历史视野下的社会保障：概念分歧与规范化

□侯日云，蒲晓红

（1.四川大学 公共管理学院，四川 成都610064；2.湖北民族大学 民族学与社会学学院，湖北 恩施445000）

一、问题的提出

新中国成立70多年来，我国社会保障制度建设取得了巨大成就，成为经济发展和社会进步的重要体现。但是，“社会保障”（social security）作为一个外来词，在传播和使用过程中，人们对它产生了不同的认识，其涵义因时空场域的不同而出现较大差异，逐渐使概念本身的能指与所指相偏离，以至于在学术界和实践领域出现较为紊乱的局面。例如，有的学者将社会保障的责任主体界定为“国家和（或）社会”，有的仅界定为“社会”。这里对社会保障责任主体的不同理解，表面上似乎是文字表述或措词的不同，而实际上却反映出人们对社会保障本质认识的模糊性，或者隐喻了社会保障制度建设的不同路径取向。

对于社会保障的外延或范围，争论则更多。在构建中国社会保障体系过程中，对有关社会保障项目的构成，就出现过“四部分说”“五部分说”和“六部分说”等不同划分方法[1](p116-117)。当前国内主流的观点认为，中国的社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会福利和优抚安置四个部分。应当说，按照不同的标准对社会保障的内容作出划分，有不同的分类方法，这无可厚非。但同时，又有权威学者将家庭保障、慈善事业、商业保险等作为补充保障①例如郑功成教授认为，中国社会保障体系不仅包括社会救助、社会保险、社会福利、军人保障，还包括慈善事业、商业保险在内的补充保障。参见郑功成.中国社会保障改革与发展战略——理念、目标与行动方案[M].北京:人民出版社，2008:43.，一并纳入社会保障体系之中，从而大大扩展了社会保障的涵盖范围。如此一来，社会保障涉及的责任主体和研究内容将愈加复杂，其作为一门学科与福利社会学、金融保险学等其他学科的界限将难以厘定，可能会给社会保障的研究带来困扰。

上述状况表明，学术界对“社会保障”概念内涵和外延的理解还存在较大的争议，而这种分歧并没有引起太多的重视，只有少数学者对“社会保障”与“社会福利”两个近似的概念进行了辨析。或许，社会科学本身的主观建构性使人们对同一个概念可以有不同的定义，而这种不同的定义似乎也没有直接影响到他们的日常交流。但是，从学科规范化和学科长远发展的角度而言，对核心概念和范畴的严谨界定是一项基础性且非常重要的工作。此外，核心概念的不明确与模糊化也制约着社会保障行政部门的工作开展，使他们的政策制定和部门职责确立缺乏理论依据，将影响社会保障事业的发展方向及其格局。因此，我们认为有必要对“社会保障”概念做全面的考察，从社会保障历史变迁的角度来澄清其内涵与外延，逐步接近社会保障的应然状态，为社会保障研究的规范化提供基础。

二、社会保障实践的历史演变概略

如果我们将社会保障界定为“社会成员因物质生活匮乏或经济脆弱性而采取的预防和保护措施”，那么，人类的社会保障实践其实古已有之。按照20世纪70年代美国社会学家丹尼尔·贝尔的观点，根据产业形态的不同，人类历史可以划分为前工业社会、工业社会和后工业社会三个阶段[2](p2)。这三个历史时期因生产方式的差异，使得它们在经济结构、政治制度和文化意识形态等方面存在着本质的不同，进而全面影响着人们的社会生活。在此，本文借鉴丹尼尔·贝尔的划分标准，拟将社会保障的发展历史分为前工业社会的传统社会保障、工业社会的现代社会保障和后工业社会的当代社会保障三个时期。

（一）前工业社会的传统社会保障

18世纪英国工业革命前，人类社会已经走过了悠久的古代文明。在这个漫长的历史时期，人们采用了多种形式的互助机制和保障措施。传统社会保障的实践呈现出明显的初级性、碎片化和非正式性等特征，其保障的效果非常有限。

1.社会保障类型较多。

前工业社会的社会保障类型包括原始氏族保障、家庭保障、邻里互助以及民间团体的救助等形式，其性质属于社会初级群体自发的自我保护机制。前工业社会经济上以原始渔猎和农业生产为主，政治上以阶级对立的集权统治为主，人们面临的自然环境和社会环境恶劣。迫于生计，社会成员必须相互帮助，以共同克服生存所面临的危机。例如，传统的家庭和家族是人们生产生活的基本单位，成为每个社会成员最重要的安全屏障。《孟子·滕文公章句上》中有云：“死徙无出乡，乡田同井，出入相友，守望相助，疾病相扶持，则百姓亲睦。”[3](p128-129)强调了日常生活中人们的互助互爱行为。而中世纪的欧洲封建社会时期，基督教会在救济贫民方面的职能非常突出，举办了众多的宗教慈善活动。

