不宜聚集情势下立法机关如何开会？

李翔宇

一、问题的提出和研究背景

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国高度重视，把全面依法治国放在党和国家事业发展全局中来谋划、来推进，社会主义法治国家建设取得历史性成就。在习近平法治思想中，立法工作居于重要地位。习近平总书记多次强调，法律是治国之重器，要以良法促进发展保障善治，多次对人大推进立法工作作出重要部署，要求丰富立法形式，切实提高立法质量和效率等。这就把关于立法质量和效率问题引入实践和理论探讨的视域。本文关切的问题是在疫情防控的非正常状态下，人大作为立法机关如何规范行使立法权，以兼顾立法质量和效率。

人大及其常委会与其他国家机关行使职权不同的一个显著特点是人大及其常委会是开会行使职权的[1]。特别是立法作为通过法定程序将国家意志制度化、法律化，进而创制法律规则的重要政治活动，主要由人大及其常委会根据法定职权，依照法定程序，通过召开会议议决的方式来开展。这其中涉及审议和表决两个环节，表决是决定法律草案成为法的程序环节，审议则是决定法的质量的形式理性[2]。一般来说两者缺一不可，正是这些程序要件赋予立法以正当性。但如果在紧急且不适宜多人聚集的非常法律状态下，人大常委会采取什么样的会议形式和程序行使权力，才能够保证程序合法？对此问题，各级人大常委会的议事规则尚未涉及。

2020年2月至3月，我国各地因新冠肺炎疫情处于重大突发公共卫生事件一级响应状态，要求限制或停止集市、集会、影剧院演出以及其他人群聚集的活动。在此情势下，各级人大采取一定方式聚集开会履行职责。如全国人大常委会于2月底召开常委会会议，审议通过关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，31个省级人大中有23个召开常委会会议作出关于依法防控和野生动物保护方面的法规性决定。这是人大在临时的非正常社会状态下行使立法权的创造性实践。本文拟对一级响应状态下全国人大及23个省级人大召开人大常委会会议行使立法权的程序机制进行梳理，并借鉴其他国家快速立法机制等经验，探讨在不适宜聚集的情势下，人大常委会如何以快捷的非正式机制行使立法权及其必要考量。

需要指出的是，我国宪法法律没有界定何为紧急状态，但这次新冠肺炎疫情初期各地启动的重大突发公共卫生事件一级响应状态，实际上就是法学理论所称紧急状态。在理论上，紧急状态一般是指发生或者即将发生特别重大突发事件，需要国家机关行使紧急权力予以控制、消除其社会危害和威胁时，有关国家机关按照宪法、法律规定的权限决定并宣布局部地区或者全国实行的一种临时性的严重危急状态[3]。在颁布紧急状态法的国家，通常规定紧急状态下，政府可以采取特别措施，来限制社会成员一定的行动，政府还有权强制有关公民有偿提供一定劳务或者财物，社会成员也有义务配合政府紧急状态下采取的措施，来应对和解除突发事件。在我国，宪法对紧急状态予以原则规定，明确了全国人大常委会、国家主席、国务院的紧急状态决定或宣布的权力，但我国并没有紧急状态法，没有明确界定何种状态下可视为紧急状态。目前法律依据主要是，突发事件应对法规定了对突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的应对工作，并区分了特别重大、重大、较大和一般四级。其中，特别重大一级实际上就是赋予政府特别措施并限制社会成员行为的紧急状态。因此，本文所指紧急状态，在我国现实情景和法律实务中，对应指的是根据突发事件应对法所界定的特别重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应对状态。在文中个别语境下，也采用“一级响应状态”和“应急状态”的表述。

二、我国一级响应状态下的法律性、法規性决定出台程序梳理

法律、法规性决定属立法范畴，一般依据立法程序由常委会一次会议审议通过。根据立法法和议事规则，常规程序如下：1.草案形成后，召开委员长会议（主任会议）研究通过常委会会议议程和日程草案，决定草案是否列入常委会会议议程;2.常委会会议举行十日前将开会日期和拟提交会议讨论的主要事项通知常委会组成人员，并及时将法规草案等文本送常委会组成人员以便准备审议意见;3.召开常委会会议第一次全体会议，通过常委会会议议程和日程，听取草案说明，有关专门委员会的审议意见印发会议;4.第一次全体会议后召开分组或联组会议审议;5.由法律委员会根据组成人员审议意见进行修改，提出草案表决稿;6.召开主任会议，决定草案表决稿提请常委会全体会议表决;7.召开常委会会议第二次全体会议，对草案表决稿进行表决。

