德国生活垃圾分类管理和资源化经验的启示

文_孙炘 Meicheng Lam 朱婷

1 北京北控环保工程技术有限公司 2 EEW Energy from Waste

随着中国城市化进程加速，人口大量增长，环境压力加剧，城市生活垃圾人均产生量不断增加。1980～2017年，中国中型以上城市生活垃圾清运量增长近6倍，达到2.15亿t/a，已成为城市环境管理关键。世界银行对美国、日本、卢森堡等28个经合组织国家的城市居民富裕程度与人均生活垃圾产生量研究，显示其呈正相关关联，并预测中国城市生活垃圾产量将继续增长，在2030年可能突破3亿t。

面对日益严重的全球垃圾围城，近年各国均调整经济运行方式，在垃圾处理方面遵循3R主导思想，以避免生活垃圾中可回收部分大量流入终端处置，增加运行压力，同时造成资源浪费和环境污染。如,欧盟提出“零废弃”“零填埋”，中国提出“无废城市”概念及建设试点工作方案，并于2019年和2020年分别启动上海及北京试点推行垃圾分类。本文以欧盟国家在垃圾回收产业化具备代表性的德国为例，对照研究提出中国垃圾分类与资源化利用相关启示。

1 德国垃圾分类的实施现状及运行机制

德国人口约8300万，每年每人生活垃圾产出约627.8kg，远高于欧盟人均水平481kg，为此德国建立了完善先进的垃圾分类回收体系。现德国垃圾处理行业年收益约为500亿欧元，解决就业岗位24万个，已成为德国重要的经济和就业领域之一。

德国垃圾回收利用率居欧洲第一，各项法律法规完善，如生产者责任制、押金回收制度等均有效实施，技术装备研发也

处于世界尖端。本文从法律体系、物质流调控、经济管控三方面，对德国的垃圾分类产业体系予以简要概括及分析。

1.1 法律法规体系

在垃圾分类及处理方面，德国形成了一套完整的环境保护和循环经济法律体系。截至目前，德国联邦和各州制定了8000余部相关法律法规，同时，欧盟也约有400多条相关法规及指令在德国具备法律效力。

欧盟作为推动垃圾分类管理的先驱组织，制定了大量垃圾管理和处置法规，如《废物框架指令》（2018/851/EU）要求欧盟成员国按照五层倒金字塔顺序进行垃圾源头减量化；《垃圾填埋指令》明确填埋场的选址、填埋物和建设运行标准；一系列废物处理最佳现有技术（BAT）指令，以规范指导各成员国的垃圾处理技术路线与标准。2000年以来，欧盟进一步推进生活垃圾资源化利用，颁布零填埋政策、填埋场采矿政策及循环经济一揽子计划、禁塑议案等。

德国垃圾立法历程中重要节点：1972年《废弃物处理法》（1986年修订），引入垃圾减量化理念，同时提出生产者责任制；20世纪90年代《废物管理法案》和《包装废物条例》，建立双轨收集制度，明确包装废弃物生产者处理责任；2005年《垃圾填埋条例》，要求垃圾预处理后，总有机碳小于5%才可以填埋；1996年《循环经济法》（2012年修订），规定废物处理的优先顺序是减量-循环使用-无害化处置，是德国对欧盟《废物框架指令》的本土化转换。现行欧盟及德国垃圾回收及处理主要法律法规框架如图1所示。

图1 现行欧盟及德国垃圾回收及处理主要法律法规框架

1.2 物质流体系

德国资源回收利用处于高水准，2018年德国废弃物回收率达到81%（见表1），包括资源再利用和二次供能，其中城市生活垃圾回收率为98%，几乎达成零废弃。

表1 德国生活垃圾2018年统计数据

从物质流体系看，德国垃圾分类基础设施设备配置齐全，居民垃圾分为五类，包括有机垃圾、轻型包装、纸制品、玻璃制品及其他生活垃圾。在住宅楼下或街区配有分颜色的不同垃圾回收箱；每个街区配备回收玻璃制品的垃圾箱，分绿、棕和白色三种。其余如装修材料等大件特殊垃圾，则需自行丢弃到指定处理地点，或支付费用请专业公司上门回收。具体物质流系统见图2。

图2 德国垃圾分类回收及处理物质流动图

1.3 经济调控体系

除法律手段之外，欧盟国家较早将经济政策等宏观调控手段运用到垃圾管理领域，提供资金，激励和改变居民垃圾投放行为，引导全社会参与垃圾减量和分类。欧盟及德国推进垃圾分类和循环经济发展是复杂完善的系统化行为，覆盖了产品全生命周期，涉及生产、消费、废物分类管理、废物处理和资源化四个环节，采取了多种形式及种类的调控手段。

1.3.1 生产环节

通过政策指导企业设计和生产易于回收利用的产品，通过工业部门BREF控制企业准入标准；提供财政补贴和资金支持，如欧盟“地平线2020计划”、欧洲战略投资基金等，投入超过100亿欧元。此外，欧盟还创新试点交易，成立循环经济金融支持平台以刺激投资，满足额外融资需求，实现绿色新政。根据《可持续欧洲投资计划》，预计未来10年投入资金超过1万亿欧元。欧盟拟将塑料包装废弃物的税收渠道和碳排放交易体系拍卖收入的20%划拨预算，以支持相关投入。

