公园城市评价体系构建及实践验证

刘滨谊

陈 威

刘珂秀

杨轶伦

作为农耕文明、工业文明之后中国首次提出的公园城市，其划时代的性质和意义至少有3点：1)是中华5 000年人居理想追求的继承与发展；2)是世界人居环境科学理论与实践70年来的重大突破；3)是解决百年积重难返、亟待解决的城市环境生态恶化、生活方式畸形、公共财富积累滞后三大问题的灵丹妙药[1]。“中华民族的伟大复兴”和“百年未有之大变局”在城乡规划建设界的开创性实践和前瞻性引领，正是“公园城市规划建设”。

本公园城市评价体系试图贯穿创建公园城市的全程：从确定规划目标、现状研判、规划方案编制，再到项目实施、建成结果鉴定等一系列的评价。本文的公园城市评价体系构建，面向淄博全域公园城市建设规划实践全过程，以实际的评价问题为导向，依据公园城市理论研究而立，因淄博项目实践而成，随实际规划进程而反复调整、逐步成形。应用结果表明，该评价体系为淄博公园城市规划发展目标的确立提供了前瞻时代的根据，为规划的编制注入了科学理性的内涵和理想追求，为将规划实施的责任传导落实到淄博各政府职能部门提供了详尽的依据，在助力淄博发展、树立公园城市价值观、普及公园城市思想理念、建设规划编制、推进公园城市创建等方面发挥了引领作用。

以价值观为依据制定标准，以指标反映显示标准，进而对照指标对事物做出良莠优劣的判断，这就是评价。完整的评价体系由价值观、标准、指标三部分组成，指标用作反映、指示及对标标准，标准用来体现价值观，价值观源于世界观和哲学认知(图1)。构建评价体系从价值观识别开始，到寻找标准，再到指标筛选、权重调整，这是一个三环相扣、缺一不可、环环反馈、循序完善的过程(图2)。

图1 公园城市五元素哲学内涵[1]Fig.1 The philosophical connotation of the five elements of the Park City

图2 公园城市评价体系构建及实践验证研究框架(项目组绘制)Fig.2 Research framework for the construction of evaluation system and practice verification for Park City

1 公园城市价值观的哲学认识

1.1 公园城市五元素

诗意栖居、繁荣昌盛、和谐共享，公园城市集中体现了中华人居5 000年来的实践和理想价值观。根据人居环境三元论[2]，人居环境的活动、背景、建设是人居环境存在的三元素，城市、乡村、旷野是其载体，社会制度、政策法规是其导向，载体和制度两元素的互动是人居环境发展的动力。公园城市是人居环境的一种理想，“人”“境”“业”“城”“制”正是人居环境的五元素在公园城市中的理想体现[1]。

细解公园城市五元素的含义：1)“人”代表居、聚、游人居活动，包括三生关系，“人”是三生及各生关系的总和；2)“境”代表生态、生产、生活的人居空间，包括“天”＋“地”以及生产资料；3)“业”代表生产力，包括科技、效率、经济；4)“城”代表城、乡、野3类人居环境的组织、协调、管理；5)“制”代表上层建筑，涉及法律、制度、规则。

公园城市的最大价值体现在通过五元素“五位一体”的统筹、协同、和谐联动，使每一元素与其他四元素良性关联、和谐相处而互赢互利，以求得“1+1＞2”的结果，这也正是当代人与自然共同体生态价值的核心所在。

1.2 公园城市五元素体现的哲学内涵

公园城市五元素体现的哲学思想是“三元耦合”+“二元互动”+“主客合一”。公园城市寻求 “人”“境”“业”三元存在的互惠互赢，以保证生活、生态、生产“三生”的良性互动；“城”“制”是构成公园城市物质与精神的“二元”，“城”“制”的“二元互动”决定着城市的发展运营，是城市发展的原动力，公园城市所追求的是“城”“制”良性“二元互动”的最大化。公园城市广大人民对于美好生存的主观意愿与公园城市建设的客观实情相辅相成，即“主客合一”。良性的“三元耦合”加“二元互动”，即实现“主客合一”，正是公园城市思想价值的哲学体现，其源头来自中国优秀的发展观哲学[3](图1)。

1.3 公园城市的目标体系

公园城市从目标、观念、概念到实施内容、路径都需要不断发展、从实践中来并由实践引领。公园城市当前的目标是解决制约城乡人居环境发展的基本问题；前瞻未来的目标是构建应对未来时代的人居城乡格局；远大永恒的目标是建设实现城市、乡村、原野三位一体的理想人居环境。

以公园城市五元素的价值观为依据，公园城市的目标体系包含5个目标及其展开后的15个子目标[1]。1)“人”的目标是建设文明城市：展开为健康、文化、自由3个子目标；2)“境”的目标是建设绿色城市，展开为生态平衡、环境保护、资源持续利用3个子目标；3)“业”的目标是建设永续城市，展开为产业经济、效益、增长3个子目标；4)“城”的目标是建设人民城市，展开为宜居、安宁、共享3个子目标；5)“制”的目标建设和谐城市，展开为民主、公平、正义3个子目标。建设公园城市需要这5个目标的统筹，缺一不可。