与常规程序相比，在疫情防控的一级响应状态下，全国人大常委会和各省级人大常委会立法主要呈现以下几个特点：

第一，迅速开展草案起草工作。以省级人大起草依法防控的决定为例，据了解，除上海市人大常委会防控决定从2020年1月下旬启动起草并于2月7日常委会会议审议通过外，其余省级人大均在5天以内，广东等省甚至2天内完成草案起草工作。

第二，注重会前书面征求组成人员意见。在常规程序下，决定草案预先印发常委会组成人员，目的是便于其为会议审议做充分准备。在应急状态下，由于会议的空间和时间被压缩，充分发表并沟通意见成为困难，因此绝大部分省级人大在常规将决定草案提前印发组成人员的基础上，增加了会前书面征求意见环节，请组成人员会前反馈对草案的意见。根据常委会组成人员意见修改后的草案稿提交常委会会议审议。可以说已经将常委会组成人员提出意见的环节做了前置，以便在会议举行时尽量节约时间。

第三，常委会会议议程比较单一。全国人大常委会2月底会议议程包括3项，即审议通过关于禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定，关于推迟召开第十三届全国人民代表大会第三次会议的决定及有关任免案等。大部分省级人大常委会会议通过一项防控决定或野生动物保护决定，个别省级人大常委会一次通过两项决定。

第四，以缩小聚集空间规模或缩短会议时间的方式召开会议。在参会人员均符合法定人数的情况下，全国人大及各省级人大采取了缩小聚集空间或缩短会议时间的方式，确保会议得以安全召开。

一是引入视频方式缩小聚集的空间规模。全国人大常委会会议采用现场出席和网络视频出席相结合的方式举行，常委会组成人员113人现场出席会议，57人通过网络视频方式出席会议。3个省级人大常委会即湖北、黑龙江、河南省人大常委会采取“主会场+网络视频”形式召开了常委会会议，提前将会议文件电子版通过网络发送至组成人员，采取视频方式召开全体会议和分组审议，组成人员在办公场所或居所，以视频连线发表审议意见，以口头或举手方式进行表决。保障视频系统稳定性是以视频方式召开会议的关键。为此，河南省人大常委会提前进行在线压力测试，湖北省人大常委会为每个参加会议的组成人员配备联络员以做好信息服务，并都提前组织所有参会人员进行视频测试，确保主会场与其他终端能够实时连线运行，使远程发表意见和讨论、远程提出表决意愿得以实现。可见，我国的人大常委会在疫情期间采取视频方式召开会议，主要基于两种原因，一是封闭情况下便于在外地居住人员就地参加会议（比如全国人大常委会），二是避免人员聚集（比如湖北等地方人大常委会）。

二是精简部分会议环节以缩短会议时间。有19个省级人大召开现场会议，为避免聚集，大部分在半天内完成常委会会议议程。有的按照常规程序召开会议但压缩了每个环节的时间。大部分则简化了一些会议环节。比如：有的简化了常委会第一次会议和分组审议环节，直接召开常委会第二次全体会议，将根据书面征求常委会组成人员意见后修改形成的草案表决稿提交全体会议审议表决通过;有的简化了第一次全体会议的口头报告草案环节，改为书面报告;有的简化了分组审议，还有的将分组审议改为第一次会议后，常委会组成人员各自在房间研究草案并提出意见;有的为避免长时间聚集，在分组审议后预留时间比较短促，且分组审议未对决定草案提出实质性修改意见的情况下，将草案稿先行提请常委会第二次全体会议表决通过后，由常委会有关工作机构做个别文字修改后再公布。

三是依托线上履职平台完成审议和表决。个别省人大常委会依托自建的代表履职平台等信息系统，结合线下召开主任会议、法制委会议，进行了线上审议和表决。主要是先通过网络发送会议通知和决定草案，并通过线上反馈和电话核实等方式收集审议意见，提出审议结果报告、决定草案修改稿和表决稿等后，再次通过履职平台等发送组成人员，采取线上反馈和电话核实等方式收集了表决意见，以此完成表决程序。

上述一级响应状态下立法权行使的程序机制的快速和便捷，是与一般情况下立法所要求的正式和审慎有所不同的新特点。那么便捷立法程序下应考虑哪些因素以保证程序正当？可以从其他国家快速立法机制的经验中得到启发。

