经济责任审计问责在环境治理中的应用研究

程博 王莉晴

[摘要]本文从领导干部经济责任审计问责角度，分析新时代环境治理中存在的问题和未来的目标，阐明经济责任审计问责在环境治理中的功能及其运行机制，并提出优化机制的建议。

[关键词]环境治理   经济责任   审计问责   运行机制

本文系浙江省科技厅软科学重点项目“企业亲环境行为的驱动因素、决策选择与长效机制研究：以浙江省为例”（2020C25014）的阶段性研究成果

一、引言

生态兴则文明兴，生态衰则文明衰。生态关乎政治、经济和民生，生态抉择深刻影响着人类社会的文明兴衰。生态文明建设是国家治理能力与治理水平现代化的重要衡量指标之一，也是推动经济社会高质量发展和可持续发展的必然要求。《国务院关于2019年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中指出，中央财政生态环保资金支出239.3亿元，有关部门和地方持续加大投入，有力推进污染防治与生态修复相关工作，但部分资金分配还不够科学，有些治理与修复项目未达预期效果。资金管理不够严格。8省未及时下达拨付资金共计11.89亿元，其中1.95亿元结存在市县财政超过1年;还有5家项目单位通过虚报冒领等多得1.49亿元，5家单位将1090万元专项资金用于发放奖金、日常开支等。

党的十八大、十九大相继提出了“大力推进生态文明建设”的战略决策和生态文明建设的根本任务;全国人大修订了《中华人民共和国环境保护法》;以改善生态环境质量为核心，各级政府推出了节能减排、区域环评限批、排污权交易等政策和制度以遏制环境恶化，大力推动绿色发展，打好蓝天、碧水、净土保卫战。目前我国的生态环境正在改善，但资金的投入与产出并没有呈现正相关关系。究其原因，主要存在部分领导干部环境责任意识不强、公共经济权力异化等问题，一定程度上会影响到环境治理的有效性。基于此，国家高度重视审计对领导干部的权力监督与制约，并一直在探索与保护环境相关的恰当合理的审计制度来保障我国生态文明建设的稳序进行。作为我国一项特有的审计监督制度，经济责任审计在纠正领导干部环境治理责任缺位方面发挥积极作用。随着经济责任审计问责功能发挥和公众环保意识的觉醒，经济责任审计在环境治理中作用愈发明显。一方面要强调领导干部任期内的生态保护意识，另一方面要发挥经济责任审计及问责在生态保护中的信息揭示、客观评价和监督作用。

二、环境治理中经济责任审计问责的必要性分析

1.经济责任审计问责有助于解决环境治理中资源配置不均和效率不高问题。环境治理需要投入大量资源，已经造成的环境破坏需要投入大量的人力、物力、财力使之尽可能恢复。由于新增投入的总额是有限的，环境治理难免会存在资源配置不均和效率不高的问题。自然资源资产管理、生态环境保护与经济责任密不可分，领导干部的各项决策与落实环保政策部署高度相关。环境治理初期，政府通过制定针对性法规、明确治理过程中各主体的经济责任等行政手段，短期内可以取得显著成效，但从长期效果来看，政府行政手段受经济利益牵制而存在治理周期性的问题。资源的稀缺性使得分配资源不可避免地会同其他治理目标产生冲突，为了协调各部门的资源配置不均与治理目标相脱节问题就需要强化责任人的责任意识，并对其经济责任进行审计问责。

2.经济责任审计问责有助于解决环境治理中寻租行为和权力异化问题。公共权力若没有约束机制，容易发生环境治理中的寻租行为和权力异化。生态环境具有公共财产的特征，很难完全依靠市场力量有效配置资源，因此需要政府有效干预。在环境治理中，中央政府、地方政府在长远利益与当前利益上存在激烈博弈。地方政府出于生产总值的考虑，更偏向于经济利益最大化的目标;中央政府站在宏观调控的角度，更偏向于可持续发展的长远目标。有的地方政府运用行政权力对治理活动进行干预，不利于市场公平竞争，从而创造少数特权获得超额收益，形成行政腐败。经济责任审计对公共经济权利的监督是促进政府权力阳光运行的重要手段，通过制定问责标准、强化问责权利、形成问责文化环境，构建并完善问责机制，以保证国家环境治理目标的实现。

