国家治理现代化中的参与式社会动员

◇施惠玲 彭继裕

国家治理过程是一个全方位的社会动员和社会参与的过程，而“动员”“参与”也是一个政治传播的过程。在过去的一般政治学的研究中，政治学理论界多把“政治动员”与“政治参与”相对分离，但是，随着政治的现代化进程，国家治理过程中的“政治动员”与“政治参与”的结合越来越紧密，“参与式社会动员”越来越成为国家治理过程中的常态。“参与式社会动员”是建立在充分的政治沟通的基础上的，而“政治沟通”恰恰是政治传播从单一的“政治宣传”转型适应现代国家政治运行的形态和机制。

一、参与式社会动员的运行机理

参与式社会动员，是指社会各方利益相关的组织机构如党和政府、社会组织以及公民个体等，共同参与公共事务决策、公共资源分配的协同治理过程。其有三层含义：一是各相关利益群体的参与是动员的前置条件。无论参与的领域和范围的大小，都需要相关利益方的“在场”参与。二是为激发社会性力量参与社会公共事务治理的积极性，强调在党和政府的领导和协调下以多元性的利益群体构成复合型动员主体。三是复合动员主体的参与是全过程的参与，而非仅仅参与其中的一个或部分环节。从参与式社会动员所包含的价值涵义看，它体现了“人民民主是一种全过程的民主”精神，核心在于强调社会多方相关利益群体的“在场”参与，党和政府作为动员主体的身份由主导管控转向既是引导又是协调其他参与主体的双重身份，而其他社会性力量及公民个体则由被动的动员客体或对象转变为在场的参与性主体。

参与式社会动员作为现代化的治理方式，具有公开、协商、合作的特征，是国家治理现代化程度和水平较高的治理实践和体现。它的公开性来自动员中复合主体（各相关利益方）的公开行动和决策，公众能够获得该公开行动和决策的主要信息并参与其中。协商性是参与式社会动员的本质特征，是参与式社会动员主体之所以能够是复合主体的基本规定性。没有相关利益群体的“发声”以及公民个体能够针对与其利益相关的公共事务和引导者、领导者“面对面”的对话、质询、反馈，即协商过程，也就没有参与式社会动员中复合主体的存在。合作是参与式社会动员的基本特征，它的主旨即在鼓励复合主体之间如政府与社会性力量及公民个体建立良好的互信关系，以此增强彼此之间的合作，进而优化政府的职能，激发社会活力，维护公共利益。

参与式社会动员在特定的场域中形成了自身的运行机理，见图1。

图1 参与式社会动员的运行机理示意图

参与式社会动员是一个动态的、可持续的周期过程，或者说是高度迭代①迭代是重复反馈过程的活动，其目的通常是为了逼近所需目标或结果。每一次对过程的重复称为一次“迭代”，而每一次迭代得到的结果会作为下一次迭代的初始值，直到满足某条件为止。和非线性的，整个过程并不如运动式动员的过程和阶段那么清晰可见和易于把握，与运动式动员有较大区别。

最大的不同首先是动员主体是复合型主体。在参与式动员中，党和政府是领导、引领和协调主体，而相关利益群体和社会各种力量则是在场的参与性主体。正因为动员主体是复合型主体，运动式动员中与动员主体分离的动员客体在这里已经与动员主体合二为一；由此带来的另一个重要变化，则是动员过程和环节本身就成为动员的目标和绩效的衡量尺度，即争取最大化意义上的参与性主体的在场。在参与式社会动员中各方协同、上下联动和贯通，其中政务公开机制（决策与执行公开透明）和授权机制（赋权、对话、协商等）的建设和完善，至关重要。甚至可以说，这些机制的完善和有效与否，是参与式社会动员区别于运动式动员最根本的方面。

