应急防疫物资产能储备的长效机理与对策研究——基于准公共产品的视角

王建洪 李进兵 韩玉琳

应急防疫物资产能储备的长效机理与对策研究——基于准公共产品的视角

王建洪 李进兵 韩玉琳

（西南科技大学经济管理学院 四川绵阳 621010）

在后新冠疫情时期，实施应急防疫物资产能长效储备对防控未来重大疫情具有重要意义。本文以准公共产品为视角，在动态分析防疫物资供求演化逻辑基础上，从成本优化、体系优化和行为优化三方面揭示了应急防疫物资产能储备的长效机理。研究认为，在政府机制与市场机制的耦合作用下，围绕关键设备和关键原材料构建政府与企业的合作产能储备体系，是保障应急防疫物资产能储备长效性的关键。政府应当在合作产能储备体系中承担主导作用，并从提高财政补贴、适当放松价格管控、强化企业资质宣传与行规约束等方面激励企业的参与积极性。本文最后提出了后疫情时期实施应急防疫物资产能长效储备的对策。

防疫物资；产能储备；长效机理；准公共产品

自2020年初全国范围内爆发新冠疫情以来，防疫物资的极度短缺问题一度严重制约着我国疫情的控制效率，并在全社会以及全球引起了强烈反响与高度关注。保持充足而可靠的产能储备，显然是快速提升防疫物资应急供给水平与效率，快速控制疫情传播与蔓延的关键①。2020年2月，为了满足国内外防疫物资的需要，国家发改委制定了疫情后政府收储口罩等消化防疫物资产能的应急政策，以激励相关企业迅速扩大产能②。在该政策及其他相关政策的配套支持下，防疫物资相关企业迅速加大了生产力度，其他行业企业也纷纷转产加入到该类物资的应急供给行列，从而在短期内形成了巨大产能，有效支持了国内外疫情的控制。然而，短期内爆发形成的巨大产能，也让社会产生了疫情后防疫物资严重过剩的广泛忧虑③，而大量后期加入供给行列的企业，90%左右出现了亏损④。因此，如何将已形成的应急防疫物资产能科学地储备起来，以消除当前产能过剩并同时满足未来疫情防控所需？在市场经济条件下，如何让企业对防疫物资的去产能行为响应国家的储备要求，以实现产能储备的长效化？对这些问题的回答，在我国当前所处的后疫情时期显得十分重要而紧迫。

一、文献综述

现有文献中，学术界针对一般应急物资产能的研究主要在应急物资供给体系下展开。在该体系下，Carter[1]、韩培和胡运权[2]、曹广文[3]等对应急物资的储备，Moghaddam et al[4]、陆朝荣等[5]、张琳等[6]、陈黛等[7]对应急物资的调度，张自立等[8]对应急物资的生产等方面进行了广泛研究。近年来，学者们发现，当供给体系中的应急物资储备有限或消耗殆尽时，必须紧急启动强大的应急生产来提高应急物资供给，必须高度重视应急物资产能储备问题的研究。陈业华等[9]、扈衷权等[10]认为，应急物资产能储备的关键在于强化政府与企业间的合作。张红[11]、张永领[12]、张自立等[13]认为，政府与企业可以通过两种模式进行合作，即政府委托相关企业代为进行产能储备的模式，以及政府与企业共同进行产能储备的模式。陈涛等[14]认为，在两种合作模式中，无疑都需要政府提供合理的补贴以充分调动相关企业参与的积极性，而作为参与企业，则需要从自身角度，充分协调好物资储备与能力储备的关系。

对于应急防疫物资的产能储备问题，现有研究十分稀少，且主要集中于2020年新冠疫情发生之后。冯俏彬[15]描绘了防疫物资的基本特征，认为防疫物资大多为低值易耗品，储备量有限，需求量却在短期内巨大，因此强调应急生产能力的建设十分重要；郑功成[16]认为，要保证应急防疫物资产能储备的长效性，仅出台政府产能收储政策还不够，应当进一步明确政策指引，以清晰的预期激发企业参与的内生动力；宋劲松和刘杰[17]对应急防疫物资产能储备模式进行了分析，认为应当基于防疫物资的类别、储备形式和主体来设计不同的储备模式，并探索相应的对策。

