公园城市目标下城市绿地系统建设的国际经验：基于英国伦敦实践研究

刘彦彤

彭 腾

张云路*

改革开放40多年来，中国城市规模不断扩大，城镇化率已经突破60%[1]。在推进城镇化的进程中，我国城市经历了快速扩张时期，建设用地肆意开发和人口集中增长导致城市承载力超负荷运行，城市空间日趋饱和，土地资源极度紧张，逐渐造成城市环境承载力下降、生态脆弱性加剧，出现资源短缺、环境污染等制约城市健康发展的问题。

为实现我国城镇化的高质量与可持续发展，自1989年提出建设卫生城市起，我国相继提出建设山水城市、园林城市、生态园林城市、公园城市等城市发展模式[2]，持续探索新时代发展理念下的城市生态和人居环境优化路径。其中，以“公园城市”为核心的城市发展模式对城市绿地系统的结构优化、管控革新和内在进级提出了更高的要求，但我国公园城市建设仍处于起步探索时期，一些城市在实际工作中更多是“发展概念”的提出，对于城市绿地系统内涵深化和发展优化的路径并不清晰，仍然将公园城市建设简单等同于“城市公园”的建设，强调“建设”，忽略“运营管理”。对于如何触动“城市绿地系统”向“公园城市”的价值转移和实施路径尚未进行实践探索。

西方国家在工业革命后，同样经历了快速城市化及适应调整的各个时期，深入研究当前国外较为成熟的城市绿色发展路径对我国城市绿地系统优化具有重要启示意义。英国伦敦完善的绿色框架受到全球广泛推崇。自19世纪探索城市绿地系统体系建设以来，历经近百年发展，逐步形成以构建绿色基础设施网络为途径，侧重于应对气候变化和洪水风险、保护生物多样性和野生动植物栖息地、提升城市绿色价值、优化城市绿色资源管理等方面的质量优先范式[3]。本文通过对英国伦敦全境绿地系统发展演变历程及规划建设特色的梳理与总结，提出我国城市绿地系统优化建设路径，进而为我国“公园城市”目标下的城市绿地系统高质量与可持续发展提供参考借鉴与发展指引。

1 英国伦敦城市绿地发展历程

英国是全球最先意识到工业过快发展对人居环境带来负面影响的国家，并较早提出了改善城市生存环境的对策。目前英国城市绿地系统已趋于成熟，按其特征和发展历程可归纳为4个阶段。

1.1 应对工业革命下城市快速扩张的绿地建设起步期(1830—1890年)

19世纪初，英国成为世界上第一个工业国家后，清楚认识到了城市自然系统破坏、环境污染、民众健康和福祉受到威胁等问题。为改变这种状况，1833年，英国议会首次提出通过公园建设来改善不断恶化的城市环境，并颁布了相应的法案，动用税收开始陆续建造城市绿地公园[4]。“在城市中建造公园，将失去的田园还给城市”的理念自此成为城市建设者和管理者工作实践中效仿和信奉的原则，推动了覆盖全英国大城市的著名城市公园运动(图1)。

图1 起步期英国伦敦分散型绿色空间模式图

1.2 城市环状绿地系统构建的发展期(1890—1945年)

该阶段伦敦人口空前膨胀，城市管理者认识到要将目光放在城市绿地系统和更广阔的区域绿地系统的建设中[5]，“田园城市”理念应运而生，它强调城市中央是一个公园，并要求在“公园”外围保留一条乡村绿带。1944年的大伦敦规划依据该理念，提出距离市中心48km的范围，形成一条环绕伦敦宽8km的绿带，之后又将绿带宽度增加为10～16km[6](图2)。该阶段的绿带不仅是农田绿地和休憩场所，也是城镇和乡村一体化连接的枢纽，为后续伦敦城市绿地和公园体系完善创造了良好的绿色基底。

图2 发展期英国伦敦田园型绿环体系模式图

1.3 城市公园绿链蓬勃发展的复兴期(1945—2000年)

