PPP项目投融资风险与防范

顾涛

摘要：PPP项目是2008年金融危机冲击下，为了保持经济稳定增长，化解地方政府债务过高和公共设施建设投入之间的矛盾，而大力推广的一种项目运作模式。PPP项目模式作为一种特殊的投融资方式，自创立以来，为推动我国社会经济发展，特别是对城市基础设施建设和服务的快速发展做出了积极贡献。同时PPP项目在操作上因涉及面广、投资规模大、运营形式复杂、运行期间长等不可控因素较多，在当前国际政治经济环境尚不明朗的背景下，PPP项目投融资市场存在一定的风险和隐患。本文对PPP项目的投融资风险和隐患进行了归纳和分析，并提出了相应的防范应对措施，以期提高整个PPP项目的风险应对能力。

关键词：PPP模式;投资风险;融资风险;风险防范

PPP模式规范了政府的债务模式，通过市场化融资手段代替了行政性的政府补贴，用法治化的融资机制代替了指令性的项目审批，降低了政府在公共领域投资的债务压力和人力成本，同时也为社会资本拓展了新的投资渠道，降低了社会资本经营风险，实现双赢或多赢。因此，要积极推动PPP模式，让PPP模式成为政府重要的投融资选项。但PPP项目在投融资过程中也存在着诸多风险和挑战，为促进PPP项目健康发展，完善项目的投融资管理，本文对此展开分析，并提出了有效的应对防范措施。

一、PPP模式概述

（一）PPP模式的概念

PPP（Public-Private Partnership）模式是由政府和社会资本在能源、交通、水利、市政等公共项目和公用事业领域，以共同投资的方式而产生的一种合作关系，通过签订合同开展特许经营以保证双方的权利和义务，确保达到双方的预期目标，具体投融资模式包括BOT（建设-经营-转让）、BOO（建设-拥有-经营）、TOT（移交-经营-移交）、BT（建设-移交）等。

广义的PPP泛指政府和社会资本通过多种方式合作，提供公共服务或公共基础设施，包括BOT、BT等投融资模式，也可以理解为项目投融资模式的总称。狭义的PPP则在此基础上更强调的是社会资本参与项目的运营和管理的全过程。

（二）推行PPP模式的意义和作用

第一，推行PPP模式是我国经济社会发展进入“新常态”与供给侧结构性改革的需要，作为“新常态”三大核心，调整速度、结构优化和动能转换，要求必须推进供给侧结构性改革。第二，地方债风险和政府投融资体制转型要求力推PPP模式，地方政府运营要求改革基础设施建设投融资模式，而目前地方政府只能通过两种渠道举借或化解债务，其中之一就是通过PPP模式剥离政府债务。第三，PPP模式可以有效实现政府和社会资本的“双赢”或“多赢”，它以合作的理念，运用于公共基础设施、公共服务机构和国有企业的私有化改造领域，展现了各参与方之间的伙伴关系，利益共享和风险分担的原则，同时也拓宽了政府的投融资渠道，提高了专业化管理水平和效率，通过制度创新激发了民间投资活力。

二、PPP项目投融资存在的风险

（一）PPP项目投资存在的风险

1.政策变化风险

PPP项目普遍存在着建设运营周期长、投资金额大的特点，因此容易受到国家政策变化因素影响。当国内外市场经济环境发生显著变化时，所引發的国家宏观经济政策的调整，会对PPP项目投资产生巨大的影响。如为了规范投融资市场秩序，防范和化解局部金融风险，财政部就此专门出台了相关规定，严禁地方政府平台利用或变相利用PPP项目进行变相融资行为。严禁以任何方式向社会资本方承诺回购资本金，以及资本金保全和支付资本金固定收益，同时对地方政府在PPP项目运作中权力行使提出了限制要求。国资委也出台文件加强了对央企PPP项目的风险管控。

2.地方政府信用风险

PPP模式是政府和社会资本方在平等条件下，以法律性文件形式确立的一种新型合作模式，这要求合作双方要以法治精神和良好的道德约束行使各自的权力，承担各自的法定义务。同时作为项目的发起人，地方政府在项目运行上起到关键性、决定性作用，实践中也出现过地方政府信用缺失导致项目失败的案例。例如有的地方政府对PPP项目通过虚假包装，用于地方平台的融资工具;有的地方政府为完成招商考核任务，人为设置项目;有的地方政府不按协议执行，越位干预项目运作;或者政府换届、领导换人而对项目执行“不热心”，出现推诿扯皮现象，导致项目运行出现风险，给项目的失败埋下了隐患。