2 公园城市的评价准则标准

2.1 评价准则

如同制造模具的模具，制定评价标准的标准具有决定性的意义，本文姑且称之为“评价准则”，评价标准需要基于准则制定。公园城市的评价准则是公园城市的“原则”“底线”，分解至五元素，分别体现为：“人”的评价准则：生活身心健康、文化丰富、生活幸福等；“境”的评价准则：生态得以平衡、环境不受破坏、资源可持续利用等；“业”的评价准则：经济发展和效益呈提升趋势并可持续增长等；“城”的评价准则：环境安全、交通便捷、空间布局基本合理，基础设施齐全等；“制”的评价准则：社会民主自由、公平正义法制、制度合情合理等。理论上，公园城市的评价准则由定性和定量两部分组成；实践中，评价准则更多地应用在原则性的定性把握上，定量性的底线把控则有待可量化的标准指标来实现。

2.2 评价标准

源自5项评价基准，本体系引出了15项公园城市评价标准(表1)。

表1 公园城市评价价值观-评价准则-评价标准一览表Tab.1 List of Park City evaluation values-evaluation criteria-evaluation standard

“人”的3项评价标准：健康度是公民生心健康、社会医疗服务和防灾防疫设施充足与否的衡量标准；文化度是城市整体文化底蕴，包括各类城市文化载体在人类精神层面的广度和深度，以及地区人口素质、文化教育普及发展程度；幸福度是由城市环境质量和社会活动给公民带来的，基于自身满足感与安全感而产生的愉悦感受强度。

“境”的3项评价标准：自然度是城市生态系统完整和健康的整体水平；环保度是人类在生产、生活和健康等方面不受生态破坏与环境污染等影响的保障程度；持续度是城市为实现可持续发展而对资源利用的合理程度。

“业”的3项评价标准：繁荣度是社会公民个体或家庭就业、社会福利事业等方面的增长程度；效益度是国家总体经济产值增长、个人或企业单位获取较高的经济效益，进而提高整个社会经济发展速度的持续能力；增长度是与经济发展相关联的绿色和创新活动间接推动社会经济增长的程度。

“城”的3项评价标准：宜居度是居住和空间环境、人文社会环境、生态与自然环境和清洁高效生产环境的适宜程度；合理度是城、乡、野3类空间布局形态、城市总体格局、城市功能组团和设施分布的合理程度；共享度是城市基础设施、公共文化设施、交通设施等公共服务设施的完善程度。

“制”的3项评价标准：参与度是社会公民在以人为本的法规政策、治理机制下获得参与城市公共事务的水平；公正度是公民参与经济、政策和社会其他生活的机会、过程和结果分配公平公正的程度；自由度是社会公民积极参与政治决策的社会氛围，机构或政府决策过程中能广泛听取、征求人民群众的意见和建议的程度。

2.3 评价标准的互赢

与5项准则关系同构，15项评价标准之间的互动体现在互惠、互利、共赢。对于“人”，良好的“境”提升健康度，合理的“城”和“制”促进文化积累，完善的“业”和“制”提升获得感、幸福感，同时，这些因素同样会反作用于人，“人”对提升诸标准水平的能动性不言而喻，甚至是决定性的。对于“境”，“人”和“制”的合理利用、积极保护、科学管控都将使资源、环境、生态得到大大提升，反之，“境”的改善也能提升其余所有标准。对于“业”，经济发展得益于“人”和“制”的提升，效益提升取决于“人”的科技创新和“制”的改革完善，增长来自“人”和“城”发展方式的转型。对于“城”，宜居的城市为“人”提供了安全、舒适、便捷的生活条件，城市格局成为“境”的保障，合理的布局提升“业”的效率，标准的提升有利于城市管理运维；城市的共享可为“人”提供完善的服务设施，也促进“业”的健康发展。对于“制”，民主在人人享受平等的同时，也赋予了人人应负的社会责任，推进城市管理细化至社区、每家每户，直至每一位个人，为“人”全面深入参与城市社会管理给予了制度保障；公正为从各群体到每一个“人”提供了公平公正的社会权益，使城市公共资源得到优先重视和充分共享，使发展各类产业来满足多方需求利益成为可能，反之，其余的所有准则和标准都在为“制”的实现发挥作用。

3 公园城市评价指标体系

3.1 中国现行城市评价指标体系借鉴

虽然公园城市评价体系构建研究尚处于起步阶段，但中国有许多相关的现行城市评价体系可以借鉴，包含综合评价和专项评价2类，存在的共性问题是：1)指标缺少评价标准源头，评价缺乏理论依据；2)指标重叠且数量偏多，不便实际操作；3)评价缺少“因地制宜”的灵活对策。本指标体系借鉴现行各类评价体系中的指标34项，增加符合公园城市价值观的指标4项，提出创新指标7项(表2)。

表2 公园城市五元素评价指标表Tab.2 Evaluation index table of five elements in Park City

3.2 公园城市评价指标设定

公园城市评价指标体系应满足以人为本、层次性、区域性、可操作性、稳定性与动态性等原则[4]。项目组参照淄博历史文化名城、丘陵城市、老工业城市、组群城市等特点，考虑中心城区、乡村地区和原野地区3种人居环境的不同发展诉求，从15项评价标准引申提炼，筛选出45项评价指标(表2)。

