被动依附与主动依赖下的高校学术自治困局

林木子

福建教育学院

一、问题的提出

高校的发展离不开学术的发展，而高校学术的发展是以学术自治为基础的。所谓学术自治，指的是学术主体的自我管理方式。通常来说，高校的内部事务可以分为学术事务和非学术事务。在“政校分开”和“管办分离”的背景下，高校本应享有对学术事务的绝对自主权，然而实际上，政府对高校的内部干预已不仅仅局限于非学术事务。当学术话语权与政治话语权冲突，当学术权力与行政权力交织，高校的学术陷入“被自治”的尴尬境地，产生的后果将严重干扰高校本应营造的浓厚、宽松、自由的学术氛围，教师的学术创新行为也必将受到严重干扰。那么，当前高校的学术自治困局是如何产生的？

二、制度环境中的组织行为逻辑

组织社会学理论强调制度环境对组织行为的影响，这种理论观点来源于社会学关于一切人类行为的基本假设：人类行为由社会和社会环境所塑造。[1]组织分析的新制度主义认为，任何一个组织都必须适应环境而生存，因此必须从组织和环境的关系上去认识组织现象。这里的环境包括技术环境和制度环境。所谓制度环境，是指“一个组织所处的法律制度、文化期待、社会规范、观念制度等广为接受的社会事实”。[2]迈耶和罗恩提出了组织行为的合法性理论，他们认为组织制度、组织结构和组织行为不是效率机制的作用，而是组织在社会中追求合法性的需要和结果，把社会上合法的理性要素整合进其正式结构的组织，能够最大化其合法性，并增强其资源获得和生存能力。[3]组织对这一合法性身份的需要使得其不得不接受外部制度环境建构的带有“合法性质”的形式和做法。

资源依赖理论认为，组织需要以资源为基础谋求发展，这些资源包括人力资源、物质资源、信息资源和财政资源等，而其中仅有一小部分是组织能够自给自足的，绝大多数赖以生存的资源需要从组织所处的外部环境中获取，这种资源依赖关系使得组织无法作为独立的个体而存在，也导致了组织的价值取向和内部管理等诸多方面都受外部环境的影响和制约。事实上，组织对环境的依赖性使得外部限制和对组织行为的控制成为可能，甚至是不可避免的。[4]这意味着，对组织行为的考察不应只局限于组织内部，而应该将其置于外部环境偶然性与必然性的共同作用下来分析。

组织通过优化内部系统，达到与外部组织的协同，从而顺从或适应外部环境，或者通过与环境之间的交换和对环境的适当反应来获取资源，以及采取各种措施减少对外部环境的依赖。奥利弗认为，组织因为担心受到制裁，同时也为了获得合法性身份、获取尽可能多的资源，会默认遵守外部环境的种种规则。[5]很大程度上，组织的结构、管理和战略等都是依据外部环境而做出的。组织为了控制外部的不确定性来源，会在内部建立与外部环境里具体部门相对应的部门，以保持与外部环境的联系。[6]

三、被动依附：政府对高校的科层规制

《高等教育法》明确规定了高校的依法自主办学权，但实际上政府行政权力依然凌驾于高校自主办学权力之上，高校陷入“被自主”的尴尬局面。

“红头文件”是政策传递、上下沟通的重要载体，是实现国家意志和社会治理的重要手段，具有行政性、规范性、权威性以及较强执行力的特点。在教育领域，政府通过一系列“红头文件”，提出教育改革目标，制定教育改革措施，甚至插手高校教育管理活动的实施举措。除此之外，政府还会通过“红头文件”的形式将高校管理的方方面面纳入科层体制，政府的“文件治理”突破了与高校间事权关系应有的界限，府校之间基本按照上下级科层逻辑行事。这些文件既包括党和国家政策方针的传达，还大量涉及高校党建工作、制度建设、人才培养、教学活动、科学研究、内部管理等具体事务。在这一背景下，高校的行动逻辑逐渐从“依法治校”转变为“文件治教”，高校作为教育活动组织机构的性质不再纯粹，开始成为政府的附庸。

政府对高校人事管理权的掌握主要体现在几个方面，一是编制管理，高校人员编制总数与职数须由政府核定；二是职称管理，高校职称评聘不仅受到政府的监管和指导，还须报送备案；三是人员招聘，高校的招聘方案需要报送政府并获得批准；四是福利待遇，包括教职工工资、绩效、福利、津补贴发放等均须政府核定审批。以省属高校为例，学校领导干部作为省管干部，其任免、考核等均由省委省政府决定，这使他们的办学治校行为受到很大约束，且带有浓厚的行政化色彩。除此之外，学校领导干部和教师的境外考察学习、合作交流等事宜都受政府外事部门监管。由此可见，高校人事管理的诸多方面都被纳入政府的统筹之下。

政府对高校内部管理的干预主要通过行政审批和督查检查考核。行政审批是从源头上进行干预，督查检查是从过程中进行干预，考核则是从结果上进行干预。从政府行政审批清单中可以看到，从学校设立、合并的审核到学习章程的核准，从学科专业的设置到课程教材的审定，涉及学校管理各个方面。虽然近些年来，简政放权的力度不断加大，但是高校办学的一些具体事务依然在政府的管控之下，这种“放”和“管”的矛盾关系使高校受制于政府，削弱了高校的办学自主权。