总之，现有文献尽管对大规模突发事件下如何构建应急物资供给体系，以及相关的产能储备体系问题进行了大量理论与实证研究，并对应急防疫物资产能储备问题展开了部分前期探索。但总体看，现有文献对应急物资产能储备长效性问题的研究还十分薄弱，更缺乏针对应急防疫物资产能储备长效规律方面的研究成果。客观而言，在我国经历“非典”疫情之后，面对2020年初以来全国性新冠疫情的暴发，防疫物资的短缺问题仍然存在，这充分表明当前应急防疫物资产能储备体系还有明显缺陷，长效性不足的问题十分突出。而在后疫情时期，面对防疫物资大规模去产能的短期压力，如何面向未来科学地储存其中的重要产能，并保持其长效性，则是当前亟须解决的现实难题。本文针对现有研究的不足，从准公共产品的视角对应急防疫物资产能储备的长效性问题展开了全新探索，产生的边际贡献主要表现在两方面：一是在描述应急防疫物资供需特征的基础上，创新性分析了防疫物资的准公共产品属性及其供求演化规律；二是基于准公共产品视角，从成本优化、体系优化，行为优化等三方面深入揭示了应急防疫物资产能储备的长效机理。本文进一步提出的核心观点认为，要实现应急防疫物资产能的长效储备，政府与企业应当聚焦于关键设备和关键原材料的储备合作，而政府对协议企业参与积极性的调动，除提高财政补贴外，还应适当放松疫情期防疫物资价格管控，并充分重视对后者资质宣传与行规约束的正负激励作用。

二、准公共产品视角下防疫物资供求关系分析

（一）防疫物资的供需特征分析

一般而言，防疫物资专指在特定国家或地区疫情暴发期间，用以保护人体免受病毒或病菌伤害的各类物资的总称。从防护功能上看，防疫物资可划分为身体防护类物资（如口罩、防护衣等）、环境净化类物资（如消毒药剂、消毒器具等）、隔离类物资（如隔离场所、隔离房等）和治疗类物资（如预防性药物、治疗器具等）四种类型；从使用范围上看，防疫物资可分为个人防护物资、家庭防护物资、单位防护物资、社区防护物资和社区外公共区域防护物资5种类型。基于上述界定，可从需求和供给两方面进一步将防疫物资的基本特征概括如下：

在需求特征方面：一是防疫物资大都具有一定保质期，超过保质期，这类物资基本无法再加以利用。二是防疫物资与医护物资具有通用性，在非疫情期间主要为医院等卫生单位所使用，使用量有限，且市场容量相对稳定，但在疫情暴发期间使用量暴增，往往在短期内容易引发极度短缺的问题。三是防疫物资储备需求受到使用主体意愿的限制，由于保质期的存在，国家难于大规模储备，非医疗单位或家庭不愿意储备，医疗单位则储备量有限。

在供给特征方面：一是在非疫情时期，防疫物资通常被作为医护物资进行生产与储备，生产单位基于市场机制，在市场容量限制下稳定供给相应的产品数量。二是在疫情暴发初期，由于难于预测疫情的延续时间、影响范围和需求规模，防疫物资生产单位对于扩大产能的决策十分谨慎，但具有大幅涨价的冲动；当防疫物资产能动员起来以后，生产企业为了摊薄成本，必须快速扩大生产规模，又容易导致产能和产量过剩。三是在疫情大规模暴发时期防疫物资投机、囤货现象频发，往往加剧供给短缺；同时，防疫物资假冒伪劣产品大量出现，极易引发防疫风险和各类社会问题。

（二）基于准公共产品视角的防疫物资供求演化逻辑分析

在经典文献中，公共产品一般基于消费的非竞争性和非排他性两个标准来定义，由此可以分为纯公共产品和准公共产品[18]。对于防疫物资而言，考虑其兼备私人产品与公共产品的双重属性，显然应归为准公共产品类别。然而，与常见准公共产品不同的是，防疫物资的公共属性受容量梯度性与时间阶段性限制，即只有在非疫情时期作为储备的部分防疫物资，以及在疫情暴发时期扩产增供的防疫物资，方可界定为公共产品；而在非疫情时期市场容量限制内的部分，其消费特征近似于医护物资，属于典型的私人产品。具体而言，在非疫情时期，按市场容量供给的防疫物资在属性上表现为私人产品，其供需量与价格由市场机制调节。基于疫情防护的需要，在非疫情时期，生产单位需要在正常产量之上提供一定规模的冗余储备（产能储备或产品储备）。对于这部分冗余储备，在使用主体上具有非确定性，在使用效益上具有社会效益性，在使用要求上具有一定社会强制性，因而在属性上表现为公共产品。在疫情期，由于所有新增供给均为满足疫情所需，因而此时防疫物资均表现为公共产品。防疫物资作为准公共产品的供求关系演化逻辑可以通过图1来进一步加以展示。