三、其他国家的有关经验

（一）关于快速立法机制

在议会制度运行时间长的国家，也同样存在快速立法机制。

1.英国议会的快速立法/紧急立法（fast-tracked legislation/emergency legislation）。英国议会的快速立法/紧急立法指的是一项立法虽然经过了上议院和下议院所有的正常阶段，但是这些阶段是在一个加速的时间表上。一般来说，一个法案并没有固定的时间框架，但立法的每个阶段之间，即一读到二读、二读到委员会阶段、委员会阶段到报告阶段、报告阶段到三读，都有一定的时间间隔，间隔期加起来至少约两个半月。而快速立法则是缩短了这些间隔，以便一个法案甚至可以短到在一天内通过。什么情况下会议会采取快速立法机制？有时是出于对突发事件采取果断行动的迫切需要，也有时是出于政治考虑，比如英国议会的宪法委员会曾在1991年发生一系列狗袭击儿童事件之后迅速采取立法行动，通过快速立法制定危险狗法案。以下是启动快速立法的相对标准：（1）纠正立法上的错误;（2）对法院的判决作出反应，确认法律不再有效;（3）确保法律对特定事件有效;（4）确保英国继续遵守其国际承诺;（5）执行预算中包含的变更;（6）实施反恐措施;（7）维持在苏格兰、威尔士和北爱尔兰的分权解决方案;（8）回应公众的强烈抗议[4]。与北爱尔兰相关的法案被较为频繁地适用快速立法程序，主要是关系到国家安全和回应激烈的政治事件。如在1995年到2009年之间有15项这样的法案被加速通过，最近则是2018年《北愛尔兰行政框架和职能行使法案》在两天内通过。2020年3月，英国在制定2020新冠病毒法时，详细规定了应急期间政府的权力和可能采取的应对措施。英国政府于3月3日启动这一法案立法设想，3月19日进入议会阶段，经过快速立法程序，仅用了一个星期时间走完了流程，于3月25日通过了法案。在制定过程中，内阁成员与反对党议员在草案起草阶段就不断沟通协调意见，而不是通常那样在辩论阶段才唇枪舌战。在表决阶段，则是直接点头通过（nodded though）[5]。

2.美国参议院的热线（hotline）立法机制。美国国会除了和英国议会一样，存在将每个立法阶段之间的间隔压缩的快速立法机制外，参议院还有一种热线（hotline）的非正式表决机制。这种立法机制的启动条件是若一项法案较无争议或已获得两大党有共识支持，参议院就可以启动热线方式表决，这通常是在参议院领袖欲快速通过法案，或为议案试水温时提出。主要是在国会衣帽间（cloakrooms）（议事厅旁，供议员作私下讨论的房间），各议员发放寻求不经过大会表决通过某法案的通知，包括通过电邮或电话征询议员意向，若在特定时间内无人反对，议案便获“一致同意”（unanimous consent）通过，随即交由白宫处理，但只要有一名议员有异议，议案需返回正常审议程序。通过热线机制，让两党党团通过非正式沟通方式，征询每位议员的意见，借此让法案跳过一般程序并获得处理。

3.关于快速立法的潜在问题。由于快速立法绕过通常立法程序，这些采取快速立法程序的国家认为，其可能带来以下潜在问题：（1）给政府部门和议会的工作人员带来工作压力。政府部门需要迅速做出制度设计并完成草案起草工作，议会工作人员也要迅速为议员提供信息。（2）更弱的监督。减少了议员和同僚对法案进行审议并提出修改建议的时间，从而增加了法律错误或立法产生意想不到后果的可能性。比如美国也有人探讨，“快速通道是一个糟糕的想法，因为它已经被证明是工作杀手。它赋予总统将条约实施立法提交国会表决的权利，而不给予任何修改或改进的机会[6]”。（3）行政权力集中。快速立法赋予了政府重大权力，英国上议院宪法委员会担心，当政府认为有必要让人看到其迅速行动时，快速跟踪立法程序可能会被利用于政治原因，为了表演而不是真正解决问题。为解决这些对快速立法的担忧，英国上议院宪法委员会也建议，快速通道立法应该在立法后接受更严格的审查，以确定任何意外影响，并在必要时提出修改建议。另外，也呼吁更多地使用“日落条款”（设定法案的终止生效时间），以限制可以通过紧急立法实现的立法变更的范围，并为议会提供机会去考虑是否希望该立法在不那么狂热的气氛中仍然有效[7]。