3.经济责任审计问责有助于解决环境治理中领导干部不作为问题。环境治理政策执行人员的不作为涉及两个方面。一是发现问题视而不见、接受专款却不采取措施;二是采取措施却没有在一定时限内发挥作用。由于没有网格化的环境监管模式，环境责任主体的分工、职责不明晰，领导干部不作为产生违法问题往往较难被追究责任。王翠琳等（2016）认为经济责任审计的强度越大，地方政府的环境治理效率越好，越能发挥国家审计的治理功能。因此，将经济责任审计与行政问责机制结合，针对領导干部对落实上级生态保护的决策不彻底、资金去向不合规、污染防治攻坚战滞后等履职不力的情况依法追究终身责任，有助于解决环境治理中领导干部不作为问题。

三、环境治理中经济责任审计功能及其运行机制

（一）经济责任审计在环境治理中的功能分析

经济责任审计作为约束领导干部工作作风的重要手段，在地方政府环境治理中的功能包括以下两个方面：

1.信息功能。经济责任审计可以记录内容丰富且详实的财政信息，如记录预算编制与执行情况、自然资源保护专项资金、环境治理专项资金以及政府间财政关系等。这些重要信息可以用于评估追踪政府部门及领导干部的受托责任履行情况和环境治理效益等，如领导干部在环境治理中是否以合理成本向公众交出高质量的治理成果。此外，公众对审计信息的信任程度远远高于相关部门披露的财政信息，经济责任审计披露的相关信息可以减轻公众与政府之间的信息不对称，增强公众对领导干部经济责任履责情况的关注。

2.监督功能。审计监督功能即纠偏功能。由于环境治理公益性强、公众关注度高、需要的资金量大，相关领导干部一直是经济责任审计的重点对象。审计监督一方面监管地方财政专户资金动向，另一方面就监测到的重大经济责任问题提出有约束力的整改建议。通过不断完善审计预警预防机制，健全审计整改、责任追究和审计结果运用制度，推进审计监督与领导干部、纪律检查、追责问责等工作有机结合。

（二）经济责任审计在环境治理中的运行机制

在参与社会经济活动的过程中，政府承担着生态环境保护的责任。环境治理中的任一环节出现徇私，治理成本会很高，所以需要一个长效机制（事前的预防机制、事中的评估机制和事后的问责机制）来解决以上治理过程中的难题，以保障环境治理工作的有序高效运行。

1.事前的预防机制。环境治理的先锋队是基层的领导干部，尤其是在我国生态与经济并重的环境下，各地对环境治理的投入资金巨大，而治理环节需投入的项目多，资金运行风险大，管理不慎会给国家财政带来损失，因此审计需要在加强预算管理方面发挥作用。首先，要发挥审计的预防作用，将用于污染防治的预算资金支出作为经济责任审计的重点监督内容，推动有关部门规范预算资金的管理使用，增强对预算支出运行安全的审计监督力度。其次，要重点关注预算资金的绩效管理与预算资金实现的环境效益情况，从源头上把握分析存在的问题，推动领导干部主动履行责任。最后，在预算执行的审计监督中将服务地方经济放在优先地位，环境治理以高质量服务为主线，始终将生态经济协调发展贯穿于审计的全过程。

2.事中的评估机制。当前环境治理经济责任审计评估的难度在于环境政策缺乏权威性的可多维度量化的评价体系，以至于无法准确评估治理的实际效果，进而影响审计意见的合理性以及审计意见运用效果。科学的环境治理经济责任审计的评价体系，是对领导干部在环境治理中的经济责任进行评价的重要前提。评估指标方面需要量化资源损耗、环境损坏、环境改善程度等约束性指标，用来界定各责任主体应承担的责任。同时，应关注审计监督环境信息质量状态的变化和相关部门对环境政策运用情况以及环境事件的响应机制。通常，审计部门需要制订年度审计计划，由环境专项审计组针对领导干部的经济责任履职情况等展开审计工作，撰写审计报告。此外，在环境治理绩效评价方面，需要利用专业人才和相应技术方法，大量搜集数据为后续审计工作提供信息保障，广泛运用专业人员，对多途径和渠道采集的各种数据进行集中处理、建模、分析，以提高审计结果的可靠性。