3.投资决策与财务风险

目前，很多投资方对PPP项目投资缺乏一套规范的、科学的运作模式，缺乏对项目实施的可行性研究，对项目的背景调查不足，对可能存在的投资风险和财务风险评估有误。出于目标考核和市场竞争需要，很多情况下其自身并不具备项目运作实力，有的其本身仅仅是工程建筑商，对于项目后期运营管理没有过硬实力，能力和经验的缺失，造成项目实际投入与收益与目标偏离，致使项目后期运作陷入了停顿、半停顿状态。另外一些投资方缺乏对政府偿还能力考察，盲目参与未纳入政府项目库的项目，甚至不惜违规操作采取不正当竞争手段，目光短浅缺乏企业长远战略规划，破坏了当地市场投资环境。

（二）PPP项目融资存在的风险

1.融资期限长，融资成本高

由于PPP项目存在建设运营周期长，资金量大，面临市场环境不确定因素较多。PPP项目建设与运营周期通常在20年以上，融资期限长，随着货币政策量化宽松，通胀预期加大，金融市场的利率水平可能会发生较大波动。若后期市场利率长期高位运行，将造成项目公司的融资成本增加，使得项目的实际投资收益率无法达到预期目标。

2.社会资本资金来源不合规

PPP项目要求投资方应以自有资金投入项目公司，不能将其债务性资金用于项目投资，但在实践中存在社会资本一方自有资金不足，自身实力不够，为了达成项目中标要求，采取与其他金融机构合作的方式，参与PPP项目。尽管在表面上符合了资本投资来源要求，但社会资本私下又与合作金融机构签订了保本合同，定期收益、限期退出等协议，对于项目公司而言，实质就是“明股实债”，这为项目公司后期运作留下了资金风险隐患。

3.项目公司融资困难

在PPP项目中，对外融资时往往是以项目公司为融资载体，政府与社会资本会在自身权益范围内给予相应支持。项目公司在前期融资活动中主要风险来自两个方面：一是项目本身，由于是新成立的公司，缺乏相应的实物资产作为融资担保，项目公司融资的还款来源仅为项目的财务支付或消费支付。为确保资金安全，金融机构在放贷前会提出相应的担保条款，尤其是涉及政府是否同意发放符合其要求的担保时。存在不确定因素，将直接影响项目融资的成败。二是银行方面，银行执行除了正常的放款审批流程外，还会对PPP项目政府一方的财政实力，财政信用等纳入综合风险评估，这直接影响到对政府支付的认可。而对于采用消费者付费方式，特别是收益波动大的项目，银行在确认正常收入条件上往往更为谨慎。对于一部分PPP项目来说，政府对其融资需求仅限于指导性的扶持，不会承担任何风险以及责任，因此依靠项目公司本身很难单独完成项目融资任务。

4.社会资本融资困难

社会资本主体目前主要由国企和民企两部分构成，其中国企的性质决定了其在资金、技术、信用度等方面都占据较大优势，在融资方面也更具优势。出于风险管控考虑，其不愿轻易增加财务风险，不会主动为项目公司提供担保，还是期望项目公司通过自身来进行融资。这也就大大提升了项目公司融资的难度。而对于民营社会资本来说，往往会受到信用、资金规模等因素的影响，很难从银行取得较大规模的贷款，银行对于民营社会资本的融资认可度较低。

三、投融资风险防范措施

（一）投资风险防范措施

1.建立PPP项目投资风险管控制度，防范政策变化风险

市场经济是建立在公平、公正、公开原则基础上的，PPP项目投资同样也需要建立切实可行的透明市场规则，否则必然引发市场混乱，制约市场健康发展。PPP项目由于其特殊性，更易受到各类政策的影响和制约，在与政府进行项目投资规划时，做好各类风险预测准备，根据PPP项目运行特点，考虑当地人文特征，以及区域发展的实际情况，加强项目投资全面风险管理，健全项目投资管理制度。投资方应组织各类专家，成立项目风控专项委员会，构建严格的风控审批评价体系，做好事前风险预测，期间风险控制与调整，强化项目过程监督，明确投资责任追究制度。