当我们把参与式社会动员理解为一个周期（启动-发展-更新）时，可以将其所包含的结构性因素置于具体的动员情境中来考察和探究。

首先，参与式社会动员的启动。社会公共性事务包括公共利益和一般性社会矛盾等，是参与式社会动员的初始境况。在公共利益和一般性社会矛盾面前，党和国家或政府部门以及各利益相关者从各自立场和代表的利益出发，都会行动起来。此时，党和政府的引导协调极其重要。作为国家利益的表达者和执行者，党和政府是整合纷繁复杂的社会需求、调节冲突的多方利益诉求、沟通顺畅复杂环节的关键。对此，需要充分认识动员启动的前提条件：其一，把握各参与者之间是否信任。参与者之间的信任关系，是彼此之间参与合作的基本保障；其二，把握各参与者之间的利益是否存在根本的对立。当参与者把彼此看作利益对立者，参与合作的实现存在很大的困难。其三，把握各参与者在协同治理中的地位和作用。对这三大前提条件的把握是参与式动员两大机制——政务公开机制和授权机制建立的基础。

其次，参与式社会动员的发展。参与式社会动员的发展与治理的内容紧密关联，公共利益通常则是维持和促进参与式动员的纽带和力量。参与式社会动员的发展主要来自动员方式中两大基本机制——政务公开和授权的建立和有效运行，它们能够发挥协同、上下联动和贯通的功能并向纵深发展。政务公开机制的建立和运行，不但要求政府公开有关法律、法规、政策等，公开行政管理过程，让权力在阳光下运行，而且还要求程序和结果的公开。授权机制的建立和运行，意味着政府及各部门机构不但要依法执政、依法行政，而且要通过严密的制度安排包括制定明确的规则和合理的决策程序等方式授权于各参与者，让其能够成为名副其实的参与性主体；在对话、反馈、协商中享有平等的治理机会和空间，在在场参与中满足自己的需要和实现利益诉求。因此，参与式社会动员的发展意味着治理主体之间的沟通日常化、制度化和常态化的趋势。

第三，参与式社会动员的迭代更新。参与式社会动员的更新意味着一个动员周期的结束和新的周期的开始。一方面，社会动员周期太长或者频率太高，会削弱参与主体的参与积极性，造成心理上的疲惫，降低动员效率。另一方面，动员环境变化，尤其是社会面临巨大的多重危机时，行动后果的不可预测性和风险大大提高，动员形式不改变就难以克服危机。因此，即使是参与式社会动员也不能一直保持一种静态的模式，而是需要不断调整变化。参与式动员的迭代更新过程具体表现在其内部系统结构和外在表现形式的变化和调整之中。

从内部系统结构来说，动员目标是不断变化的。随着动员目标的变化，参与式社会动员中的复合型主体和治理内容等方面也相应地随之变化和调整。由动员目标变化而引起的动员主体、内容等内部不同要素的变化，并非完全否定了原有参与式社会动员，而是在不断优化系统结构内部中的不同要素及其相互之间的关系。因而，每一次动员系统内部要素的变化从实质上看，都为下一阶段的社会动员做好了迭代更新的准备。

从外在形式看，动员环境的变化，会引起动员方式的变化。新的动员方式能更好地适应动员环境的变化和各参与主体的心理特点，从而取得好的动员效果。当然，动员方式的变化并非是一种无“发展”的循环或更替，它是不断地从简单向复杂、从单向向双向互动、从单一向多样发展变化的过程，并在方式不断丰富的过程中实现动员目标、推动形成更高的动员目标。而这样的过程，是传播党和国家的政治理念、增强国家政治认同、提高公民意识的政治沟通过程，也是政治沟通不断趋向完善的过程。

参与式社会动员的上述机理和特点，使之能在国家治理现代化进程中发挥重要而积极的作用。

二、参与式社会动员在国家治理现代化中的积极作用

参与式动员的运行特点，表明它在目标的实现上兼顾工具理性和价值理性，强调动员中参与者间的平等、信任和共同参与，关注共同责任、期望和公共利益。毋庸置疑，它对国家治理现代化的推动和实现发挥着积极而重要的作用，因此，需要我们加以正确地理解和认识。

（一）参与式社会动员能够促进治理决策科学化和民主化，实现从经验决策到科学决策、从垄断决策到民主决策，进而增强政府服务意识和公民责任意识，推动政治沟通向日常化态势发展

治理决策科学化是国家治理现代化的重要标志。科学决策意味着治理主体要科学对待和分析各种社会问题和危机，在综合研判的基础上选出最优治理方案，为此，参与的规范化和程序化标准极高，过程操作公开、透明，不同于以往决策中可能存在的个人根据自身的经验、情感和才识进行决策的情形，能够最大限度地避免决策的盲目性和主观随意性，降低决策中失误的概率。

