数字时代的产业政策：以新型基础设施建设为例

布和础鲁，陈 玲

(清华大学公共管理学院，北京 100084)

0 引言

随着中国近年产业转型升级的现实需求以及数字经济的迅猛发展，以5G、数据中心、高铁等为代表的新型基础设施建设成为推动经济结构调整和创新驱动发展的重要引擎。面对突然暴发的新冠疫情，远程医疗、线上办公、疫情防控等应用场景的爆发式需求也加速了通信网络、云计算中心等基础设施的建设。同时，面对全球疫情冲击下的经济下行态势，新型基础设施建设不仅能够起到投资拉动经济的作用，更是由于其数字赋能的特性带动其他行业的发展。

根据官方定义，新型基础设施包括以下三方面：一是信息基础设施。主要是指以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术基础设施，以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施等。二是融合基础设施。主要是指深度应用互联网、大数据、人工智能等技术，支撑传统基础设施转型升级，进而形成的融合基础设施，比如，智能交通基础设施、智慧能源基础设施等。由于特高压、高铁、智能充电桩等产业在交通和能源等领域中居于最为核心的位置，因此也属于新基建的范畴。三是创新基础设施。主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如，重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等[1]。

新型基础设施建设的三个基本面分别对应着数字技术的发展、传统产业的数字化转型，以及基础科学和共性技术的研发。数字时代与信息时代、工业时代最大的区别在于，数据要素化和数字技术赋能的属性使得传统技术和产业边界被突破，数据作为生产和创新要素将研发、制造、服务、监管等多个系统的治理对象统一在数据层面。因此，数字经济的发展也必须要从基础科学理论、数字技术的研发和场景应用的落地三个层面来构建新型基础设施。

数字经济到底需要什么样的产业政策？本文在回顾产业政策理论的基础上，详细考察了新型基础设施建设相关产业的发展现状、政策体系和制度安排，指出数字经济和新型基础设施建设的特殊性，并提出相应的政策建议。

1 新型基础设施建设产业政策的理论基础

数字经济发展背景下的新型基础设施建设对传统产业政策提出挑战。中国产业政策体系脱胎于新中国成立初期的计划经济体制，带有深刻的强政府干预特征。20世纪80年代初期，中国借鉴日本的产业政策做法，探索市场经济条件下政府引导和干预产业发展的政策工具[2]。经历了改革开放以来四十余年的发展，中国产业政策形成了由产业选择、市场准入、项目审批、财政补贴、优惠税收等一系列措施组成的选择性产业政策体系[3]。基础工业、集成电路、汽车产业等领域都是中国选择性产业政策关注的重点。这些产业政策在技术追赶阶段发挥了不可或缺的作用，在快速扩大市场规模的同时，也极大提高了中国相关产业的国际竞争力[4]。十八大以来，中国的产业政策更加重视功能性产业政策与创新政策的运用，注重发挥市场机制的基础性作用，但仍保留了大量直接干预市场的措施[5]。

与赶超阶段面临的确定性目标和技术路径不同，新型基础设施建设大规模采用新兴数字技术，其服务对象也是以数字技术为基础的数字经济，在技术创新和市场选择过程中面临较高的不确定性。不确定性下的产业政策制定应寻求新的思路和框架[6]，数字经济的发展规律与传统产业有着本质区别，因此政府制定和实施的产业政策也应当有所改变。

数字经济的核心是数字技术的发展及其应用两个层面上的创新。研究表明，数字创新不确定性主要来自两个方面，即数字经济的网络效应，以及数据作为要素资源的规模效应[7]。一方面，如社交媒体、网约车平台等应用在消费市场中形成强大的网络效应，网络效应进一步累积和放大，形成强者愈强的马太效应，引发新兴产业和传统产业间的冲突[8]。另一方面，数据成为新型创新和生产要素[9]，使得数据的归属权、使用权、消费者的隐私等问题成为产业发展中不可忽视的问题[10]。这意味着我们需要从更加复杂多维的生态系统视角来考察数字创新及其政策体系。