2.依法依规做好投资决策，防范地方政府信用风险

投资方要时刻关注政府投资导向，目前PPP市场竞争激烈，各类项目鱼龙混杂，在做好自身依法依规投资的同时，投资方要建立PPP项目负面清单制度，进行动态跟踪。对一些不具备市场价值，地方政府信用较差、偿还能力较低项目做到及时退出，要重点关注进入财政部PPP项目库的项目的调研，选择社会关注度高、政府积极推动的指标性项目，不断探索出符合自身发展要求的投资路径。

3.规划投资的资金来源，降低财务风险

社会资本方实力强弱会直接影响PPP项目的投资建设以及运营，一个有实力的社会资本方是项目成功运作的保证，因此在PPP项目社会资本参与方的选择上，不仅要对其资金实力提供有效查证，确保其有充足的资金。同时要考虑在一定时期内其经营状况是否发生变化，以致其无法提供所需资金投入PPP项目中。此外在PPP项目社会资本招标中，应要求对方提供项目资金来源计划书，并提交可查证的资金来源法律证明或文件，对以合伙投资方式参与PPP项目的社会资本方，要加强对其资本金的审查，保证其投入的每一笔资本金守法合规，杜绝存在“名股实债”、资金拆借等债务性虚假资金和虚假出资，确保项目后续投资资金及时到位，降低PPP项目的财务风险。

（二）融资风险防范措施

1.增强PPP项目自身盈利能力，提升项目收益水平

作为PPP项目共同参与方，政府与社会资本之间要建立密切的协作伙伴关系，确保项目的建设与运营取得良好经济和社会效益。同时对于项目本身来说，政府需要充分履行其市场监管职能，为项目各项成本控制，提高项目盈利能力，降低运营风险创造良好的外部市场环境，同时也为提升项目投资吸引力，争取潜在投资者，创新融资方式提供强力支持。

2.强化对社会资本的监管

在社会资本的招标文件中，要明确提出对社会资本资金实力和融资能力要求，避免由于社会资本缺乏足够的资金，或者由于经营状况恶化导致社会资本提供不了足够资本金。另外，社会资本要有较强的融资能力，在投标文件中应要求出示与融资机构签署的项目的融资协议意向书、资信证明、银行存款证明等融资文件，中标后确保及时支付。引入必要的外部审计单位，加入社会资本资格审查，确保资金来源合法合规，融资项目符合规定的资本比例要求，避免以“名股实债”股东借款、资金拆借等方式违规出资或虚假出资的问题。

3.拓宽投融资渠道，创新融资方式

目前，PPP项目的资金主要来源于银行贷款。很多项目实践已经证明，单一的融资方式极易导致风险集中，一旦出现融资问题，是投资方与项目企业难以承担的重大风险，结果往往导致整个项目停滞和投资失败。因此需要通过多样化融资方式可以尽可能化解融资风险，要降低PPP项目的投资风险，可以通过基金、股票、债券、信托等方式拓宽融资渠道。在融资的过程中，还可以考虑将社保基金、保险基金等社会公益性资金统筹纳入融资方式范围内。

4.降低融资成本

融资成本是资金所有权与资金使用权相分离的产物，其实质是资金使用者支付给资金所有者的报酬。PPP项目存在建设运营周期长，资金量大，面临市场环境不确定因素较多，往往会导致项目融资成本上升，提高了项目融资风险。为此项目公司应根据项目实际建设运营特点，选择最优融资渠道和融资方式，增加直接融资占比，系统性降低融资成本。一是积极利用资本市场融资，项目公司可以采用项目融资招标方式，创新融资模式，优化融资结构，从众多为其量身定制的融资方案中选择最优合作方，达成降低项目融资成本目标;二是优化PPP项目财务基本面预期，提升项目盈利能力，降低项目融资成本;三是把握好项目融资时机，充分利用好经济周期，准确把握融资利率调整机会，降低项目融资成本。

四、结束语

为确保我国PPP项目投融资管理顺利开展，需要加强对项目投融资的有效管理，对项目成本有效管控，合理规避各类投融资风险，不断提升对PPP项目的管理水平，促进我国PPP项目不断向前发展，行稳致远，为我国经济社会高质量发展提供有效保障。

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