3.3 评价体系各指标的权重及评分

评价应采取加权打分法。运用AHP层次分析法，以专家团队的判断为依据，对5项评价准则、15项评价标准、45项评价指标进行逐层分析，得出单个指标的权重。

评分标准的确定方法：1)指标已在现行评价体系中使用，则取其最高标准；2)指标是首次使用且已有现状数据，则参考现状提出评分标准；3)指标过于创新，则参考其他相近指标或相关数据推算出暂行评分标准。采用5分制划定评分区间，代入目标城市特定年份数据得出每项指标的分值，计算加权平均数，作为该年度的公园城市建设综合得分。

式中，Wi为指标i的权重；ni为指标i的得分。当指标数据齐全时，为1；当数据不全时，可计算部分指标的加权平均数作为参考。

4 公园城市评价体系的淄博实践验证

4.1 项目概况

淄博市地处山东省中部，全域面积5 965km2，2019年全市常住人口469.7万人，城镇化率72.04%，是齐文化的发祥地和《周礼·考工记》的诞生地。市辖五区三县，属典型的组群式城市，各组群在经济水平、城镇建设、生态环境和支撑体系等方面的差别较大，面对近代工业发展对环境的影响以及后工业时代的城市转型之需，以公园城市为引领的淄博“百年大变局”和“城市复兴”于2019年底正式列入淄博政府工作议程。自此，《淄博全域公园城市建设规划》项目孕育而生，第一个公园城市建设项目已于2021年4月开工。项目包含专题研究、规划方案、建设导则三部分，本评价体系属于专题研究的一部分内容。

4.2 依据项目实践完善评价体系

初选的普适性评价指标需要依据实践情况调整完善。项目组多次与淄博市自然资源和规划局及其他相关政府部门交流，发现指标存在的问题和应对措施：1)指标过于创新，统计方法有待深入研究，可替换为易统计的指标或暂时删去；2)指标缺少淄博近期数据，但又是国土空间规划必需的指标，可由相近相关指标暂时替代，同时敦促当地尽快开展该指标的统计；3)指标与淄博现有统计内容存在差异，但可转换得到，应力争保留，并需尽快改变统计方法。经调整，保持了体系中的45项指标，并将可获取现状数据的指标由18项扩展到28项。

而后，项目组和各部门就评价指标的评分标准发现问题并解决：1)指标缺少淄博现状数据，此类指标可参照相关规范或其他城市制定暂行标准；2)指标与淄博当地发展计划相近，则寻求目标统一；3)评价指标的评分标准与淄博现状差异较大，难以实现，可结合实际适当调整。

4.3 评价体系应用

4.3.1 评价现状

以28项指标实施评价，淄博现状公园城市评价得分为2.57分。依据4分及以上为达标，其中5项指标已达标，23项指标未达标(表3)。

表3 淄博全域公园城市建设现状分析评价指标表Tab.3 Analysis and evaluation index table of urban construction status of Zibo Global Park City

4.3.2 为制定规划目标、策略提供依据

以“3个五年”建设目标为依据，对可直接达成的指标提出量化要求。对于难以直接通过规划建设达成的指标，制定相关规划策略和管控办法(表4、5)。

表4 对规划编制做出具体要求的评价指标Tab.4 Evaluation index of preparing specific aim for the planning

表5 制定相关策略和管控办法的评价指标Tab.5 Evaluation index of formulating relevant strategies and control measures

4.3.3 以评价指标将责任传导至各相关职能部门由政府主管部门按指标内容将公园城市各项建设责任“传导”至22个政府部门。根据轻重缓急将指标分为3类：1)若“管控指标”当年考核未达标，负责部门接受处罚；2)若“引导指标”当年达标，则对负责部门进行奖励，未完成不扣分；3)对于“约束指标”，近5年内定为“引导指标”，远期变为“管控指标”。对于复杂特殊指标，由“负责部门”进行工作落实并参与考核，由“配合部门”辅助数据统计。评价指标为考核的开展提供了较为详细、具体可抓的依据，使责任精准落实、有的放矢，从而调动了各部门的积极性并发挥各自职能。

5 结语

中国提出的公园城市是中国建设生态文明、精神文明的人居环境重要载体，公园城市为新时代中国人居环境发展提供了极具前瞻性的坐标系，为未来人居环境发展指明了前进的方向。建设公园城市是城乡发展的全方位创新探索，需要一系列的“与古为新”。为此，应当高度重视公园城市评价体系建设，通过评价体系，以“评价”深入分析发掘公园城市的概念、作用、构成、意义，理清发展公园城市的目标，引领公园城市“规划”的编制，并推动公园城市建设实施的责任“传导”，进一步实现其评价、规划、传导的“三位一体”。淄博公园城市建设规划的实践初步表明：合理完善的公园城市评价体系是公园城市规划的基本依据，对于建设公园城市发挥着引领、推进、落实的关键作用。