乡村振兴背景下青海农牧区人居环境整治：成效、挑战及其对策——基于微观调查数据的实证分析

◇吴春宝

农村人居环境整治既是持续增强农民群众获得感、幸福感的重要途径，也是稳步实施乡村振兴战略的有力支撑点。2021年3月7日，习近平同志在参加十三届全国人大四次会议青海代表团审议时强调，要“加强农村人居环境整治，培育文明乡风，建设美丽宜人、业兴人和的社会主义新乡村。”2018年，青海农牧区开展农村人居环境整治三年行动。2019年5月青海成立农村人居环境整治工作领导小组，联合全省19部门印发 《青海省农村人居环境整治村庄清洁行动方案》。截至2020年，青海农村人居环境整治的各项目标任务如期完成，为当下农村人居环境整治提升五年行动启动实施打下了良好基础。2021年“十四五”规划和2035年远景目标纲要强调，要“接续推进农村人居环境整治提升工作”。可见，持续加强农牧区人居环境整治是青海乡村振兴的一项长期任务。

一、调研背景及数据说明

评估当前青海农牧区人居环境整治的成效以及遇到的挑战是未来五年农村人居环境整治提升的关键。为此，华中师范大学中国农村研究院，2021年1—3月，利用“百村十年”观察数据平台，按照分层抽样的原则，从青海8个市（州）选取了10个县20个行政村400户农户，进行长时段实地跟踪定点观察，具体涉及湟源县、民和回族土族自治县、大通回族土族自治县、湟中县、贵德县、乐都区、互助土族自治县、囊谦县等。此次调研围绕乡村振兴五大战略总要求，对农牧区人居环境整治问题进行了专题调查。据统计共收回有效问卷村庄类14份，农户类257份（见表1）。本文将通过农户视角，利用微观调查数据，对青海农牧区人居环境整治的政策实施效果进行实证分析，并指出当前的主要挑战，进而提出相应的对策建议，以期为“十四五”期间青海农牧区人居环境整治提升五年行动的启动实施，提供必要的经验依据。

表1 农户类调查基本情况

二、乡村振兴背景下青海农牧区人居环境整治的政策评估

（一）政策执行：政府高位推动人居环境整治工作

自农村人居环境整治三年行动以来，青海通过高位、集中整治并健全机制，形成了各地党委、政府“一把手”亲自抓、分管领导直接抓、一级抓一级、层层抓落实的工作机制，使农村人居环境整治工作稳步推进。从政策执行角度来看，基于当地农牧民的视角，调查结果显示，青海农牧区人居环境整治工作整体部署有力、开展有序、责任落实到位，为农村人居环境整治提供了领导组织保障。

1.政府对农村人居环境的整治力度。

如表2所示，在250份有效农户样本数据中：认为青海当地政府对农村人居环境整治力度比较大的农户最多，占比为41.20%；认为当地政府对农村人居环境整治力度为一般的，占比为34%；认为整治力度比较小和很小的占比之和仅为8.4%。由此可见，超过五成农户认为当地政府对农村人居环境整治力度大。

表2 当地政府对农村人居环境整治的投入力度评价（单位：份，%）

2.基层政府在人居环境整治中的责任履行。

通过对250份有效农户样本分析可知：认为基层政府在农村人居环境整治中的责任履行情况“很好”和“比较好”的比重分别为18.40%和43.60%，占受访农户总量的六成；认为责任履行“一般”的占比为31.2%；认为责任履行“比较差”和“很差”的农户仅有9户，占比之和仅为3.6%。可见，在开展农村人居环境整治工作中，基层政府整体履责情况较好。（见表3）

表3 基层政府在农村人居环境整治中的责任履行评价（单位：份，%）

3.村干部在农村人居环境整治中的责任履行。

表4 反映的是农户对村干部在农村人民环境整治中的责任履行情况的看法，在250份有效农户样本中：认为村干部在农村人居环境整治中责任履行情况“很好”和“比较好”的比重分别为14.80%和48.40%，二者占比之和达到六成以上；认为村干部在农村人居环境整治中的责任履行“比较差”的占比为6.00%，尚不足一成；而认为村干部在农村人居环境整治中责任履行情况“很差”的样本数为0。综上可得，超过六成的农户认为村干部在农村人居环境整治中的责任履行情况较好。