第二次世界大战后，城市绿地发展面临着全新的机遇和挑战。为保证人居环境的改善、市民健康的恢复，伦敦在绿地建设过程中逐步将生态学的理论和方法引入绿地规划，将最初的绿色廊道更名为“绿链”。彼此接近的开敞空间，通过有路标的人行道和其他步行路连接成整体，穿越居住区和其他建筑密集区域，构成“绿链”，通过公园道和绿链连接现有公园与外围绿带等，形成了网络化的公园系统[7]。1991年，休闲游步道、自行车绿色通道、生态廊道和“绿链”相辅相成，伦敦绿网基本成型。该阶段的绿地系统是多层级、多形态、多功能的绿地空间协同的结果，也是应对战后经济复苏和城市快速发展下，人工与自然、城市与乡村联动平衡的表现(图3)。

图3 复兴期英国伦敦网络型绿色空间格局模式图

1.4 绿地建设过程中人性化、精细化理念践行的成熟期(2000年至今)

总体来看，伦敦已从单一公园、绿环规划逐渐走向多元、综合的绿网系统[8]。截至2015年，绿地公园、林地和农田约占伦敦市面积的33%，私有花园占比14%，园林绿地、河流、运河和湿地占比2%，800多万棵行道树约占21%[9-10]。2017年，伦敦开始从建设绿色生态基底、评估生态基底多元价值到实施保障三方面来保障公园城市运动的实施(图4)。

图4 成熟期英国伦敦复合型绿色空间布局模式图

回顾1830年至今英国伦敦城市绿地的发展演变过程(表1)，不同时期的城市建设都将绿地作为缓解城市环境卫生恶化、改善城市生态环境、促进城市复兴的催化剂，逐渐形成了耦合伦敦城市与市民需求的发展路径。

表1 英国伦敦不同时期绿地发展演变特征

2 伦敦绿地系统发展特色

2.1 制定全域尺度的规划政策框架

在伦敦城市绿地建设的过程中，政府将城市绿地定位为复合化、综合性的绿色基础设施，并将其作为城市可持续发展的重要策略之一[11]。为了做好顶层设计，保障城市绿色基础设施更好的实施，伦敦在全域内提出了多层次的战略目标和多类型的政策指引。

国家层面，2012年英格兰政府发布了《国家规划政策纲要(NPPF)》，鼓励地方当局制定战略方针及规划导则，以推动绿色基础设施规划的政策落实和决策实施[12]。区域层面，大伦敦政府提出了“伦敦规划”①并发布了《伦敦绿色基础设施网络补充规划指南》②，绿色基础设施理念得到进一步强调，绿色基础设施的实施建设得到引导，伦敦绿色基础设施的建设进程加快[13]。

法规、条例及制度的建立有效指导了城市绿地的发展，使伦敦绿地在不同的发展时期都能适应社会背景，形成有效的动态保障，助力于城市的长效发展。

2.2 提升响应城市危机和市民需求的绿色基础设施能力

在伦敦城市绿地系统实施过程中，伦敦市政府基于六大主题(表2)，明确绿色基础设施的功能要求，并提供详细指导[14]。

表2 英国伦敦绿色基础设施建设策略[14]

2.3 搭建系统化的绿色空间信息管控平台

为了更好地评价和管理绿地系统，伦敦政府构建了数字化平台。对绿色基础设施重点图、绿色覆盖地图、树冠覆盖地图、街道树位置地图等进行可视化表达，创建了一个交互式信息平台(图5)。绿色基础设施重点图从环境质量、自然风险、行人活动等方面选取13个指标③，然后输出蓝绿公共空间、人口密度、收入剥夺等13个图层④，分析出人居环境有问题的特定区域，以此来帮助决策者判定需要改善和投资的目标[8]。该地图将森林、绿色屋顶、私家花园、行道树等进行精确统计，为未来覆盖率变化提供基线参考。

图5 伦敦绿色基础设施焦点图、绿色覆盖图、树冠覆盖图、街道树木地图(引自https://www.london.gov.uk/what-we-do/environment/parks-green-spaces-and-biodiversity/green-infrastructure-maps-and-tools)