数字创新生态系统是以数据作为主要创新要素，以数字赋能为核心创新机制的创新生态系统。数字创新生态系统包括数字技术研发与数字技术应用两个组成部分。数字技术以赋能的形式应用于不同行业，应用过程中产生的数据以创新要素的形式进一步推动数字技术和应用研发。数字创新生态系统赖以运转的基础是由数字基础设施构建起的网络。无论是在工业互联网还是消费互联网中，数据都充当着新的生产要素和创新要素的角色。在数字基础设施的平台上，以数据作为创新要素、由数字技术赋能到应用领域是数字创新生态系统的核心创新机制，决定着这一创新机制的关键是数据的可移植性与可挖掘性[11]。终端设备与通信网络从物理世界中提取和传输数据；人工智能、大数据等数字技术通过对数据进行深度处理而获取新的价值。因此数据成为新的创新要素，数字技术对物理世界的赋能不断创造了新的价值。

数字创新生态系统不同于传统基于技术、产业或地理边界的创新系统，因此政府在创新系统中的作用和边界也有所不同。现有的产业创新和技术创新系统[12]、区域创新系统[13]、国家创新系统[14]等理论都是在一个特定的技术、产业或者区域的边界下考察创新过程和政策工具。在数字创新生态系统中，原有的技术、产业和地理边界不断被打破，政府应采取更为开放、多元和动态的方式来设计产业发展和创新政策。

总之，数字时代的产业政策与传统产业政策面临不同的约束条件和创新系统，政府作用模式及其政策工具也迥异(见表1)。当前中国新型基础设施建设的各个领域已经全面铺开，实践和政策交织推进，某种程度上恰恰体现了数字时代产业政策的基本特征，即开放合作的创新治理、包容审慎的动态监管。与此同时，现有产业发展和政策实践中也存在一些需要改进的地方，本文试图在梳理产业发展现状和政策实践的基础上进行探讨。

表1 传统产业政策与数字产业政策的差异

2 中国新型基础设施建设的发展现状

与传统的以“铁公基”为代表的基础设施建设不同，新基建特别注重数字经济运行的特殊规律和科技创新在经济发展中的重要性。尤其是在数字技术的研发、数字生态的构建以及相应标准体系的建立和产权明晰等方面，中央和地方政府都在积极地进行探索。另外，重大科技基础设施、产业技术创新基础设施以公共基础设施的形式为中国科技创新特别是数字创新提供支撑。

2.1 信息基础设施

信息基础设施包括以5G为代表的网络基础设施、以人工智能为代表的技术基础设施和以数据中心为代表的算力基础设施，是数字经济时代下经济转型升级的主要驱动力。

(1)网络基础设施。中国5G技术研发与产业化应用在全球处于领先地位。在2018年冻结的全球5G技术R15标准必要专利中,中国企业与研究院所占比最高，华为则以1975个标准必要专利的数量排名全球第一，中兴排名第三[15]。2018年12月华为以通过率100%完成了由IMT-2020(5G)推进组组织的中国5G技术核心网安全技术测试[16]。2019年6月，工信部向中国电信、中国移动、中国联通和中国广播电视网络有限公司颁发了基础电信业务经营许可证[17]。第五代移动通信技术的发展是中国产业数字化、智能化的关键。与前四代移动通信技术的单一终端应用不同，第五代移动通信技术包括增强移动宽带(eMBB)、低时延高可靠(uRLLC)和海量大连接(mMTC)三大应用场景，分别对应手机终端、车联网和物联网等，进而赋能于医疗、安防、教育等多个具体行业。

(2)技术基础设施。人工智能是数字经济时代最为核心的应用技术之一，其核心特点是能够基于大量数据通过相应的算法针对特定目标群体形成更为准确的解决方案，如无人驾驶、病情诊断等。目前，中国人工智能技术的研发和应用已逐步接近全球领先水平。中国人工智能领域论文的全球占比从1997年的4.26%增长至2017年的27.68%，遥遥领先于其他国家。2017年，中国发表了15199篇人工智能领域论文，欧盟14776篇、美国10287篇[18]，中国发表论文的加权引文影响指数(FWCI)也从1998年的0.59增长至2017年的0.94。美国和欧盟2017年的FWCI指数分别为1.82和0.94，这意味着虽然中国AI论文发表数量处于全球领先地位，但是论文质量方面相比欧美还有一定差距。在人工智能产业化应用方面，2019年中国人工智能企业数量超过4000家,位列全球第二[19]。同时中国科大讯飞、阿里巴巴、海康威视、百度等企业在具体人工智能场景应用方面取得了显著进展。如科大讯飞有深度全序列卷积神经网络语音识别框架，语音输入法的准确率可达98%[20]。同时百度、蔚来等企业在智能制造和车联网等应用领域逐步形成较大优势。