图1 防疫物资的供求演化逻辑

图1中，根据马歇尔经典供求关系，假设正常市场条件下（即疫情发生前和疫情结束后）由市场机制确定的防疫物资供求均衡点为O，均衡价格为P，均衡产量为Q。疫情发生后，市场需求由于恐慌情绪迅速上升，并在供给极限条件下发生扭曲，此时市场价格将不再受均衡价格制约，而是由市场机制下最大供给量所处的价格P决定，此后防疫物资的供给量将处于刚性状态，即由处于垂直状态的4条供给曲线S、S、S、S决定，所有供给量将在短期内迅速被社会需求全部吸纳；此阶段防疫物资的价格由需求曲线D来确定，并随着需求量的增大而快速提高（通常，在此阶段，政府将限制防疫物资的价格涨幅，但同时伴随着市场投机、假冒伪劣物资供给等不良现象产生）。在此过程中，假设Q为全社会防疫物资的最大储备量，Q为全社会扩产后的最大产能，Q为全社会最大需求量，而相应的最高价格则为P。此时，防疫物资的供给总规模为Q-Q，而超出市场机制的非正常价格波动为P-P。如果疫情影响规模较小，所产生的需求量为Q，即Q=Q则防护物资的供给总规模为Q-Q；如果疫情影响规模超出了储备规模，则需要另行增加产能Q，即Q=Q则防疫物资的供给总规模为Q-Q；如果疫情影响规模超出了现有产能规模，则需要向国外进口，进口量为Q-Q。

上述演化逻辑表明，防疫物资作为准公共产品的储备水平由两部分决定，即Q的产品储备水平和Q的产能储备水平，而这两部分的大小最终决定了疫情发生后防疫物资的最终短缺程度（即Q-Q）。在类似当前全球疫情大规模爆发的极端形势下，防疫物资的进口亦面临极大困难，因此，非疫情时期加大Q和Q的储备对国家和社会应对极端疫情至关重要。

三、准公共产品视角下应急防疫物资产能储备的长效机理分析

（一）应急防疫物资产能储备长效机理的分析框架

在防疫物资基本概念基础上，对应急防疫物资可做如下界定，即为控制疫情而进行紧急供给的防疫物资。相应地，应急防疫物资产能储备的长效性可界定为：政府与企业基于契约精神，在市场经济框架下合作储备应急防疫物资生产能力的一种可持续的状态。基于防疫物资的准公共产品属性，要实现应急防疫物资产能储备可持续的状态，必须形成一个可持续的产能储备体系，且须同时具备三个关键条件：一是具有足够高的产能储备支付能力；二是具有足够高的产能储备运行效率；三是具有足够高的产能储备内生动力。实现的机理如图2。

在图2中，应急防疫物资产能储备长效性实现的首要条件在于，参与产能储备的企业具有积极性，即存在较强的内生动力。在市场经济条件下，这种内生动力主要来自企业对参与产能储备能够获取未来期望收益的愿望。未来期望收益越高，则参与产能储备的动力越强。应急防疫物资产能储备成本既包括企业支付的成本，也包括财政支付成本，只有在两类成本均具有永续支付能力的前提下，产能储备才可能持续获得经济支撑。获得持续经济支撑的关键在于，一方面要尽可能控制储备总成本；另一方面需要实现成本在政府与企业之间的合理分摊。显然，如果企业分摊成本超过了其能力与期望，则会影响其参与的内生动力。应急防疫物资产能储备体系涉及储备主体、储备内容、储备机制等众多复杂关系。这些关系的完整性和协调性决定了体系运行的效率。显然，产能储备体系运行的效率既影响到防疫效果，也影响到储备成本，并最终影响到企业的参与动力。