在生产环节最为重要的机制是生产者付费制度，又称生产者责任延伸制，该政策通过将产品的责任从纳税人转移到生产者来改善环境，强调生产者对产品设计和材料选择有控制权，也对产品使用后的回收、再生及处置负有相应责任。目前，欧盟27个成员国已实施包装废弃物生产者责任制，也逐步延伸至报废汽车和废旧电子设备。

生产环节是推进循环经济最重要的一环，以生产者为切入点引入外部激励和规范，能够最大程度保证指引信号在产品链上下游顺畅传播，从根源减少废弃物并鼓励再生利用。

1.3.2 消费环节

欧盟及德国政府从提高绿色公共采购比例入手，帮助消费者选择环境友好型的绿色产品和服务，同时严格对垃圾分类的规范要求，倒逼消费端选择垃圾处理低成本的产品。

押金制度是有效从消费端推动垃圾分类的手段之一。如，德国对于超市供应的绝大部分饮料、矿泉水等可回收塑料瓶包装产品，都已包含了0.25欧元的押金，使用后将塑料瓶投入回收机可得到代金凭证继续消费或退款。

1.3.3 废物分类管理

调控居民垃圾分类最有效的是经济手段。居民需要为使用不同类别垃圾箱付费，一般称为垃圾税。如果居民将未分类的垃圾投入综合生活垃圾即棕色箱中，则需要付出更高的费用，这种制度促进了居民主动进行垃圾分类工作。部分特定垃圾在一般地点丢弃是需要付费的，而在指定地点丢弃可能免费或返还费用。此外，辅助以国民教育培训及社区管理和社会监督。

1.3.4 废物处理及资源化

德国创新性地通过激励机制，将垃圾管理权与社区利益相结合，使社区居民参与决策过程并受益，参与形式包括地区政府划归垃圾厂部分产权给当地社区共有，或当地社区选择组建“投资代表小组”参与项目管理并获得收益等。收益形式包括居民直接分红、转化为地方投资，以及提供补偿机制几种。补偿形式可通过项目承包方与社区费用收取方签订减免协议，给予社区居民使用再生能源产品的费用折扣，包括减免电费或者燃气费用等，正向推动社区居民责任共担。同时，推动应用再生原料，优先采购再生产品，并对废物处理进行全生命周期监测评估。

2 参考经验

2.1 首重顶端制度设计

从完善顶端设计为着手点，细化完善相关立法，形成系统完善的长效机制；落实如废物转移清单及管理流程等，对产业链进行过程化管控。

从生产端的机制推动是最有效、在产业链中传导效用最显著的方式。例如，目前实施较成功的生产者责任制和押金回收制度，其成功的根本因素是将垃圾处理的事后付费转化为生产者和消费者双方的前期成本投入。通过前置成本设计，可以有效推动调控能效在产业链的传导，制约各方主动寻求绿色生产及绿色消费，值得借鉴推广。

2.2 末端设计增强公众参与度

可借鉴垃圾焚烧企业周边社区共享垃圾处理厂的管理权益，以及惠泽政策如供蒸汽及热能优惠等，从处置链尾端调动公众积极性，通过创新激励手段来解决邻避效应。政府企业市民三方参与，协同共治，打造多元主体新模式。

2.3 跟进财税政策及配套设施保障

应用绿色企业补贴或税收优惠政策，做到谁污染谁治理，多排污多缴税；联合金融机构建立融资平台及专项基金保障，引导鼓励金融机构增大绿色投资比例，推动产业发展。

调整及增加配备从社区公共收运设施到处置回收链终端的各项设施物资，以指引和规范居民分类行为，德国有些垃圾的回收箱做成特殊的入口形状，如长方形的入口对应包装纸板，圆形入口对应塑料水瓶等。

2.4 增强外部监管与宣传教育

在循环经济监管评价上，适当增加再生原料贡献度、循环经济竞争力及创新性、绿色公共采购等指标。宣传教育方面，加设垃圾分类理念相关课程；推动多平台联合宣传。另外，鼓励垃圾焚烧厂填埋场等市政企业向社会开放参观渠道，积极接受社会组织和公众监督，弱化邻避效应。

3 垃圾处理行业的机会与改变

打造“无废城市”的重点是加强垃圾分类回收和资源化利用，在此基础上，垃圾回收行业、再生资源产业，以及相关设施设备、监测仪器仪表等行业，都将得到发展机会。近几年欧盟塑料、纸张、铜、铝、镍和贵金属废物的贸易量大幅增加，2016年，欧盟在资源再利用循环活动中产生了近1470亿欧元的效益。可以预见，此类产业未来将在我国得以迅速发展。

固废处理产业链将被打破重塑。相对如垃圾焚烧填埋场等垃圾终端处理业将面临总量收缩和行业洗牌，能够率先转型绿色生产的企业将在竞争中占据优势。

根据欧盟经验，向循环经济转型，优化产业结构和能源结构，有助于降低污染物排放，增强环境效益，对我国更好完成“碳达峰”“碳中和”的重要规划目标亦有帮助。