3.事后的问责机制。事后的问责机制是促进环境治理审计整改的制度保障，建立健全审计问责机制，不仅是实现国家治理水平现代化的有效手段，而且是实现环境治理的重要抓手。在环境治理经济责任审计问责中，要坚持问题导向，将重点放在生态环境治理相关政策落实执行情况与干部履职尽责方面。一方面要加大对相关领导干部追责问责的力度，将权力关进制度的笼子中，使权力监督能够依法而治，并对权力进行监督和制衡;另一方面，優化环境治理经济责任审计问责流程、规范审计问责程序以及审计问责响应机制，解决“审而无问”“审而不改”“审而不纠”“屡审屡犯”等问题，使整改措施落到实处，保障环境治理的效率和效果，实现国家治理现代化。

四、环境治理中经济责任审计及其问责机制的优化

（一）构建多主体共同参与的环境治理体系

当前我国政府各方面依旧采用“自上而下”的线性治理结构，良好的政治治理需要各类利益主体共同参与。环境治理的责任主体和监督主体较多，如国务院环境保护行政主管部门，地方政府的土地、林业、矿产、水利、农业等部门依法对资源环境的保护实施监督管理。为了解决和应对责任主体庞杂、部门之间相互掣肘等问题，需要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，实现多元主体共同参与的“网络化社会综合治理”，让政府由环境治理的推动者转变为引导者，明晰各主体的责权利和环境治理的目标，有助于环境治理的经济责任审计问责对各代理人的代理问题进行监督、制衡以及问题整改，为国家治理现代化赋能。

（二）经济责任审计与其他专项审计相协同

环境治理涉及内容较为广泛，政府部门为了评价和提升环境治理效率和效果，可能会根据不同的目标，设置了相应的专项审计，如自然资源审计、环境责任审计、经济责任审计等。虽然各专项审计侧重点有所不同，但都是从不同维度为环境治理服务。因此，经济责任审计应与其他专项审计协同，对于其他专项审计已经审计内容，可以利用其他专项审计的结果，提高经济责任审计效率，从而更加科学、全面、系统地对领导干部经济责任进行评价和考核，进而促进社会、经济、资源和环境保护协调发展。

（三）新技术方法的共享与应用

强化专业数据的采集分析工作，如选择地理信息系统（GIS）——通过环境信息采集以及数据处理，显示环境污染状况，实现对环境治理的精准监测、动态化显示，提升环境数字监控的有效性。在环境治理评价中，不仅可以利用地理信息技术提供的第一手资料，记录区域内自然生态状况和环境质量的改变，还可以通过区域内投入与发展状况的分析，结合区域的特点，进行环境治理、水污染案等因素的分析，构建区域内适用的评价标准。

充分发挥审计在环境治理中的综合价值，针对监测技术的数据共享困难、自动化程度低等问题，政府要积极构建多元化应用平台。树立大数据审计的观念，探索联网审计和持续审计，统一各级政府部门的数字化建设，使得审计机关可以直接接入系统获得数据。充分利用大数据平台，及时、准确地反映生态质量状况。深入贯彻“发现疑点、系统核查、精准问责”的数字化审计方式，实现长期、动态的监测，发挥经济责任审计在生态治理中的优势。

（作者单位：南京审计大学会计学院  浙江农林大学经济管理学院，邮政编码：211815，电子邮箱：bondcheng@vip.sina.com）

主要参考文献

[1]王翠琳，李嘉，李莉.党政领导干部经济责任审计评价机制的构建[J].南京审计学院学报， 2016（2）：85-93

[2]宋夏云，周琳.经济责任审计问责在政府官员腐败治理中的功能研究[J].中国内部审计， 2020（12）：76-80

[3]周敦祥，牟遥，卢红柱.省级党政主要领导干部经济责任审计创新研究[J].审计研究， 2019（2）：18-24

[4]张琦，谭志东.领导干部自然资源资产离任审计的环境治理效应[J].审计研究， 2019（1）：16-23

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