福利多元主义视域下我国医养结合养老政策路径研究

刘雅萌 韩全芳

摘 要：我国未来短期人口发展以老龄化为主要变化趋势，对我国传统养老模式产生了较为深刻的影响，养老问题成为我国需要解决的重要问题。借鉴西方发达国家与地区的经验，在福利多元主义视域下，对我国改革开放至今的养老政策进行梳理，基于三元分析框架对我国“医养结合”服务从国家、市场、社会组织进行分析，以现有共性问题为基础对相关政策发展提出可借鉴性意见。

关键词：福利多元主义;医养结合;养老政策;三元分析

1 问题的提出

“福利多元主义针对现实中存在的‘政府失灵‘市场失灵问题积极提倡社区、家庭、非营利组织等作用，并且认为社会福利不应该只是国家的责任，而应是由多个主体共同承担并构成一个多元化福利供给的网络体系”。福利多元主义概念于英国首次在《沃尔芬德的志愿组织的未来报告》提出，指在国家和市场两个层面外，引入第三方社会组织完善现阶段两个层面的缺陷，随后被广泛使用。19世纪末，基于西方福利国家以及福利制度的发展，福利多元主义理论逐渐被学者广泛接纳，罗斯（Rose，1986）首先提出了福利多元主义三分法，约翰逊（Johnson，1999）则对社会福利的来源进行扩充，伊瓦斯（Evers，1988）打破了福利“二分法”的主张，在罗斯理论基础上建立多元福利理论三角模型。后对福利三角模型进行修正，提出了四分法模式，将提供福利的部门分为市场、国家、社区和民间社会。

国内学者以田北海（1977）、钟涨宝（1963）为代表对福利多元主义及其应用进行研究，并在对西方四分法模式研究基础上建立了四维分析框架，认为在中国应用福利多元主义应包括以下几个方面：福利主体多元化、筹资渠道多样化、福利对象公众化和服务队伍社会化。

由于我国现阶段经济结构变革带来对就业机制、市场运行机制、社会发展等影响，青强壮年外出务工群体逐渐增多，其中以夫妻家庭为单位外出成为我国特有情况，传统家庭模式功能逐渐减弱，传统意义上的“养儿防老”已不能满足现有养老需求。本文对“中国学术期刊网络出版总库”“中国优秀硕士学位论文全文数据库”“中国重要报纸全文数据库”“中国重要会议论文数据库”以及外文数据库中，以“养老模式”“养老政策”“福利多元主义”“pension model”“providing policies”“ multiplex”作为主题和关键词为检索词进行组配检索，利用CiteSpace对研究趋势进行计量可视分析得到图1。由图1可知国内对我国养老政策研究集中在两方面：一方面是定量定性研究，对服务群体的基本养老需求进行定量分析，从而了解养老模式及政策的发展趋势和发展重点，并探讨现有养老模式其适用性与相关影响因素。定性的相关研究主要集中在生活质量、养老水平、精神慰藉、生活满意度等方面。另一方面是对各类养老模式进行研究，其中现阶段研究热点聚焦居家养老服务模式。然而居家养老是一种以亲情为纽带的家庭自助型养老模式，对我国子女与父母两代分住养老局限性较大，且聚焦于解决精神需求，忽略了医疗护理需求，缺乏专业性支持。2013年以来研究者在相关政策的指导下提出“医养结合”养老模式，对居家养老和医疗服务资源进行整合，切实保障养老政策服务群体老有所养、老有所医。

2 我国养老政策演进特征分析

为进一步对我国养老政策进行综合分析，本文收集公开性文件以国家层面（国务院、最高人民法院、国务院各机构、党中央部门机构）为主，为了精确政策样本采集的查准率和查全率，在万方法律数据库、无讼案例、“北大法宝”“北大法意网”四个政策法规数据库，采用“医养结合”“医养融合”等关键词进行组配检索，共检索到现行有效文件197条，根据效力级别可分为法律法规9条，行政法规38条，部门规章143条，党内法规7条。本文将依据以下原则对现有检索文献进行筛选：（1）法规类别，对诉讼性文件进行过滤;（2）相关性，对内容宽泛或相关度低的文件进行过滤;（3）完整性，对医养结合相关意见、通知、办法、方案、规划、纲要等进行筛选。根据上述原则，最终得到126份有效政策样本。

通过对累计政策力度值NTPP 的计量，并结合具体政策内容，对2013-2020年7年间医养结合相关政策以及政府对医养结合事业的支持力度进行分析。对政策力度值与重要政策颁布时间进行交叉分析，如图2所示，根据政策力度值的变化趋势以及重要政策颁布节点，将其大致分为三个阶段初始增长期、稳步增长期和快速增长期。

其中2013年《关于加快发展养老服务业的若干意见》中明确提出推动医养融合发展，为初始增长期标志性开端政策，随后相继颁布了多项政策为后续发展奠定了扎实基础;穩定增长期为2015-2018年，国务院常务会议通过《关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要（2015-2020年）》，该政策切实推进医疗机构与养老机构业务协作机制。在此基础上迎来快速增长期，这一时期国家宏观政策扶持力度显著增强，制度措施精准定位，其中《促进医养结合事业快速发展专项行动计划（2020-2022年）》从微观与宏观两个层面夯实医养结合基础工程，政策力度呈现爆炸式发展，国家对医养结合政策纵深发展更加重视。

3 福利多元主义视角下医养结合养老模式研究

通过对我国近七年医养结合相关政策数量及基本内容梳理可知，医养结合政策出台密度逐年递增，且政策的内容全面覆盖微观、中观、宏观三个层面，但在实践中还面临诸多障碍。

3.1 福利多元主义视角下发展医养结合模式的必要性

从福利多元主义视角而言，医养结合现有的整合照料模式和联合运行模式都属于“市场-市场”“政府-市场”或“政府-政府”参与型医养结合，支撑辐射型属于“社区-家庭-市场”或“社区-家庭-社区”。这意味着我国当前医养结合的主流模式或多或少都忽略了某一主体的福利供给作用，仍未建立起多元合作共治的养老模式。相比较整合照料和联合运行模式，支撑辐射型医养服务门槛较低，并且覆盖老年群体广泛，符合我国奉行家庭养老的传统观念和现实国情，但其具体运作模式仍有待进一步完善。同样“以家庭为核心”是医养结合养老模式的第一要义，为老年群体提供日间照料服务，并在一定程度上缓解家庭成员照顾压力。改善当前医、养相互分离的养老服务现状，有效整合医疗和养老服务资源，使居家老人能够在持续照料和疾病治疗之间协调转换。这种服务序列的形成，一方面确保老人获得医养服务的连续性;另一方面避免对医疗资源的过度挤占以及养老资源的闲置。