此信息平台的设置为后续绿色基础设施建设提供了背景数据，相关机构和普通民众可以了解城市绿色空间现状信息，大力提高绿色基础设施的建设效率。

2.4 创建自然资产管理系统，科学进行景观绩效

自然资产账户将城市绿地视为经济资产，核算时包括资产核算和服务核算两部分。其中，资产核算选择生物量(森林)、生物多样性(鸟类种群)、绿地系统访问(去往绿地次数)和保护区4个指标，服务核算包括绿地系统供给服务、气候调节服务、文化服务3个方面[15]。伦敦政府官网设立了自然资产账户网页，该网页可以向民众公开其所住地址的自然资产价值(图6)。

图6 自然资产账户的可视化表达(引自https://apps.london.gov.uk/naturalcapitalreport/index.html)

自然资产账户核算结果的可视化表达，保证了城市绿地经济资产的透明展示。该系统的创建可以直观突出绿地效益和价值，有效提高城市绿地建设者的治理和管理效率，使普通民众了解政府到相关城市建设机构之间的资产变化，有效提高绿色资源的利用率。

2.5 设立灵活的管理控制体系

后续管理过程中，伦敦政府搭建了绿色空间委员会、国家公园城市基金会等多个灵活的管控平台。在此基础上，伦敦设立绿色成长基金等多领域专项基金，用于支持各地区社区层面的绿色空间建设。2016年基金会搭建了绿色地图互动平台，地图可查看各社区开展绿化建设的时间、规模等详细内容，提高市民参与热情；2020年，基金会向社区提供近70万英镑用于补充因新冠疫情而缺失的社区绿色开放空间，以提升社区绿色空间数量与质量。伦敦绿色空间管理保障体系通过自上到下整合协调组织机制、绿色空间发展质量控制和激励机制，有效保证了管理主体的多样性、资金支持的多元性及公众参与的积极性。

2.6 开启全民参与多方协作的运营模式

城市绿地后续运营过程中，伦敦政府和社会组织将公共绿地作为日常生活资产，积极推进了“公园+”概念的生成。公园+公益演讲、公园+绿色展览、公园+亲子活动、公园+野生动物保护等极大提高了城市绿地的社会价值和综合效益。

3 对中国公园城市目标下绿地系统建设的启示

英国伦敦绿色基础设施通过合理的规划、建设、经营、管理[16]，营造了一个覆盖全域、功能多样、生态韧性，同时具有广泛社会基础和发展生命力的绿色基础设施体系，这使得伦敦的城市绿地系统建设走在了世界前列。对标我国在公园城市目标下城市绿地系统建设所面临的问题和需求，本文希望通过对伦敦案例的分析，从政策法案层面、实施建设层面及运营保障层面为我国城市绿地系统建设提出如下建议。

3.1 战略指引的顶层设计

伦敦城市绿地建设的过程中，首先保证绿色基础设施为城市发展带来最大化的效益。英国具有健全的政策法案和制度化的执行体系，在绿地发展的每个阶段，政府都颁布了相关法规制度来引导绿地的发展，保障了绿地规划和建设实施。对于我国公园城市目标下的绿地系统建设，可借鉴英国伦敦，从国家层面为规划管理和改进绿色开放空间提供机遇，从区域层面为政策落实、计划实施等提供保障。从“国家-地方”“政策-制度”对绿地系统建设起到了全方位的核心引领作用。

3.2 问题导向的功能响应

伦敦在城市规划发展过程中，不同阶段面临的问题多样，如早期环境空气污染严重、中期城市无序扩张、后期中心城区亟待更新改造等问题。在伦敦城市绿地建设发展过程中，始终能根据城市不同阶段的问题、特点和需求，进行城市绿色空间的响应与协调。这种“以问题为导向”的发展思路，引导了伦敦城市绿地系统规划始终沿着发现问题、寻找方案、解决问题的路径前进[17]。当前，高密度城市下雨洪压力、空气污染、地质灾害等威胁不断增加，我国绿地系统建设的目的不仅让城市更美、更整洁，更应该重建和恢复一个生态韧性、弹性调节的城市。以塑造多尺度、多类型的韧性绿色基础设施为目的，重建城市生态系统和优化生态绩效，不断增强城市在承受各种扰动时能够化解和抵御外界冲击的能力，提高城市的综合适应能力。