表4 村干部在农村人居环境整治中的责任履行评价（单位：份，%）

注：有效样本250份，缺失7份

（二）政策成效：人居环境整治效果良好

在农村人居环境整治三年行动中，青海各地各部门充分发动广大农牧民积极参与，有序开展村庄清洁行动，稳步推进农村“厕所革命”，统筹推动农村生活垃圾和村庄主干道绿化、亮化等一系列专项工作。从政策成效来看，人居环境整治工作已经得到了大多数农牧民的认可，农牧民的获得感和幸福感由此获得极大提升。

1.农牧区村庄公共空间和庭院环境整治成效。

从农牧区开展整治村庄公共空间和庭院环境所取得的效果来看：认为效果好的农户占比最高，66.22%的农户表示整治公共空间和庭院环境效果“很好”，24.33%的农户认为效果“比较好”，二者占比之和超过九成；认为整治公共空间和庭院环境效果“一般”的农户占比次之，为9.45%，比重不到一成；认为效果“不太好”和“很不好”的样本数为0。（见表5）可见，超九成的农户认为公共空间和庭院环境在农村人居环境整治行动中得到了显著改善，群众普遍反映良好。

2.农牧区农民生活垃圾集中治理成效。

进一步考察农牧区生活垃圾集中治理情况，如表6所示：认为生活垃圾集中治理效果“很好”和“比较好”的农户占比分别为41.16%、39.18%，二者占比之和超过八成；认为生活垃圾集中治理效果“一般”的农户占比次之，为10.46%；认为生活垃圾集中治理效果“不太好”及以下的农户占比之和为9.20%，不足一成。由此可知，青海农牧区开展的生活垃圾集中治理效果已经得到多数农牧民的认可。

表6 生活垃圾集中治理效果评价（单位：份，%）

3.农牧区村庄厕所革命（厕所无害化改造）成效。

如表7所示，在已开展厕所革命（厕所无害化改造）的农户中：认为“很好”的农户数量最多，占比为44.73%；其次是“比较好”，占比为34.38%；认为“不太好”和“很不好”的农户仅为10户，占比不足一成。数据显示，近八成的农户认为厕所革命（厕所无害化改造）效果较好，农户满意度较高。

表7 厕所革命（厕所无害化改造）效果评价（单位：份，%）

4.农牧区村庄主道路绿化成效。

统计数据显示，大多数农户认为村庄主道路绿化效果较好。具体来说，如表8所示：五成农户认为村庄主道路绿化效果很好；认为绿化效果比较好的农户比例也达到了35.56%；认为“不太好”及“很不好”的农户最少，占比仅为2.22%。可见，有八成农户对村庄主道路绿化效果感到满意。

表8 农牧区村庄主道路绿化效果评价（单位：份，%）

5.农牧区村庄主道路亮化成效。

从农牧区村庄主道路亮化提档升级情况来看，在239份有效农户样本数据中：认为亮化效果“很好”和“比较好”的比重分别为53.73%和34.33%，二者之和接近九成；其次是认为效果“一般”的农户，占比为10.45%；认为效果“不太好”的农户占比为1.49%，没有农户认为效果“很不好”。（见表9）由此可知，在开展了村庄主道路亮化的农牧区中，近九成农户对亮化效果比较认可。

表9 农牧区村庄主道路亮化效果评价（单位：份，%）

(三)政策效应：人居环境整治对农牧民生活的影响

1.农牧民对人居环境整治工作的整体评价。

农牧民对人居环境整治工作的整体评价是评估环境整治效果的重要内容。数据显示，在244份有效农户样本中，表示“比较满意”的农户最多，占比为52.46%；其次是表示“一般”的农户，占比为25.82%；而表示“不太满意”和“很不满意”的占比之和仅为5.33%。（见表10）整体来看，近七成的农牧民对所在农牧区开展的人居环境整治工作表示满意。

表10 农牧区人居环境整治工作整体评价（单位：份，%）

2.人居环境整治改善了农牧区村容村貌。

改善村容村貌是农村人居环境整治工作的重要内容，也是评价生态宜居和美丽乡村建设的重要指标。通过对所在农牧区的村容村貌改善情况的考察可知，在249份有效农户样本中：认为“改善很大”的农户最多，占比为55.02%；其次是“一般”，占比为24.49%；再次是认为“明显改善”的农户，占比为16.06%；认为村容村貌没有改善的占比最低，仅为0.41%。（见表11）由此可见，认为农牧区的村容村貌“改善很大”和“明显改善”的占比达到了七成多，村容村貌整体改善状况较好。

