以财务视角看投资控制——关于医院建设项目投资控制的思考

霍子俊

近年来，随着市级建设财力对医院建设项目的投入比例不断加大，政府各部门管理对于建设项目管理要求的不断深化，医院建设项目面临的投资控制压力也不断增大，鉴于医院不同于一般建筑的复杂性与特殊性，项目投资控制难度更加明显。作为项目资金管理的直接环节，财务管理与投资控制也是密不可分的。尝试将财务管理的视角及预控措施融入到项目投资控制的体系中，可能也会给项目投资控制带来一些新的方法。

一、医院建设项目投资控制现状分析

中国经济伴随着改革开放的深化，呈现逐年高速增长的态势，国内生产总值已稳居世界前列，取得了举世瞩目的成绩。然而，各类社会问题也逐渐凸显出来，尤其是老龄化问题日益严重，各地医疗资源的差异也越发明显。统计数据显示，近年来国内每千人口对应医院的床位数量远远低于世界的平均水平，更达不到居民对医疗卫生服务水平的各项要求。目前大部分公立医院的营运资金均来自各地政府部门，需要凭借财政补贴的扶持，一旦经济状况开始下滑，政府会随之面临财政赤字增长的问题，这必然会影响着公立医院的生存与发展，带来不小的挑战。而一些医院的基础设施陈旧、管理上相对落后，无法满足居民的各种医疗服务需求。2020年，新型冠状病毒肺炎在全世界范围肆虐蔓延，疫情后全国人民都开始注重身体健康，也加大了对医院项目的需求。

从“十·五”规划项目以来，市级财力投入医院建设项目的投资控制工作就面临了较大困难。虽然通过项目管理体系与制度的不断完善以及财务监理制度的引入，使得项目投资控制管理取得了一些成效，但随着政府各部门管理要求的不断深化以及建筑业的不断市场化，近年来项目投资控制管理面临的形势越发严峻。

作为政府投入项目，医院建設项目的投资控制是硬性指标，但由于建设期间跨度大以及医院本身不同于一般建筑的特殊性与复杂性，使得医院建设项目的投资控制管理难度更加大。“十·五”规划以来，已完成项目竣工决算审计项目中总投资超概项目数量所占的比重也较大。这其中固然有政府政策变化、市场材料涨价等客观因素，也有医院前期设计图纸深度不足导致后期设计变更、医院使用功能前期考虑不足导致建设过程中增加内容等管理上的因素。

因此，只有对项目建设各阶段的投资控制风险点进行有效的控制，严格控制项目资金的支出，才能使得投资控制管理体系更加完善，项目投资控制目标才能真正达成。

二、项目建设各阶段投资控制主要风险点

（一）前期阶段

1.项目开工任务紧，设计方案深度不够

医院建设项目作为社会民生工程，是社会舆论关注的焦点与热点，因此建设项目有着时间紧、任务重的特点，特别是一些规模大、涉及区域发展重点的重大项目更是对开竣工时间有严格要求。但这必然会压缩项目前期策划与实施设计的时间，而一旦设计深度不足、预留较多不确定因素的话，就将使得项目投资估算的准确性大打折扣。这也使得投资控制工作从源头上就面临困难。而国家规定的项目扩初概算总投资不能超过可行性研究报告投资估算数的原则，也使得项目概算投资可能面临先天不足，以至于部分项目在总承包招标阶段就只能刻意压低招标控制价，导致面临总包单位低价中标、后期高价结算的风险，也给项目后期的管理带来不利。

2.扩初方案与概算存在的技术与经济不匹配

所有建设项目都必须经过扩初专家评审，但目前项目扩初评审中存在较为明显的技术专家意见与经济专家意见不匹配的问题，例如技术专家可能在评审意见中为了安全性原因要求增加某些内容，但在经济专家评审中可能对相应的概算子项进行调增，而设计院在扩初调整时就仅对方案进行调整，而概算子项并不调整，甚至对于某些核减的概算子项，设计院仅对材料设备单价进行调减，而不相应调减数量，这就导致了扩初方案与概算的不匹配。某些扩初评审对概算核减较多的项目甚至存在施工图方案与上报扩初方案变化不大，但招标控制价远低于上报概算的情况。一旦施工单位低价中标，势必给后续投资控制带来不利影响。

3.二类费用的概算审批与实际脱轨

项目扩初评审中的另一个问题就是二类费用批复内容与实际发生的严重不匹配。例如项目前期工作费概算一般只批复项建书与可行性研究报告的编制费，但根据项目建设内容与外部条件不同，项目前期需要发生的各类评审费多达十几项，有的项目甚至多达二十多项。特别是近些年来，政府各部门对项目审批要求不断加强，大多都需要第三方机构出具评估报告后才予以批复，而在概算审批时，对上述实际发生费用的情况，概算评审单位均不予以考虑。这就给项目投资控制从源头就带来缺口，此问题在项目后期的竣工验收环节更为突出，根据项目规模，项目后期竣工验收检测费用的缺口可能以百万计。

（二）施工阶段

1.总包低价中标及不平衡报价带来的风险

针对目前的总承包招标评标办法，总包单位低价中标的概率不小，有的单位会采取不平衡报价的投标策略来减少自身的风险、确保利润。而对于报低价的材料设备在施工过程中则以质量差或者无法购买到相应材料来怂恿医院进行材料变更。而医院出于今后运营及维保考虑，在关键部位也不愿意使用价格较低、质量较差的材料，这就使得施工单位通过变更在后期结算时得到相应的利益。这类情况在项目装饰与安装工程中较为普遍。

2.过程中变更、修改较多，总包签证上报不及时

由于医院项目的特殊性，过程中可能存在一些变更与修改，根据总包合同约定签证上报与确认都有时效性，但实际施工中，总包单位的签证上报不及时是普遍存在的。签证的不及时锁定就会给投资带来不确定。特别是在结算阶段集中审核签证，会使过程中财务监理的动态投资不完整，过程中反映项目投资可控，但结算金额远大于合同金额，使得投资失控，甚至于超概算。

（三）竣工结算阶段

1.结算时间过长，施工单位资金成本上升导致结算谈判难度加大

虽然项目总承包合同中约定了相关提交结算资料的时间，且国家对于结算的时效性也有具体规定，但在实际管理中，医院建设项目结算审价的拖延也是普遍现象。这其中既有施工单位过程资料准备不齐全的因素，也有因项目现场签证变更较多，影响结算资料的完整性。施工单位低价中标、高价结算的赢利模式，也是导致结算过程过长的主要原因。而一旦结算时间拖延较长，导致施工单位资金成本上升，就使得谈判工作更加困难，陷入恶性循环。这也同样是项目迟迟不能上报审计的主要原因。