发改和地债系统项目库许可。

1.确定项目，申请入项目储备库。一般前一年填报次年的发债需求，在实际申请发债过程中，项目基本是从发改部门的重大项目库中遴选，所以申请专项债券的项目需提前编制项目方案可研报告，并报送发改等部门批复，进入重大项目库。

2.融资平衡测算，填报债务系统。财务部门需根据基建部门提供的项目可研报告、投资计划等材料，结合本单位收支数据，初步确定债券存续期内项目预期收入、成本、发债规模、期限、利率，形成项目预期收益与融资测算平衡方案，满足项目未来现金流入能够覆盖专项债券本息规模，本息覆盖倍数一般达到1.2以上。

因为后期需要请第三方机构对项目出具财务评价报告和法律意见书，所以可提前确定有经验的第三方机构，由其协助完成项目申报。