（二）压缩会议规模方面，其他国家没有采取视频会议的先例。以上英国议会的一般性快速立法机制和美国参议院的热线立法机制都体现出通过压缩会议阶段间隔或压缩审议表决环节而使立法快速通过的特点。而在压缩会议规模方面，新冠肺炎疫情期间，英国议会在疫情防控期间减少了下议院议员的人数，这样可以允许他们根据保持“社交距离”的指导意见互相之间坐得更远;在威尔士，议会全体会议由“紧急情况”会议代替，只包括较少的成员[8]。在视频会议方面，议会全院会议使用视频会议技术的几乎没有，视频技术虽然在议会中的应用越来越多，但更主要是便利议会和议员联系公众，一方面委员会使用视频会议技术为公众中听证会上实时提交证据提供便利，另一方面，议员利用视频技术远程联系选民[9]。可见，将视频技术运用于代表机关审议和表决程序，在国外并没有先例。

四、紧急状态下快速立法的基本考量

“正义优先、兼顾效率和秩序”是现代立法程序的建构及运作应当遵循的价值取向。从上述我国和其他国家的实践看，本文认为，与常规程序立法相比，在紧急状态下采取快捷方式立法，需要遵循和考虑以下三个方面：

一是共识原则。立法是为社会制定规则的重要政治活动，在制度设计上是否能够最大限度协调各方面利益、达成共识是判断一项立法是否为良法的重要标准。这也是一般情况下立法工作周期长、审慎优于高效的原因所在。而适用快捷方式开展的立法更需慎重考虑和遵循共识原则。如前所述，在快速立法机制下，政府部门或立法机关的人员迅速完成草案起草工作，同时立法机关组成人员对法案进行审议的时间和向社会公众征求意见的时间都有所缩简，从而立法潜在风险或产生意想不到后果有可能会增加。为遵循共识原则，快捷立法应注意以下几点：第一，列入议程的法案比较单一和集中，客观上便于会议尽快形成合议;第二，列入议程的立法项目应当是绝大部分常委会组成人员均原则赞同的比较成熟的项目;第三，更加注重提前征求组成人员和相关方面的意见。在我国，广东等省份制定依法防控决定中的一条重要经验就是将征求常委会组成人员意见环节前置到常委会会议审议前。全国人大有关工作机构在指导地方人大常委会抗疫立法时，也明确指出，疫情防控期间确实要加快立法步伐，但应当统筹处理好立法质量和效率的关系，尽管工作时间有限，也要充分听取各方面的意见，特别是一线专业人士和社会公众的建议，确保各项制度立得住、行得通、真管用[10]。在英美国家，也都由于正式场合的辩论程序缩减，政府与议会、议会的不同党派议员之间磋商和协调覆盖到了快速立法的整个过程。通过提前逐一深入征求意见，最大可能地多听取意见，以弥补审议时间缩短可能带来的在达成共识方面的不足。

二是效率原则。适用快速立法程序要求立法工作更加高效，这是立法因应情势需要的体现。但由于立法工作的法定性、程序性很强，因此，除非法律规定应急状态下的立法程序，明确在一定条件下可以精简部分立法程序，否则依据一般立法程序进行快捷立法时，仅可从工作层面缩简立法每个环节之间的工作时间间隔而不能减少部分立法环节，以确保通过的法案具有程序正当性。

三是民主原则。现代国家的立法权均交给代表机关行使，由人民选举产生的代表代替人民掌握制定规则的最终权力，体现了现代国家权力来源于人民。因此，立法机关与其他党政机关最大不同的特点就是民主，组成人员集体行使立法权，一人一票、每票等值，通过多数表决作出立法决策。因此，民主也是立法工作须臾不能背离的原则。设置快速立法机制时，应当充分尊重立法机关每一位组成人员的权利。立法程序越是快捷，则越是需要得到更多人同意。如前所述，在美国参议院的热线机制下，一旦有一人反对，就不能适用热线程序，需要马上回到正式程序;而在英国的常规快速立法机制下，政府也要首先就采取快速立法机制向上下两院作出解释，获得多数议员通过后方可采用[11]。若立法机关拟采取视频方式召开会议时，也同样应征询全体组成人员意见获得多数同意，并确保网络信息环境在会议期间能够充分保障通过视频方式参会人员自主行使审议权和表决权，而不受技术限制。因此，在应急状态下通过快捷方式开展立法时，立法所适用程序、方式和法案的具体内容都需充分征询全体组成人员或全体参会人员的意见，并以多数通过的方式予以确认。