图2 应急防疫物资产能储备的长效机理

（二）应急防疫物资产能储备的成本优化

由于应急防疫物资大都为低值易耗品，同时又受到一定保质期的限制，以最终产品形式储存的规模Q必然受到成本、技术与条件的限制，因而强化产能储备Q是必然选择。在非疫情时期Q相对稳定的情形下，Q越大，则持续应对疫情期防疫物资需求的能力越强。因而，从应急防疫物资供给体系的成本优化看，应当尽可能压缩最终产品形式储存规模Q，扩大产能储备规模Q。

就应急防疫物资的产能储备Q而言，由于应急生产涉及一条或多条完整产业链，因而产能储备必然是整个产业链的储备。在技术可控、人力资源与资本供给弹性充足的情形下，假设涉及全部产业链的产能储备成本为3，其中关键原材料成本为31，关键设备成本为32，非关键性原材料成本31，非关键性设备成本为32，则有：

（三）应急防疫物资产能储备的体系优化

从体系上看，应急防疫物资产能储备涉及各级政府部门和产业链上的众多企业主体，关系复杂，利益诉求也存在较大差异。为了提高产能储备体系的运行效率，必须通过政府与市场两种机制的耦合，围绕关键设备和关键原材料的储备来进行体系优化，其逻辑关系可通过图3来展示。该逻辑关系的核心思想在于，在市场经济条件下，应急防疫物资作为一种准公共产品，必须强化政府与企业在产能储备中的合作。在合作过程中，专业企业基于政府的制度化支持与行规约束，通过持续获取必要的储备收益来持续稳定地提供应急防疫物资的产能储备，由此实现政府与企业的合作效率最大化。

图3涵盖的关键内容包括三项：一是产能储备物资如何确定？二是产能储备的实施主体如何选择？三是产能储备的必要收益如何实现？

图3 应急防疫物资产能储备体系的逻辑关系

对于产能储备物资的确定，正如前文所述，疫情中的关键限制主要来自关键设备和关键原材料的供给不足或短缺。⑤因此，从成本效益角度看，产能储备的主要内容应当集中于防疫物资生产的关键设备和关键原材料方面。这些关键设备和关键原材料，可界定为在防疫物资生产过程中地位重要、生产周期较长、国内自主控制或获取难度较高的设备或原材料。对于产能储备实施的主体，主要包括政府与专业企业两类主体。在产能储备过程中，政府的功能在于对专业企业的储备行为进行管理和监督，而专业企业的功能在于实施产能储备和储备维护。参与防疫物资生产的企业主要包括两类：一是非疫情时期常态化进行防护物资生产的专业性企业；二是疫情中临时加入防疫物资应急生产的非专业性企业。从储备的长期性和养护的专业性角度考察，直接进行产能储备的只能是专业性生产企业，即从事防疫物资关键设备和关键原材料生产的专业性企业。对于产能储备必要收益的实现，主要依赖于企业通过产能储备行为获取直接或间接收益的水平，以及对不从事产能储备行为所带来负面影响的评估。从直接收益看，其一是基于储备产品的公共产品属性，政府将通过财政补贴等形式承担常态性储备的主要费用，该费用将成为企业参与储备的收入来源之一；其二是在疫情发生后，企业可通过溢价出售储备产品而获取超额市场收益。从间接收益来看，企业参与国家储备的资质和行为可提升企业社会形象，为其生产的其他相关产品带来额外收益；相反，在相关行规约束下，不参与国家储备会带来一定负面影响，并带来一定间接损失。因此，从本质上看，企业实施防疫物资产能储备动力取决于其参与的总收益与总成本的权衡，而政府在此过程中扮演着十分关键的主导角色。

（四）应急防疫物资产能储备的行为优化

作为一种准公共产品，应急防疫物资产能储备不足的问题具有普遍性，正如前文所述，充分激励企业参与可明显提高该类公共产品的供给效率。由于应急防疫物资产能储备的关键，是要充分调动专业企业，尤其是关键设备和关键原材料生产企业参与产能储备的积极性，从而形成政府与企业之间持续有效的合作关系。因此，在前述机理分析基础上，可进一步构建博弈模型，以探索政企之间如何进行合作，才能实现应急防疫物资产能储备行为的长效化。为展开分析，不妨假定博弈按以下顺序进行：政府先确定补贴方案，企业再确定产能储备水平。政府只在非疫情期间给予企业产能储备补贴，并在确定补贴方案时参照企业所确定的产能水平；企业在疫情期间释放产能储备，通过市场交易获得回报，在非疫情期间仅获得政府的产能储备补贴。为简化分析，假定常规防护物资需求在疫情期间和非疫情期间整体保持不变，从而将分析重点集中在由于疫情而导致的非常规需求突增及其满足上，这也是产能储备的意义所在。