(3)算力基础设施。数据中心是指按照统一标准建设，具备计算能力、存储能力、信息交互能力的为IT应用系统提供稳定、可靠运行环境的场所。近些年数据中心的服务对象主要是移动通信、互联网和大数据公司。随着5G、人工智能、云计算等技术的发展，数据中心在物联网、VR/AR、云服务等新兴应用场景中的基础性作用更加凸显。尤其是阿里、腾讯、京东等互联网头部企业也纷纷构建起基于自身商业生态的云计算平台。据工信部直属中国电子信息产业发展研究院统计，2019年中国数据中心数量约7.4万个，机架数量为227万个。从全国范围来看，北京、上海、广州、深圳等一线城市数据中心资源最为集中，其上架率达到60%～70%[21]。从数据中心全球比较来看，美国占据了全球45%数据中心份额，中国和日本位居其次，分别占有8%和7%。美国市场的第三方数据运营商占据主导地位，而在中国电信运营商具备资源垄断优势，其市场规模约占整个数据中心服务市场的三分之二，第三方数据中心服务商发展受到限制。在发展模式上美国进入了围绕大型数据中心的资源整合阶段，而中国仍处于爆发式增长的新建阶段[22]。

2.2 融合基础设施

融合基础设施主要是指基于新型数字技术转型升级的传统基础设施，智能电网、智慧交通等领域都属于融合基础设施范畴。传统交通、能源基础设施的数字化与智能化转型需要以完备的数字技术和设备作为支撑。传统基础设施的转型升级不仅是数字技术的应用产物，更是推动经济社会向前发展所必须的历程。

(1)智能电网。智能电网是新型数字技术在电网领域中的应用，随着人工智能、5G通信、大数据等技术在电网中得到广泛深入的应用，并与传统电力技术有机融合，智能电网向安全化、智能化、科技化方向发展。智能电网主要是通过分布式配电自动化终端、集中器、电表、无人机、巡检机器人、高清摄像头等不同终端设备，通过5G网络切片技术将实时数据传送至业务云平台，结合人工智能等决策算法为业务管理提供高效、便捷、安全的服务。作为中国对外名片之一的特高压技术，虽然自2014年以来特高压的产业化应用取得了巨大成就，但是在数字技术对电网的转型升级方面相较于美国还处于初步尝试阶段。根据国家电网统计数据，截至2019年6月，特高压建成“九交十直”、核准在建“三交一直”工程，已投运特高压工程累计线路长度27570公里、累计变电(换流)容量29620万千伏安(千瓦)。而特高压技术的智能化升级既是行业发展的必然趋势，也是中国新型基础设施建设中的重点内容。

(2)智能交通。智能交通是多种交通基础设施基于数字技术的升级与融合。传统道路交通基础设施包括市政交通、公路交通、轨道交通、海运交通、航运交通等涉及的车辆、道路、枢纽站、能源系统、通信系统和运营管理系统等方面。新基建中的智能交通基础设施包括两个方面：①高铁、无人驾驶、智能充电桩等交通运输相关设施的建设；②基于大数据、人工智能、云计算等数字技术的智能化运营管理系统的建设。在数字技术的赋能下无人驾驶、智能网联车等新型交通运行工具逐渐成熟的同时，道路、航道、港口、民航、邮政等领域的调度和运输指挥也逐步形成了基于数据采集、分析、决策的智能化管理模式。智能交通作为融合性基础设施涉及到地理信息系统、卫星导航系统、通信网络系统、能源传输系统等多部门业务基于数字技术的融合。在上海、杭州等地建设的城市大脑服务平台中城市道路交通的智慧化管理应用是智能交通基础设施建设的典型案例。基于实时城市交通的大数据分析，可通过算法匹配完成红绿灯智能化管理和救护车、灭火车等应急事件的高效应对。

2.3 创新基础设施

创新基础设施主要是指针对中国科技发展过程中面临的重大技术攻关搭建的大型研发平台，包括重大技术基础设施、科教基础设施和产业技术创新基础设施等。如果说信息基础设施和融合基础设施是新基建中的技术支撑和应用场景标的，那么创新基础设施是推动中国科技进步和产业转型升级的底座。