不言而喻，在参与式社会动员中，治理过程即转化为沟通过程——各参与主体之间形成良性的互动和沟通，相关利益群体或社会成员作为“在场”参与主体在对话、反馈和协商中参与公共事务。“政治沟通实质上是政府与公众通过基于公共性和相互理解的对话协商，达成对公共事务的一种行动性共识，以促进公共价值和公共利益的实现。政治沟通体现的是一种基于政治系统与社会系统、政府与公众、政治权威与非官方的公共领域之间对话协商的政治互动关系。”[1]

参与式社会动员强调各参与主体的参与权利是一种实质性权利。如彼得斯所言，“要使政府的功能得到更好的发挥，最好的办法就是鼓励那些一向被排除在决策范围外的成员，使他们有更大的个人和集体参与空间。”[2]尤其要让处于底层、远离政治权力中心、政治参与机会少及利益相关的弱势群体参与公共政策的制定过程。因为治理决策的偏向或失误，可能会造成一系列负面效应如经济损失、政府公信力破坏，治理绩效降低，从而制约国家治理的现代化进程。在此意义上，以参与式社会动员的运行和作用的发挥来推动治理决策的科学化、民主化，也就成为国家治理现代化中必不可少的基本环节。

参与式社会动员中采纳的关涉各种公共事务的听证会、座谈会、民意测验等，具有“在场”的参与特性，既利于传达利益相关者的声音，又利于反映他们自身的诉求和建议，是把各方人员的“声音”“建议”纳入决策之中的“在场”参与渠道。各参与主体的实质性 “在场”参与，不但提高了决策的合理性和公共性，而且能够有效防止决策中的寻租和腐败。同时，在决策执行中出现问题或错误时，允许持不同意见、观点和看法的人提出不同的解决方案和策略，不仅能够纠偏，而且能够改变利益表达失衡的状况，实现决策的民主化和达到预期效果。

决策的民主化、分散化，意味着政治沟通呈现日常化态势。政治沟通的日常化要求沟通过程中政府议程设置的重心不仅包括宏观国家整体的发展，还要倾向于微观公民个体日常生活的需要，关注其日常生活、社会身份、职业满意度、生活幸福感等方面，关注公众的行为心理与生活质量的关系，特别是公众的压力、公共领域的焦点问题等。在对话、协商的互动中，及时发现和释放公众的不满情绪；不仅要及时反馈，更要主动“问计于民”。网络及社交媒介的迅猛发展，提升了公众在场参与的积极性并为之创造了技术条件。网络集信息工具、意见、平台和人际社区于一身，信息海量、门槛低、方便快捷，扩大了参与数量，成为公众参与并影响政府施政的“虚拟”公共领域。应该说网络参与已成为日常政治沟通的新思路和新导向。由于网络平台的亲民性、便捷性，公众可以随时从政府网站获得日常生活的信息，同时随时通过政府社交媒体公众号或门户网站、电子邮件等向政府部门或机构表达意见和建议，与政府进行政治沟通。日益频繁的网络互动不仅增强了各参与主体的参与意愿，而且对事关日常生活的相关信息也愈发关注、及时反馈，形成了更高水平的社会政治参与，网络政治沟通渐成为常态，成为日常生活的一部分。在此意义上，网络媒体或平台等已成为参与式动员中各参与主体“在场”参与的重要路径，网络政治沟通成为政治沟通发展的重要向度。

（二）在参与式社会动员中，各参与主体的治理能力不断提升，进而推动政治沟通制度化的发展，使“治理”真正成为“众人之事”，实现“人民当家作主”的国家发展目标

参与主体的治理能力主要包含政治认知能力①所谓的政治认知能力是指关于政治权力关系的认知程度、对于政治制度的理解程度等，直接决定了一个国家的政治走向和政治道路，以及由此而来的制度建设和能力建设。（杨光斌:《政治认知力:实现国家治理现代化的关键》,载《领导科学》2017年第30期，第21页。）、民主协商能力和制度执行能力等，这些能力的高低决定国家治理现代化目标任务能否实现，也是政治沟通是否良性和有效的表征。