1. 博弈模型构建与求解

即：

将（1）代入（2），可得：

将（3）代入（1），可得：

2. 子博弈精炼纳什均衡解的进一步分析

因此，上述均衡条件的经济含义在于，政府愿意给予一定水平的补贴、企业愿意实施一定水平的储备，需要满足如下约束：一是对于社会福利最大化的政府，疫情期间消费者防疫物资消费所形成的社会效用应高于企业在非疫情期间产能储备所发生的成本，否则政府没有积极性去激励企业储备产能，这是社会福利最大化政府的理性选择。二是政府通过补贴储备产能所形成的社会福利净增加值不能过高（即不能高于储备产能所发生的成本），否则，政府会由于满足消费者疫情期间的防疫需求的成本过高而不愿意为企业提供激励，而企业自然也因此失去进行产能储备的动机。

上述分析表明，从政府的主导角色看，政府要提高企业参与产能储备的积极性，除可以在政府承受能力范围内直接提高补贴系数外，还可以通过适当减少疫情期防疫物资的价格管制，提高参与企业的良好形象或强化行规约束，以及提高政府对疫情影响的持续重视程度等途径来达到目标，并实现政府与企业合作行为的最优化。

四、后疫情时期实施应急防疫物资产能长效储备的对策

通过防疫物资的供求关系分析表明，防疫物资的供需特征特殊，供求关系在疫情暴发前后的表现也与其他应急物资供求有着显著差异，且产能储备的充足程度显著影响着疫情控制的效率与效果。应急防疫物资产能储备的长效机理分析进一步表明，作为一种准公共产品，应急防疫物资的产能储备必须在政府主导下，通过政府与专业企业的持续有效合作来完成，在本质上是政府与专业企业主要针对关键设备、关键原材料等产能储备进行的联合供给。为达到产能储备的长效性，应急防疫物资产能储备体系必须基于政府机制与市场机制的耦合作用，在成本控制、结构体系、合作行为等方面进行持续优化，以提高产能储备的支付能力、运行效率和内生动力。据此，针对我国后疫情时期如何实施应急防疫物资产能的长效储备问题，提出如下对策：

第一，要尽快从国家层面构建应急防疫物资产能长效储备的支持体系。首先，要根据疫情防控体制所确定的不同疫情级别，估计相应应急防疫物资生产所需关键设备和关键原材料的规模，制定相应的产能储备规划。其次，要根据疫情控制标准和要求，构建防疫物资产能涉及的关键设备和关键原材料供给企业储备库，以作为疫情产能储备招标的候选对象。最后，必须建立政府专项基金，资助疫情防控物资关键生产设备、关键原材料所涉及的关键部件与技术的研发，为关键物资储备提供条件。最后，要构建应急防疫物资产能储备数据库，以量相关物资储备的动态过程。

第二，要尽快构建疫情后过剩产能向产能储备的转入机制。首先，要尽快招标确定实施防疫物资产能储备的关键企业，由其收储近期巨量过剩的关键设备或关键原材料。其次，要将疫情后过剩产能中的关键设备或关键原材料进行使用价值评估，根据评估残余价值与可储备周期，研究确定科学的政府补贴水平，并对满足储备要求的物资按生命周期调入储备库。最后，要在充分利用当前过剩产能前提下，以及在过剩产能储备生命周期约束下，新增关键设备与关键原材料规模，以达到疫情防控规划储备要求。