(1)重大技术基础设施。重大科技基础设施包括大科学装置、大型通用研究设施和科技条件公共平台等。在《国家重大科技基础设施建设中长期规划(2012—2030年)》中，将能源、生命、地球系统与环境、材料、粒子物理和核物理、空间和天文、工程技术7个科学领域列为重点[23]。从《国家重大科技基础设施列表》中可以发现，中国重大基础设施主要是依托高校、科研院所等由政府资金投入为主的主体而构建。中国建成有大天区面积多目标光纤光谱天文望远镜(LAMOST)、全超导托卡马克实验装置(EAST)、自主水下航行器研究平台等若干具有国际一流水平的基础研究设施[24]。但是在生物医学、芯片研发、航天材料等多个学科领域，仍然需要进一步推进创新基础设施的建设。截至2020年4月，中国再度布局55个重大科技基础设施建设项目[25]。

(2)科教基础设施。科教基础设施相对于重大科技基础设施而言，更多地侧重于成果转化、人才培养与教学研究。2019年11月，教育部印发《高等学校国家重大科技基础设施建设管理办法(暂行)》的通知，促进高校牵头建设能够提供开放共享服务的大型复杂科学研究装置或系统。如中国科学院依托国家十三五规划建设的新能源技术与材料综合研发平台、资源与能源绿色转化技术创新平台、纳米真空互联材料制备及分析测试平台、上海科技创新中心协同创新交叉研究平台等都是中国重要科技成果研发和转化的途径[26]。除了大型科学研发平台和装置之外，在中小学课程教学中也在呈现出多种新型基础设施的模式。例如，杭州市余杭区将人工智能学科普教方案融入中小学课程中，通过人工智能技术使得学生能够更加精确掌握薄弱的知识点[27]。

(3)产业技术创新基础设施。产业技术创新基础设施是指在战略性领域组建服务关键共性技术、前沿引领技术、现代工程技术、颠覆性技术的投资孵化平台。在2018年1月国家发改委印发的《国家产业创新中心建设工作指引(试行)》中提出，产业创新中心的建设应当以企业主导、院校协作、多元投资、成果分享的模式推进。其特点是结合国家战略性创新发展的方针，结合地方产业转型升级的需求，引导和支持社会力量参与组建若干产业创新中心的过程，并给予一定的政府资金支持。同时地方经济管理部门和中央管理企业是产业创新中心的牵头单位，在本地区和本企业内落实建设条件和支持政策。

总体而言，中国信息基础设施和融合基础设施处在国际前沿或相对前沿的位置，三类新型基础设施都处于投资建设的爆发期且拥有广阔的应用前景。由于基础建设投资的资产专用性和沉没性，加上数字技术所带来的不确定的社会影响，因此需要政府合理的规范和引导。政府一方面要鼓励和促进新兴技术和产业的发展，一方面对新技术、新产业和新经济的发展进行包容审慎的监管和治理。

3 新基建的产业政策与互补性制度

3.1 新基建的提出

在2018年12月举行的中央经济工作会议上，中央首次提出新基建的概念。会议部署2019年重点工作任务时提出，加强人工智能、工业互联网、物联网等新型基础设施建设[28]。在2020年1月3日召开的国务院常务会议上，李克强总理再次提出“要大力发展先进制造业，出台信息网络等新型基础设施投资支持政策，推进智能、绿色制造。鼓励企业加大技术改造投入，推动重大创新技术和产品应用、工业基础能力提升、新动能成长，提高劳动生产率。”在2020年2月14日中央全面深化改革委员会第十二次会议上，习近平总书记结合新冠疫情中健全公共卫生应急管理体系的现实需求指出，“基础设施是经济社会发展的重要支撑，要以整体优化、协同融合为导向，统筹存量和增量、传统和新型基础设施发展，打造集约高效、经济适用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系。”并审议通过了《关于推动基础设施高质量发展的意见》。2020年3月4日，中共中央政治局常务委员会召开会议，强调“要加大公共卫生服务、应急物资保障领域投入，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。”