表11 农牧区村容村貌改善评价（单位：份，%）

3.人居环境整治改变了农牧民环保卫生习惯。

通过对农牧民环保卫生习惯提升情况的考察，可以有效反映农村人居环境的改善水平。由表12可知，在239个有效样本中：认为“改善很大”的农户占比为58.40%，认为“明显改善”的农户为14.00%，二者占比之和超过七成；认为“一般”及以下的占比分别为23.20%、2.40%和2.00%，占比之和不足三成。由此可见，超过七成的农牧民环保卫生习惯得到了很大改善，在农村人居环境整治中，农牧民培养了良好环保卫生习惯。

表12 环保卫生习惯改善评价（单位：份，%）

综上，青海农牧区以“三清一改治六乱”为重点，对农村人居环境进行了全方位的整治，使农牧民生产生活环境得到了较大改善。青海各级政府在农村人居环境整治行动中部署有力，组织保障扎实，但在整治力度和责任履行方面仍有提升空间；从人居环境整治的政策成效来看，在公共空间和庭院环境、垃圾集中治理、厕所革命等重点整治领域成效显著，得到了大部分农户的认可；从政策效应来看，近七成农户对人居环境整治工作表示满意，通过环境整治不仅使村容村貌得到了较大改善，也培养了农牧民良好的环保卫生习惯。

三、新时期青海农牧区人居环境整治提升的挑战

在农村人居环境整治行动中，青海立足省情实际，紧盯三年行动目标任务，坚持“三大革命”一体推进，着力补短板抓弱项，不断创新体制机制，完成了“厕所革命”、垃圾治理、污水治理等重点整治任务。据统计，青海三年改造卫生户厕20万座，卫生厕所普及率提高22.5%，达到54.4%；农村生活垃圾得到治理的行政村达到91.7%，与此同时，“三清一改治六乱”村庄清洁行动实现行政村全覆盖。[1]由此，青海农牧区农村人居环境取得了极大改善。然而，资金投入缺口大、农牧民主体责任意识不强、环保技术与人才支撑不足等问题，对巩固现有整治成果并顺利开展下一阶段整治工作，形成了巨大的现实挑战。

（一）资金投入缺口大，巩固农村人居环境整治成果的成本较高

农村人居环境整治是建设美丽乡村的重要抓手，覆盖范围广，整治内容多。从整治范围上看，人居环境整治覆盖全省农村，从整治内容上看，包含了“厕所革命”、垃圾治理、污水处理等重难点工作。各项整治工作的完成需要充足的资金投入保障，而整治资金主要依靠政府财政投入，单一的资金来源只能满足农村人居环境重点基础设施建设项目的初期建设需要，而项目后续的运行、维护、管理等环节仍需大量资金投入。

一方面，资金来源单一，农村人均环境整治主要依靠政府的资金投入。据统计，围绕打好乡村人居环境整治攻坚战，落实中央专项资金1亿元、省级专项资金1.55亿元，安排500个村庄实施环境综合整治项目，对14个已完成整治全覆盖的县实施提档升级。[2]2019年，省级以上专项用于农村人居环境整治的资金较2018年增加近7亿元。[3]同时高原美丽乡村建设已开工248个，开工率83%，整合各类建设项目903个，安排结对共建单位850个，累计筹集建设资金11.7亿元。可见，青海农牧区农村环境整治行动还是主要靠政府资金推动。资金来源单一，在一定程度上将会造成“十四五”期间开展农牧区人居环境整治提升行动会对政府资金造成极大依赖，进而导致其他行动主体例如农牧民、村两委、企业以及其他社会组织在农村人居环境整治行动上缺乏活力。另一方面，资金结构亟待优化，应合理分配资金投入。由于资金有限，为迅速取得人居环境综合整治成效，青海在整治行动中，将资金主要投放于前期人居环境整治的设施方面，对其后期经营管理的投入不多。缺乏长效资金投入使得基础设施的运行、维护等费用不能得到长期保障，容易出现设备损坏闲置、浪费资源等问题，导致这些项目无法达到预期效果，甚至出现了“重建设轻管护”的现象[4]，加大了巩固农牧区人居环境整治成果的难度，进而影响了人居环境综合整治效果的全面提升。