第三，要着力构建“政府+关键企业+第三方专业机构”的合作储备模式，以进一步提升应急防疫物资产能储备效率。首先，要明确应急防疫物资产能储备合作过程中的主体定位，即关键企业作为实施主体的定位，各级政府部门作为委托与监管主体的定位，以及第三方专业机构作为产能储备物资技术、经济评估的定位，并据以制定相应的合同及实施规程。其次，要在该模式下构建应急防疫物资产能储备的定期检查与有效性评估机制，确保防疫物资生产的关键设备、关键原材料在数量与质量上达到各级疫情防控的基本要求。最后，要在该模式下构建政府、关键企业与第三方专业机构间的协调机制，包括关键技术与零部件的攻关资助，储备产品的质量维持标准与评估、以及生产与储备过程中财政金融支持的变动等。

第四，要强化产能储备中关键技术、零部件与原材料的国际合作。首先，要根据疫情防控级别的要求，要求中标企业自主研发或提前进口约定规模与质量的关键储备物资或技术。其次，要从国家层面积极促进相关国际技术合作，或签订关键零部件、关键原材料引进生产的战略协议，彻底解决产业链上可能的“卡脖子”问题。最后，要强化对涉及关键技术、零部件生产的相关人员或学生到国外学习或培训的精准资助，以增强自主研发能力。最后，要引进防疫物资生产中关键技术创新或关键零部件生产紧缺的国际人才，促进我国相关产品的自主研发。

① 许雯. 国家卫健委：正在研究医疗救助物资和设备储备长效机制http：//bjnews.com.cn/news/2020/03/04/698891.html.

② 陶凤、彭慧. 国家发改委：口罩产量达1480.6万只 富余产能政府收储，http：//finance.ifeng.com/c/7torgJNe8x9.

③ 一本财经. 上百万人涌入生产口罩，疫情之后怎么办？http：//tech.sina.com.cn/csj/2020-03-19/doc-iimxyqwa1665400.shtml.

④ 新浪财经. 5个月猛增7万家企业！口罩经济疯狂过后，90％的企业都在亏损，http：//baijiahao.baidu.com/s?id=1669018762350537588&wfr=spider&for=pc.

⑤ 搜狐网. 中国呼吸机产能仅占全球20％，关键部件受制于人，难支撑全球需求，https：//www.sohu.com/a/384220324_556233.

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Long-term Mechanism and Countermeasure of Capacity Reserve of Emergency Epidemic Prevention Materials——Based on the Perspective of Quasi-Public Goods

WANG Jianhong，LI Jinbing，HAN Yulin

（School of Economics and Management，Southwest University of Science and Technology，Mianyang 621010，Sichuan，China）

In post epidemic period of COVID-19，it is of great significance to implement long-term reserves of emergency supplies for epidemic prevention and control in the future.From the perspective of quasi-public goods and based on the dynamic analysis of the evolutionary logic of supply and demand of epidemic prevention materials，this paper reveals the long-term mechanism of production capacity reserve of emergency epidemic prevention materials from three aspects of cost optimization，system optimization and behavior optimization.According to the research，under the coupling effect of government and market mechanism，the establishment of government-enterprise cooperative capacity reserve system centering on the reserve of pivotal equipment and crucial raw materials is the key to ensuring the long-term effectiveness of the capacity reserve of emergency epidemic prevention materials.The government should play a leading role in the reserve system of cooperative production capacity，and encourage enterprises to participate in it by increasing financial subsidies，relaxing price control appropriately，and strengthening the publicity of enterprise qualification and restriction of industrial regulations.In the end，the paper puts forward a brief countermeasure to implement the production capacity long-term reserve of emergency epidemic prevention materials in the post-epidemic period.

epidemic prevention materials，capacity reserve，long-term mechanism，quasi-public goods

F062.6

A

1672-4860（2021）04-064–10

2020-12-25

2021-02-25

王建洪（1971-），男，汉族，四川乐至人，副教授，博士。研究方向：公共经济学、农村经济学、金融学。

李进兵（1976-），男，汉族，湖北仙桃人，教授，博士。研究方向：旅游经济学。

韩玉琳（1994-），女，汉族，四川遂宁人，硕士在读。研究方向：金融学。

国家社会科学基金重点项目“农村金融服务深化与县域农村产业融合发展研究，项目编号：17AJY020；四川省社会科学基金项目“中西部地区贫困户“脱贫摘帽”后可持续生计促进机制与模式研究”，项目编号：SC17XK077；四川信息管理与服务研究中心科研项目“产业扶贫中信息贫困消除的金融支持研究”，项目编号：SCXX2017YB。

·感谢匿名审稿人对本文的建议，作者文责自负。