政治认知能力是国家治理能力的基本构成，可以说是各主体在参与式社会动员实践中形成和不断提升的一种能力。参与式社会动员的实现过程就是参与主体主动参与政治实践、了解政治权力和政治制度的运作过程，也是国家理念和战略、目标被社会成员接受和认同的过程。具体而言，参与主体要对自身在国家中的政治地位和法律地位有基本的自我认知，以及对其权利和义务的心理认同与理性自觉，这是参与公共事务的认知基础，也是社会有序运行的基本条件。

在参与式社会动员中，参与主体通过各种在场参与渠道寻求自身利益与公共利益的协调。一方面，在寻求过程中，主体对政治体制运行规律的认知、对国家发展方向的把握等都不断提高和成熟，对国家的认同也不断增加。另一方面，主体在参与各领域公共事务及社会性服务活动中，锻造出对公共事务发展变化的反应能力，即应对公共危机和公共风险的能力。“参与不仅是自身的目的，而且是在社会群体中分享资源、权力和责任，也是政治资源的整合和系统转型的过程。”[3]这是参与式社会动员与其他动员模式的最大区别，“参与”不仅是评判参与式动员实践效果的价值标准，而且是过程和环节，它贯穿于参与式社会动员过程的始终，突出治理主体的“参与”，在一定意义上，表征着治理主体的政治认同程度的不断加深及国家治理现代化的不断推进和实现。

在参与式社会动员中，无论是决策过程抑或是具体的公共事务问题的处理和解决，各参与主体都被“赋权”在场参与其中，亦是公共领域的具体形成。在此场域，各方力量聚合在一起，通过“面对面”的讨论、质询、辩论和协商，达成共识，形成集体行动。它所具有的开放性、流动性和平等性，为各参与主体的沟通提供了场所和前提，也为政治沟通更深层次的实现创造了条件。哈贝马斯强调公共领域里理性的话语交流，这种交往理性实质上是在参与式动员实践中形成和锻造的参与主体的民主协商能力，即为达到相互“理解”而进行的交流、对话、谈判、协调的能力。它是各参与主体围绕公共事务、公共话题、国计民生而进行的政治沟通中不可或缺的主体能力。特别是在网络政治沟通中，参与主体的民主协商能力的重要性更加凸显。各参与主体在网络场域中的理性表达，平等、真诚的对话，以及达成对公共事务的理解与共识，才能促进不同利益主体从关注个人利益或某个群体利益转向关注公共领域、公共利益，从而降低公共政策、公共事务、公共利益成为少数人谋取利益的可能性，实现网络沟通“作为安全阀和利益平衡”的作用。[4]这对国家治理现代化的意义是不可估量的，它为人民民主全过程的实现提供了基本的条件和保证。

制度执行力①在一般意义上，决策、制度执行力可被理解为决策、制度被执行的能力和被实施的效力的综合力量。或者说，决策、制度执行力是决策、制度被实施和被遵守的能力、效力的综合称谓。是国家治理能力的重要构成，也是衡量国家治理体系现代化实现程度的重要指标或尺度。参与式社会动员作为国家治理现代化的重要方式，它的启动、发展到更新是一个规范化、程序化的过程，即制度化的过程；内含于其中的决策科学化和民主化的各种方法和途径，同样是规范化和程序化的要求和落实；参与主体的制度执行力体现在他们在场参与机制、规则的构建与设计的科学和严密之中，又体现为这些机制、规则的有效运行和遵守之中，如参与式社会动员中问责制的设计、政务公开机制的不断建设和授权机制的完善等。正是在参与式动员的机制、规则和程序的设计、构建和不断完善中，参与主体的制度执行力得以形成和不断提高。治理由此转变为与人们的言行息息相关、主观上愿意参与其中并在客观上发生治理效能的国家行动或结构的一部分。治理的活动和过程由自上而下转变为自上而下和自下而上的双向流动的政治沟通过程。如果没有制度执行力，也不可能有参与式社会动员的实践。