2020年4月20日，国家发改委在新闻发布会上首次明确了新型基础设施的范围，包括信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施[29]。这三个方面实际上涵盖了新兴数字技术的发展、传统产业的转型升级和重大科学技术的攻关。目前来看，中国数字技术的研发和市场化应用趋于国际前沿水平，数字经济的市场规模更是全球最大。由于数字技术广泛的赋能性，也为传统能源、交通、水利等基础设施的数字化、智能化转型提供了强大的技术保障和进一步融合的可能。除了数字技术以外，生命科学、材料科学等多个基础性学科的综合发展共同推动第四次工业革命，整体上为提升中国综合国力提供强大动力。重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施的建设对中国前沿基础科学的进步、成果转化和人才培养具有至关重要的作用。

3.2 新基建的产业政策

新型基础设施建设是一项融合性的数字基础设施建设规划。在中国多年对于移动通信、电网、重大科技基础设施等相关领域的建设基础上，数字技术的研发和应用，传统产业的转型升级，以及重大技术基础设施的完善三者形成相互融合的体系。以往独立的产业政策的制定和实施方式需要向系统性、生态化的视角转变。2015年国务院发布《中国制造2025》，强调要加快新一代信息技术与制造业深度融合为主线，以推进智能制造为主攻方向，在移动通信、人工智能、云计算等产业领域，各个中央部委和地方政府相继出台了多个促进新兴数字技术发展和传统产业转型升级的政策文件。

(1)信息基础设施产业政策。信息基础设施产业政策针对数字经济发展的特征，强调核心技术的研发、技术的应用性和数字生态的构建。政策主要以鼓励技术研发和培育市场环境的功能性产业政策为主。5G、人工智能和云计算等产业的发展关键在于构建大规模数字技术应用的场景和数字化的标准体系，场景的构建在注重发挥市场的竞争性作用，达到优胜劣汰的目的，同时需要通过完善数据安全、隐私保护、标准规范等规章制度为数字经济的发展营造良好的环境。以5G为例，中国5G技术商用起始于2019年。此前政府对5G技术的研发、规模组网试验、国内标准体系的建立和5G应用生态建设等方面出台了多个政策文件(见表2)。人工智能领域的产业政策不仅涉及政府资金的投入，更是结合了人工智能的应用场景、标准体系建设和人才培养等方面(见表3)。

表2 5G产业相关政策

表3 人工智能相关政策

(2)融合基础设施产业政策。融合基础设施涉及的能源和交通领域的智能化转型主要依托大型国有企业完成，高铁、电网等产业的市场主体是大型国有企业。在有限竞争条件下的产业转型升级不仅需要依靠政府意志，更需要结合国企在国内和国际市场中的双重身份。交通和能源领域的智能化转型是数字技术应用的良好场景，丰富的行业数据不仅能够促进数字技术的成熟应用，而且能够提升整体交通和能源系统的运行管理效率。以智能电网为例，初期的智能电网产业政策以技术标准、能源规划和制度建设为主，在5G技术日渐成熟的背景下5G技术在智能电网建设中的应用成为政策扶持的重点(见表4)。智能电网的产业政策体现出融合基础设施的特点，即不仅考虑政策对产业的引导和促进作用，而且还考虑到基础设施高度的连通性和制度性。

表4 智能电网相关政策

(3)创新基础设施政策。创新基础设施建设是对原来的国家重大科技基础设施的拓展和延伸，尤其是在中国面临一系列“卡脖子”技术的现状下，充分发挥举国体制的优势，强化基础科学和技术领域的研究是保障中国产业持续发展的重要保障。以重大科技基础设施为例，重大科技基础设施的建设属于科技政策和创新领域范畴，但同时由于重大科技基础设施的主要服务对象是高校科研院所等具有教育职能的研究机构，因此重大科技基础设施的建设也涉及教育政策。中国重大科技基础设施的建设基本由国家财政担负建设费用，因此其实施方式也遵循申请审批的模式。重大科技基础设施的相关政策以建设规划和管理制度等方面的内容为主(见表5)。

表5 重大科技基础设施相关政策

综上所述，新基建的产业政策和以产业目录为基础的选择性产业政策体系有着非常大的区别，新基建是多个独立行业在数字经济时代下融合的一种体现。整体而言，新基建的提出和推进是中国产业政策体系演进的重要体现。从最初的以计划经济为主、以市场经济为辅的产业政策转向以市场作为主要资源配置手段的转变，再到现在向注重多部门融合发展、强化基础科学研究、引入更多市场主体的功能性产业政策体系转变过程中，需要更加注重技术-经济的演进范式。