3.3 数字支撑的管控平台

为解决后续绿色基础建设，伦敦政府设立了科学的数字化平台，为普通民众和相关机构了解城市问题、加强绿地保护、改善绿色设施等创造了良好的条件。该平台的数据可以将有人居环境问题的特殊区域筛选出来，为后期决策者确定需要改善和投资的地区。我国绿地系统的后续建设过程中，可设置数字化的管控平台，使城市绿地建设信息更加全面科学地展示，相关管理机构和普通民众在日常生活中了解到我国绿地基础设施的建设过程，提出意见。决策者可以通过该平台判定需要进行绿化改善和投资的地区，相关工作人员可以直接提取数据，为进一步规划建设提供保障。

3.4 多方协同的建设实施

伦敦绿地系统建设得到了不同行政区域及资金、专业领域的高效协作。在规划实施过程中通过制定项目建议书，实现了跨行政区域间的协同合作，保证了绿色基础设施网络的完整性与连续性。我国可以通过完善相应的规划设计、管理组织结构和多方协作机制，推动跨行政区域及跨资金、专业等多方领域的高效协作。同时吸纳社会资金、吸引专业人士，为构建更稳定的绿地系统提供保障，确保后续资金投入与专业领域研究的可持续性。

3.5 灵活多样的运营模式

在运营过程中，英国将城市绿地与市民日常生活需求紧密结合，实现了经济、社会、生态的共赢，形成了“公园+”的良性发展模式。当前我国社会经济快速发展，如何满足人民美好生活需求成为城市建设过程需要回答的重要问题。在实施中，可借鉴伦敦，将城市绿地的景观营造和功能需求进行融合。充分考虑不同阶层、不同年龄段民众对绿色空间的需求，转化为提高公园公平性和社会参与度的动力，统筹规划以实现多重效益的融合，真正推动社会绿色公共资产的共享，使之融入城市居民的日常生活。

4 结语

公园城市是我国城市绿色发展一个新的理念和模式，也是未来我国城市高质量建设的重要方向。目前面对我国公园城市的目标时，绿地系统的建设仍有提升与借鉴的国际经验，纵观英国伦敦公园城市发展历程，从单一到体系、从宏观到微观、从制度到保障、从政府到市民，在城市绿地系统建设中心构建了系统的战略指引、合理的规划体系、完善的绿色设施、科学的管控平台、灵活的后续运营机制和丰富的经营模式。本文系统梳理伦敦在历史发展中的城市绿地系统发展路径，总结提炼建设过程中的特色亮点和成功经验，希冀优化我国城市绿地系统的规划意义，为后续建设提供一定的借鉴和参考意见。

注：文中图片除注明外，均由作者绘制。

注释：

① 《伦敦计划》政策自2004年2月起合并，2008年2月起将其称为“伦敦规划”(The London Plan)，现执行文件为2016年新修编伦敦规划。

② 《伦敦绿色网络补充规划指南》是对伦敦绿色基础设施网络规划内容的补充，旨在进一步深化绿色基础设施理念，推动绿色基础设施的实施。

③ 13个指标分别为：公共开放空间入口、空气中NO2含量、空气中PM2.5含量、骑行连贯性、社区建成年代、健康剥夺、行人活动、铁路噪声、公路噪声、重点自然保护区、地表水洪风险、城市热岛、水质量。

④ 13个输出图层分别为：伦敦超低收入区域、伦敦分区图、伦敦自治市镇图、空间质量重点区图、树冠层、公共开放空间图层、绿色和蓝色领域、机会区域图、住房区图、孤独性图、人口密度分布图、人口密度变化图、收入剥夺图。