五、几点建议

根据上述国内外立法实践分析及归纳的3个基本考量，本文尝试就立法机关在紧急状态下如何快捷行使立法权提出以下建议：

（一）在立法法和人大常委会议事规则中增加应急状态下的快速立法机制。党的十九届四中全会强调要健全人大议事规则和组织制度。目前，立法法和人大常委会议事规则尚无紧急状态下的审议表决机制的规定。如前所述，在2020年新冠肺炎疫情爆发初期，全国人大常委会及部分有立法权的地方人大常委会积极制定决定，迅速回应了疫情防控的立法需要，但由于没有紧急状态下的会议规则可遵循，各地程序各不相同。有必要对此作出程序规范，为今后紧急状态立法提供程序规则。因此，建议总结我国2020年以来各地立法经验，借鉴其他国家的做法，在立法法和人大常委会议事规则中补充增加紧急状态下的立法机制。一方面，明确在应急状态下，对于共识度高、时效性强的法律、法规案，可以采取不精简会议程序但缩短审议及间隔时间的快速立法程序，精简向社会征求意见、咨询论证等环节工作。另一方面，在更为紧急且不适宜聚集情势下，对于单一立法草案，经全体组成人员一致同意，可精简会议环节。具体来讲，主任会议通过立法草案后，首先将常委会会议议程和有关立法草案一并送全体常委会组成人员征求意见。如有一个常委会组成人员对此议程有意见，则需要回到正常程序。如果常委会组成人员对议程均没有意见，则书面征求的意见视同审议发言意见，交由法制委统一审议，并提出审议结果报告，形成交付会议审议的表决稿提交主任会议。这就相当于省去第一次全体会议的决定议程、口头报告和审议發言，直接召开第二次全体会议，向出席会议的常委会组成人员书面报告审议结果并提请表决。

（二）加强对快速立法程序制定法规的评估和监督。如前所述，快速立法可能由于追求效率而缺乏审慎，也可能会存在出于政治表现而不是解决问题。全国人大常委会有关工作机构也要求地方人大常委会因地制宜立法，不能照抄照搬，更不能层层加码，搞“一刀切”[12]。因此，建议在运用快速立法机制制定的法律法规中，明确终止执行方面的规定。加强对这类法规的备案审查，更加注重从是否存在不适当减损公民权利、扩张政府权力等方面加强审查评估。如存在不适当立法的应及时予以修改或废止。

（三）创新会议形式以缩小会议规模。建议全国人大议事规则修改时，对在一级响应状态下不宜聚集和流动时，有限度地采取视频方式召开会议作出规定，作为正式制度的一种补充。民主是人大会议的合法性来源，也是基本价值取向，为避免蚕食人大会议的民主价值[13]，对于议事机关而言，座谈交流、论证咨询甚至听证等均适宜采取远程视频方式开会，但其全体会议和分组审议等需集体行使法定权力时，仅建议在议题较为单一情况下，有限度地采取远程视频方式召开会议。如全国人大常委会部分组成人员现场参会、部分外地组成人员远程视频参会，在采用视频会议时，需从信息技术上确保组成人员远程在场并实时参加审议和表决，尽量减少远程开会对合议效力的影响。

注释：

[1]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第424页。

[2]陈多旺：《通过交涉的议决——对全国人大及其常委会立法审议程序的检讨》，载《河北法学》第34卷第2期。

[3]http：//www.npc.gov.cn/npc/c541/200502/2435dad8e4e741929058f50b58a314e2.shtml

[4]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[5]https：//zhuanlan.zhihu.com/p/123606588

[6]https：//www.epi.org/blog/fast-track-legislation-dead-arrival/

[7]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[8]https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1662183680147963943&wfr=spider&for=pc

[9]严行健：《远程视频议会会议：各国的探索及特征》，载立法机构研究通讯公众号2020年3月5日。

[10]http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml

[11]https：//www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/fast-tracked-legislation

[12]http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202003/44fba03cb1b348c795d32a16ab782697.shtml

[13]杨云彪：《人大召开视频会议的法理依据和实践问题》，载姓名笔画公众号2020年2月25日。

（作者系廣东省人大常委会办公厅综合处处长）