3.3 新基建产业政策的制度条件

新基建产业政策的制定和推进以现有制度环境为基础，同时也在不断探索适配数字经济规律的制度条件。改革开放以来，在中国若干次产业结构调整和转型升级的过程中，中央政府统筹和制定宏观产业结构调整发展的战略规划，地方政府具体实施和出台本地产业政策。国有企业作为国家意志的体现是重大基础设施建设的主体，而民营企业则是市场多元化和创新发展的主要动力。新基建也遵循了这一基本逻辑，地方政府建设本地新基建的过程中具有较大的自由裁量权。在通信运营、电网、轨道交通等领域大型国有企业是市场主体，国有企业在推进新基建的过程中为数字技术的应用和迭代升级提供了应用场景。整体上政府对数字经济领域具有较大的包容性，允许多元主体的参与和新模式的尝试。除此之外，数字安全、数据隐私、数据产权、数字标准体系等方面也是伴随新基建的推进需要补充和完善的制度条件。

(1)中央顶层设计和地方主动创新的制度逻辑。新基建的建设基本遵循中央制定整体规划方针，地方政府结合本地需求和条件出台地方政策的逻辑。一方面，中央政府对整体产业政策的走势具有决定性作用[30]。在《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》《中国制造2025》《国家重大科技基础设施建设中长期规划》《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》等纲领性文件中，反复强调充分发挥市场作为资源配置的决定性作用和强化科技创新带动产业发展的方针战略。正是这种中央统筹的特征为创造新的市场空间，引入多元的市场主体提供了制度性保障。另一方面，地方政府在具体制定和实施本地产业政策时具有较强的自主性。这种制度上的多重性在面对市场的不确定性时能够更加敏捷地做出调整。伴随数字经济的发展各省市在本地五年规划和数字经济发展纲要等多个政府文件中，结合本地产业发展概况，对5G基站、数据资源中心建设以及半导体产业的发展等方面进行了部署。上海、浙江、广东等数字产业较为发达的省市通过建设“城市大脑”项目，将5G、云计算、人工智能等数字技术进行了综合性的应用，从而在促进政府数字化转型的同时也为数字技术的应用提供了试验田。

(2)大型国企先行投入和早期应用的制度条件。涉及复杂新兴技术应用的基础设施投资具有巨大的沉没成本和市场风险，大型国有企业在此过程中承担了先行投入和早期应用的角色。在移动通信、电网等领域，大型国有企业以特许经营的形式掌握着上游企业招投标的权利。移动通信5G时期的运营商在移动、联通和电信三家企业的基础上增加了中国广电，而5G基站的建设也是由运营商以招投标的形式在全国范围内实行。由于5G基站的建设和运维成本较高，2019年中国联通和中国电信签署《5G网络共建共享合作协议书》，在全国范围内合作共建一张5G接入网络，共享频谱资源，以降低网络建设和运维成本，提升效益与运营效率。在电网领域，国内市场主要为国网和南网集中招标采购，标准统一，市场化程度较高。智能电表招标首先由各省电力公司上报需求，再由国家电网和南方电网统一招标。每年国家电网平均会开展3～4次智能电表招标，南方电网也有1～2次。

(3)鼓励创新、包容审慎的渐进性改革逻辑。秉承渐进性改革的制度逻辑，中国政府对数字技术和新兴产业提供了一定的包容性和试错空间。目前人工智能、云计算等数字技术主要的应用标的在消费互联网领域，如网约车平台、抖音短视频等。工业互联网的建设正在伴随着5G、数据中心等基础性设施的完善处于起步阶段。依托数字技术和互联网而迅速发展的新兴产品和服务对传统产业造成的冲击以及数据归属权、使用权等问题是市场监管者面临的新的挑战。中央和各地方政府对数字经济的发展整体上秉承着包容审慎的原则，鼓励数字技术应用发展的同时也在不断完善相关法规政策的建设。

(4)多元主体、市场主导的开放性制度逻辑。新基建的投融资模式依据项目属性的不同存在差异性的投融资方式。新基建项目中既有5G、人工智能等新兴技术，也涉及特高压、高铁等传统基建领域。城际高铁和轨交、特高压都是带有新基建属性的老基建概念。因此，这两大领域将延续传统基建的模式，以债权融资和政府资金为主，市场化融资为辅。充电桩项目建设资金以政府资金予以支持、补贴。而大数据、5G、人工智能由于自身的高风险和高投资回报率，未来收益不确定程度高以市场化的股权资金为主，以政府补贴为辅。重大科技基础设施领域以财政投入为主，围绕国有高校、科研院所的研究需求展开。在2014年出台的《国家重大科技基础设施管理办法》中规定，高校、科研院所或企业可作为设施建设管理的依托单位，负责设施项目申报、建设和运行管理的具体任务。由发改委、科技部、财政部、自然科学基金委等有关部门编制设施建设规划，报国务院审批。