（二）村民主体责任意识较弱，农牧区人居环境整治效果难以持续

农村人居环境综合整治行动需要充分调动农民的积极性，引导农牧民发挥主体性功能。调研发现，青海在农村人居环境整治过程中遇到了群众环保意识淡薄、主体作用不明显、参与整治主动性不足等问题，导致人居环境整治陷入了“政府强推动，人民弱参与”的困境，影响了全省农村人居环境整治工作的全面提升。

在青海农牧区，农牧民因受自身认知程度的局限，对人居环境综合整治的认识不到位，过度依赖政府和村两委，忽视了自身参与环境整治的重要性。调研发现，超三成的受访农户认为政府与村两委是农村人居环境整治工作的主体，依靠政府与村两委就能实现人居环境的综合整治。在面向14个行政村的257家农户的随机访谈中，有31.4%的村民认为整治和改善农村人居环境是政府与村两委的工作。由此可见，在青海三年农村人居环境整治行动中，农民的主体作用发挥并不明显，需要在今后整治工作中进行广泛动员提升。

农民在人居环境综合整治中的参与主要以被动执行为主。调研数据显示，虽然九成以上的农民能响应村干部的号召自觉进行房前屋后及自家庭院的环境卫生清洁，但超六成的农牧民从未就村庄环境卫生问题表达看法，农牧民主动参与人居环境综合整治工作的创造性不高。农牧民主体责任意识的缺失，给“十四五”时期青海农牧区农村人居环境整治工作带来了进一步挑战。

（三）人才与技术支撑不足，维护农村人居环境整治设施的任务艰巨

除了资金投入外，农村人居环境整治还需要环保技术、人才的支撑与推动，如农村的污水处理、垃圾处理、土壤污染防治等等[5]。但从目前情况来看，青海农牧区人居环境整治工作受到技术和人才支撑不足等诸多瓶颈的制约，影响着整治工作的实效，亟需开展联合攻关和协同创新。一是，人居环境整治基础设施的建设与专业技术人员的配备不足。在面向村干部的调研访谈中，大部分村干部认为维护农村人居环境整治成果更需要引进专业人才，而人才的缺失是当前青海农牧区农村人居环境综合整治难以提升的瓶颈。由于经济欠发达、市场化管理机制不健全，青海农村人居环境基础设施运营管理多采用乡镇村自行管理为主，缺乏专业技术人员的技术支持，这导致农村环境整治基础设施常年闲置或非正常运行，不仅不能达到削减污染负荷的目的，有时还会成为新的污染源，成为人居环境综合整治中的“鸡肋”。二是，符合青海农牧区高寒地区气候特点且投入成本较少的环保技术亟需进一步攻坚突破。青海农牧区农村人居环境整治工作采用了城市的技术模式，在高原环境中呈现出成本高、效率低的特点，有明显的“水土不服”，而适用本地区特殊地理环境的技术如高温热解项目、生活垃圾焚烧发电项目等投入巨大，无法大面积推行。

四、当前提升青海农牧区人居环境整治成效的对策

（一）科学规划引导，探索符合高原地区的整治模式

开展农村人居环境整治工作既需要敬终如始的攻坚精神，也需要科学的方法进行指导。首先，制定详细的科学规划。青海幅员辽阔，区域差异大，各地区应做好农村人居环境整治项目和资金的核算工作，根据村庄不同区位、不同类型、不同人居环境的整治现状确定下一阶段的工作重点，避免资金和项目的重复投入。此外，各地区还要针对当前工作中普遍存在的问题，结合“十四五”时期农村人居环境整治提升的总体目标和具体任务，科学编制全域性的农村人居环境整治整体提升规划，为下一阶段的工作展开提供方向。其次，因地制宜选择技术方案。青海的地貌以山地为主，区域发展不平衡，牧民居住相对分散，各地应统筹考虑区域条件和经济技术可行性，相关部门应对当前农村人居环境整治中所采用的技术进行分类，科学分析这些技术的特点及空间适宜性，谨慎科学地选择符合本地区实际情况的整治方案，避免工作过程中出现“一刀切”。对于人口集中的农村地区，应进一步完善垃圾处理体系和污水处理系统，并逐步向城镇近郊区的农牧区靠近。对于人口稀少的农牧区，以三格式厕所改造为重点推进农村生活污水治理，就地就近还田利用，增设垃圾回收箱，实现垃圾转运后集中处理。再次，利用好生态资源发展乡村经济。要牢牢把握实施乡村振兴战略的有利契机，将生态资源转化为生产资源，把农村人居环境整治作为完善和优化投资环境、保障和改善民生、增加绿色资本的重要举措，利用区域优势大力发展乡村旅游业以及畜牧业，实现以环境质量提升服务乡村全面振兴[6]。