政府制定教育发展目标任务，并通过督查检查等方式对任务完成过程进行监督和调控，对于年度目标任务，则会在年末进行考核。年度考核包括定性考核和定量考核，定性考核和定量考核又细化为几十项考核要点，考核结果设置了从优秀到较差的不同等次。考核结束后，政府会反馈并通报考核结果及问题清单。高校对考核结果的看重一方面是由于年度考核成绩作为学校的“荣誉”，关系到各种办学资源的分配，另一方面是作为个人的“荣誉”，这是对高校领导层办学治校成效的评价。这种以评促管的方式加强了政府对高校办学治校过程及结果的监督和控制。

从“文件治教”到人事管理，从行政审批到督查检查考核，高校办学治校的方方面面都被纳入政府的行政体系，行政权力的嵌入使得高校不得不依附于政府，科层规制下高校的办学自主权受到极大的挑战。

四、主动依赖：高校对政府的资源依赖

高校生存和发展的基础是资源，而现行体制导致政府掌握了大多数重要的办学资源，主要包括人力资源（师资队伍、稳定生源），物质资源（办学经费、土地建筑、设施设备），社会资源（政策支持、声誉荣誉、地位影响）和项目资源。高校为了获取尽可能多的资源，会主动寻求对政府的依赖。

高校对政府的人力资源依赖主要围绕教师和学生这两大群体。教师队伍是一所高校教育教学水平的保障，教师的数量和质量是衡量高校软实力的重要标准。通常情况下，是否有编制、工资和福利待遇、高校的影响力及发展前景这三个因素会影响教师对高校的选择。如前所述，高校的人员编制总数和结构由政府核定，教师的福利待遇等均由政府有关部门审批，而高校的影响力和发展前景又与高校的级别和能够获取的项目和资源相挂钩，这些项目和资源又大多都掌握在政府手中。这意味着，一所高校是否能够吸引优质教师很大程度上依赖于政府。生源数量和生源质量是高校间竞争的重要筹码。生源数量关系到一所高校所能获得的生均拨款，也是高校影响力的证明；生源质量是体现高校实力的重要指标，优质的生源不仅能够提高竞争力，还能够获得资源的倾斜，从而进一步吸引优质生源。因此，各高校都希望不断扩大招生规模、提高招生质量，但招生规模由政府核定，核定的依据和评价的标准属于自由裁量权的行使范围；招生质量则与学校的级别、办学资源、教学质量、硬件设施等相挂钩，而这些又与政府的支持密不可分。

物质资源是高校维持正常教学秩序不可或缺的资源，其中，教育经费是重中之重。国家财政性教育经费、事业性收入、学杂费、社会捐赠和其他收入是我国高校教育经费的主要来源。根据《2019年全国教育经费执行情况统计公告》的数据显示，2019年全国教育经费总投入为50178.12亿元，其中，国家财政性教育经费为40046.55亿元，占比接近80%。除了生均拨款，政府还会通过各种项目和工程分配财政性教育经费，这使得高校高度依赖作为“拨款方”的政府。除了教育经费以外，高校在土地资源、设施设备等其他物质资源上也不得不依赖政府。

社会资源是高校发展的一项重要资源，其中，政策支持是最稳固的配套资源。高校的发展需要以一套全面系统又切实可行的外部政策为基础，高校与政府之间存在支持和依赖关系。政府还通过设置“双一流”等建设工程决定高校层次，高校的层次又决定了学校的地位声誉，地位声誉又关乎资源多寡。

项目资源越来越成为高校竞夺的对象。在教育领域，政府在常规支出体系之外，会运用专项资金对教育资源进行重新分配，项目制因此产生。高校为了争取尽可能多的资源，在对项目的竞争上投入了大量精力。在这些项目中，因科研项目更具公平性，因此无论是部属院校还是省属院校，无论是“双一流”建设高校还是普通高校，都有机会参与竞争。科研项目的获得不仅可以使高校争取到大量的项目资金，还能提高竞争力，扩大影响，从而吸引更多高素质的教师和优质的生源。

综上所述，高校为了获得政府在各项资源上的支持，会主动寻求依赖，在被动依附与主动依赖之间，高校的办学自主权受到极大挑战，削弱了高校的学术自治权，使其陷入学术自治的困局中。

五、结语

想要破解这种学术自治困局，需要切实推进“政校分开”，落实“管办分离”，理顺“放”与“管”的关系，政府以宏观层面的管理为主，避免干预和插手高校内部的微观管理全过程，将一些可以由高校自主行使的权力下放，减少不必要的审批流程和考核项目，让高校得以从科层束缚中脱离。进一步落实和扩大高校的自主权，使高校赖以生存的资源更多地被高校掌握，减少高校对政府的资源依赖，以适应社会发展对高校办学治校提出的要求。改变政府以获得的项目数量、获取的经费数额、科研的成果产出、论文的层次数量等为标准的高校评价体系，加强顶层设计，根据不同类型高校的性质和特点设计有针对性的评价指标，注重发挥高校的自身优势，鼓励高校走内涵式发展道路，从而营造高校间宽松有序的良性竞争环境，进一步释放学术创新活力。