综上所述，新基建产业政策的制定和实施依赖于一系列互补性制度条件，包括中央顶层设计和地方主动创新，大型国企的先行投入和早期应用，鼓励创新和包容审慎的渐进性改革，以及多元主体、市场主导的开放性制度。这些制度条件既是改革开放以来的产业发展和市场建设的成果，也是未来数字时代新兴产业创新和发展的基础。

4 结论和建议

新型基础设施建设是基于中国产业转型升级和创新驱动发展的现实诉求而推出的综合性产业发展规划，包括新一代的信息基础设施、融合基础设施和科技创新基础设施。改革开放以来的发展历程中，选择性产业政策在技术赶超领域发挥了重要的历史作用，但新型基础设施建设对传统产业政策提出了挑战。人工智能、5G、云计算等数字技术以及相伴而生的数字经济领域具有独特的属性，应在新型基础设施建设过程中予以重点考虑。本文在综合考量数字技术与经济的特征、新基建产业的发展现状和政策体系以及相应的互补性制度条件下，提出以下结论和政策建议。

数字时代的产业政策在技术目标、创新路径和政策工具等方面与传统产业政策具有显著差异。数据要素与数字技术为产业创新发展路径带来多方面的不确定性，使得产业选择、市场准入等传统产业政策工具难以适配数字经济发展的范式。数字时代的产业政策更加注重数字技术应用与多部门融合。新基建作为整体的产业发展规划，为产业政策的转型提供了新思路。同时，数字时代的产业政策需要相应的制度条件作为基础。国家顶层规划、地方政府自由裁量权、国有企业先行投入、数据产权确立和包容审慎的市场监管策略都为数字经济提供了制度保障。

首先，新型基础设施建设应从数字创新生态系统的视角综合考虑数字技术及其应用、数字基础设施和传统产业转型升级间的耦合关系。数字经济领域的竞争不是单个企业技术能力上的竞争，而是所属数字生态之间的竞争。虽然新型基础设施的建设重点在数字技术发展和相应基础设施的完善上，但其最终的服务对象是更为广阔的物联网、车联网和泛在的数字应用服务。因此，最大限度发挥数字技术和基础设施对其他行业的赋能属性是建设数字生态的重点。

其次，技术标准是构建数字创新生态的基准。标准是所有应用技术和工程领域中的重点，在数字技术领域，标准的制定更加重要。以移动通信技术为例，从第一代模拟通信技术时期全球十余种技术标准开始，逐步实现了2019年全球5G通信技术R15版本的统一。通信技术标准的统一有助于后期物联网、车联网等大规模5G技术的应用。然而从中美贸易战美国多轮封锁打压中国通信企业的情形来看，虽然旨在限制中国通信企业的快速成长和技术进步，但是长期隔阂的市场应用会使得处于动态发展的技术路径走向不同的标准体系，进而阻碍市场间的融合。实际上，中国在数字技术的发展和应用方面一直在重视标准体系建立的问题，如《人工智能标准化白皮书(2018版)》《关于推广国家技术标准创新基地(智能电网)建设经验做法的通知》等文件都是在综合考虑多方意见的情况下形成的。

最后，将更多的创新主体引入新型基础设施建设进程的同时，还应着力完善数据安全的监管体系。目前中国移动通信运营商、电力系统、城际轨道系统等领域仍然以国有大型企业为建设主体。未来，数字技术的应用场景相较于传统基础设施建设将会变得更加多元和多变。国有企业作为国家意志的代表在大型基础设施建设方面具有无可替代的作用，但是在人工智能、云计算、5G等具体技术的研发和应用方面，民营企业同样具有较大的灵活性和适应能力。因此，在降低对民营企业行业准入门槛的同时，以“包容审慎、守住底线”的方式完善对数据归属权、使用权等法律规范和治理底线，是政府在新基建过程中应重点考虑的内容。