（三）在参与式社会动员的实践中，各参与主体之间的协作、沟通、共治，能够促进社会信任和合作水平的提高

社会信任为国家治理现代化提供了价值导向。重视社会信任建设是国家治理现代化的题中之义。社会信任程度高，社会合作水平也必然高，二者呈正向关系。

首先各参与主体在参与式社会动员中，被授权平等地参与公共事务治理，之间形成一种协调共治的互动的关系，即互惠、互助的需要出现在各主体之间的互动之中。而政治理念、政治信息等的传播则进一步强化了这种互动，使参与主体之间建立起安全和可预测的信任感的基础和保证。换言之，政治传播甚至“可以把个人从缺乏社会良心和社会责任感的、自利的和自我中心主义的算计者转变成为具有共同利益的、对社会关系有共同假设的共同体的一员”[5]，成为社会聚合在一起的重要“粘合剂”。

在参与式社会动员中，当参与主体，如社会组织、公民对自身利益的追求符合公共利益的方向，政府和社会之间的信任关系的建立就有了利益交叉点。由公共利益纽带建立起来的相互信任会促进社会整体高水平的合作关系，进而推动整个国家治理结构的现代化转变。

在应对公共危机中，参与式社会动员所达成的社会信任和广泛合作，发挥着“粘合剂”和“推进器”的作用。原本可能引发多方不满乃至全面危机的事件，因相互倾听、公开、透明、理性、充分讨论的沟通，得以妥善解决。社会凝聚力、共同体内的信任感也会得到加强，这是成功的危机治理和良性的政治沟通。而这并不会造成党和政府作为领导、引领的主体权威和地位的下降。

参与式动员不断实践所带来的社会信任与社会合作水平的提高，是整个社会体系作为一个活的有机体联动的结果，而不是某个领域或某个层面单一变动产生出来的结果；同时，它也是公民个体学会并习惯自主选择、理性参与国家治理过程之结果。因此，在某种意义上，参与式社会动员是国家治理体系现代化过程中，为国家存续查漏补缺的补救机制或措施；它更具现代化的性质，它在场参与、过程参与的特点，使得它成为一种循序渐进的政治沟通，成为对全社会的现代文明训练的方式——这体现为它对各参与主体的政治素养、国家理念的逐渐养成，也是整个国家体系良性发展，以及与外部世界接轨的更优选择。

三、需要处理好的几方面问题

作为国家治理现代化方式的参与式社会动员，是中国共产党“以人民为中心”的执政理念落实到行动中的具体体现，它打破了政府的唯一权威，通过参与的方式，促使多元利益和谐共存。正是参与式社会动员允许各种社会性力量及公民个体参与公共事务治理，为他们有序表达自身的诉求以及实现公共利益提供了沟通渠道。它不但能够有效促进公共政策科学化、民主化，而且能够在治理过程中锻造和彰显参与主体的治理能力，在有效的政治沟通中提升政府和社会之间的信任与合作水平，为国家的现代化发展提供动力。充分发挥参与式社会动员在促进国家治理现代化过程中的作用，需处理好这几方面问题。

第一，重视协商民主精神，通畅利益表达渠道。推进参与式动员，需要重视和倾听弱势群体的意见和声音，建立民主协商议事清单，以事前主动协商取代事后被动商议。此外，需要不断丰富协商民主的形式，充分发挥网络媒体和平台的政治沟通作用，畅通社会不同利益群体的诉求表达渠道，有效解决现实中的社会矛盾。

第二，规范社会资源分配，推进协同合作治理。社会资源的分配主要体现在利益分配上，党和政府需要充分考虑不同利益主体的需要和诉求，通过建立专门的利益协调组织机构，在社会资源配置上提出专业的意见，并发挥该组织机构对政府工作的辅助作用，实现政府和组织机构的合作和优势互补，从而保障参与式社会动员发挥最大的功能，实现良好的治理，促进国家治理现代化的实现。

第三，参与式动员要不断朝着日常化、制度化和常态化的方向发展，这也是国家治理体系和治理能力现代化推进的方向之一。日常化、制度化和常态化的参与式动员，才能展现出普通人参与并决定公共事务成为日常生活方式的效果，才能了解和掌握真实的社会与公民所求，才能成为一种良性的政治沟通，并获得直接、持久的发展动力，也真正有利于国家和社会的发展。