（二）加大政策宣传力度，充分发挥农牧民主体作用

农牧民是农村人居环境整治的主体，整治效果好不好要农民说了算，因此必须充分发挥农牧民在人居环境整治中的主体作用，避免治理主体错位[7]。一是加强政策宣传力度，提高农民环保意识。广大干部要将宣传工作下沉到基层，深入农村地区，既要利用好宣传专栏、宣传手册、宣传横幅等传统宣传手段，也要借助微信、抖音等现代化宣传平台，以农民喜闻乐见的方式宣传农村人居环境整治政策，提高农牧民对开展生态文明建设重要性的认识，引导农牧民转变传统的思想观念，为开展农村人居环境整治工作创造良好的舆论氛围。二是创新工作方式，搭建农牧民参与人居环境整治的平台。充分发挥村规民约作用，将垃圾分类、污水处理、庭院维护等要求纳入村规民约，通过群众评议等方式褒扬乡村新风，督促开展垃圾分类，帮助农民树立良好生活习惯，促进垃圾源头减量。以美丽庭院、美丽人家、美丽乡村等评选活动为抓手，进一步提升乡村环境整治水平，探索“积分制”等奖励方式，激发农牧民参与乡村环境治理的积极性。三是动员广大农牧民主动参与。通过召开村民大会、号召村干部学习培训、组织到外地考察等形式，征求村民关于农村环境整治的意见使其参与其中，让村民亲身感受村庄环境整治的好处并认识到自己的主体地位，从而激发广大村民内生动力。此外，继续选聘乡村贫困人员作为村容村貌管理员参与乡村环境整治，建立专业化管理制度，实现由过去单纯的“清洁员”转变为“环保宣传大使”、垃圾分类指导员、生态环境监督员。各地区还可以根据区域实际情况进一步扩大选聘范围或者创新选聘方式，吸引更多的村民参与乡村环境治理。

（三）健全长效监管机制，确保整治成效的可持续性

农村人居环境整治是一项系统工程，要想确保整治成效的长效化，需做到先建机制后建工程，实现运行管理常态化。首先，加强基层监管能力建设。在开展农村人居环境整治工作中，可以借助互联网、大数据、在线监测等先进技术，建立农村人居环境整治提升综合监管平台。除借助现代化科学手段外，还要培养专业驻村监测技术人员，实现农村地区监管全面覆盖，从而及时掌握农村人居环境整治中出现的问题。其次，建立健全督查考核机制。扎实开展农村人居环境整治督查工作，成立专门的领导工作小组，负责各个环节的跟踪监督以及审查，增加检查次数和检查力度。与此同时，对已经完成的整治项目要定期回访，发现问题及时进行整改，逐步完善后期工作。此外，应把农村人居环境整治列入对市（州）、县（市区、行委）党委和政府的目标考核，压实责任主体，形成从市到村的多层级责任制，层层考核，层级追究。再次，创新融资方式，弥补农村人居环境整治的资金缺口。经过三年整治行动，青海已经如期完成各项目标任务。在后期管理维护阶段，应充分考虑农民承受能力和意愿，继续加大资金的多渠道筹措力度。建立以政府投入为主、村民支持为辅、积极发挥社会作用支持建设公共设施的多元化投资机制和以村民为主体的公共设施运行维护管理机制。农村人居环境整治的背后是公共基础设施和公共服务向乡村延伸，因此政府必须利用好资金进一步完善农村公共服务建设，通过政府购买服务，引入社会投入，提高服务供给质量和效率。