此外，出于维护国家长治久安的需要，各国统治者在政府层面零星地采取了一些保护社会成员的政策措施。例如，在中国古代，据《周礼·地官司徒》记载，“以保息六养万民。一曰慈幼，二曰养老，三曰振穷，四曰恤贫，五曰宽疾，六曰安富”，即西周的“保息六政”[4](p205)。明朝时期，政府广设粥厂、养济院、惠民药局和漏泽园等机构，清代还增设了常平仓、义仓和社仓，以在灾荒年间赈济灾民[5](p47-75)。在古希腊的雅典，城邦统治者梭伦建立了士兵遗属保障制度，规定殉国者的子女由国家抚养和教育。古罗马帝国屋大维执政时期，为了防止贫民暴动，屋大维政府通过发放粮食和金钱补贴、举办公共工程、提供公共就业岗位等来安抚他们[6](p38)。

2.社会保障的水平和稳定性不足。

前工业社会的生产力水平低下，决定了当时社会物质产品匮乏，能够用于防范意外风险和救助救济的剩余甚少。这直接导致当人们遭遇意外事件或面临变故时能够获得外界的物质援助非常欠缺，保障的水平较低，难以满足基本的生活需要。例如，中国古代对贫民的一次性粮食救济，其标准有的是米两斛（石），有的是谷和粟三斛（石）或者五斛（石），平均是五斛（石），大约是一个人二十五天至五十天的口粮；对贫民衣着的救济，其标准以二匹布帛居多，可缝制成人棉衣一身、单衣两身，难以有效地帮助人们抵御严寒[7](p140)。而从提供生活保障的时间性来看，人们能够获得的救助非常不稳定，受战争、社会动荡等外在因素影响很大。例如，唐代义仓虽为固定制度，但安史之乱后，义仓粮食多被贪污和挪作他用，其赈济功能消失殆尽[7](p166)。

3.社会保障的理念为恩赐型。

就政府提供的保障而言，其制度和行为直接受政治意识形态的引导与约束。前工业社会的尊卑思想、等级制观念盛行，少数社会精英群体处于阶层金字塔的顶端，垄断了国家权力和社会资源。非精英群体处于社会的中下层，缺乏平等的权利意识。虽然《荀子·王制》中有言：“庶人安政，然后君子安位。传曰：‘君者，舟也；庶人者，水也；水则载舟，水则覆舟。’此之谓也。”[8](p118)强调统治者善待百姓，但是归根结底，他们是为了社会稳定，而不是保障人们的生存权益。类似地，在西方国家的济贫实践中，也一直将贫困归结为个人道德上的原因，对接受救济的人设置严厉的惩罚性条件。

（二）工业社会的现代社会保障

从18世纪中期工业革命开始，至20世纪70年代大部分西方国家完成工业化时止，是工业社会时期，现代意义上的社会保障应运而生并获得巨大发展。这一时期的社会保障实践出现质的飞跃，逐渐进入国家的公共政策议程，为人们所广泛了解与认可。

1.社会保障模式推陈出新。

19世纪末期，德国俾斯麦政府创造了“雇主、雇员和国家”三方共同承担责任的社会保险模式，实际上宣告了现代社会保障的诞生。1935年，美国《社会保障法案》的出台，标志着“社会保障”作为公共事务具备了合法的身份。这部法案的主要内容包括建立老年福利制度、对失业保险作出规定、增加妇女儿童福利补贴项目和公共健康服务计划等[9](p122-123)。从此，“社会保障”名正言顺地在世界范围内流传开来。而到二战结束时，英国依据著名的《贝弗里奇报告》相继颁布了众多社会保障法律，进而宣布建成福利国家。资本主义世界的其他国家也纷纷效仿。

此外，在以苏联为代表的社会主义国家，则以生产资料的公有制为基础，实行“国家保险型”的社会保障模式。中国经历了近代民国时期社会保障的支离破碎，在1949年后模仿苏联，建立起以城市的国家保障和农村的集体保障为主要内容的二元化社会保障制度。

2.社会保障制度化水平提高。

相较于前工业社会时期社会保障实践分割零散的状况，工业社会的社会保障实践逐步走向系统化和制度化，成为公共政策的重要组成部分。各国政府完善原有的社会救助政策，使之更加规范，并且以立法的形式新设立了许多社会保险和津贴项目。例如，德国在1883—1889年，连续颁布《劳工疾病保险法》《工业事故保险法》和《老年残疾保险法》三项法律，为劳动者提供了较为全面的保障；英国实施的家庭补贴制度，使国家开始分担儿童抚养的责任。社会保障上升为国家政治生活中的大事，对政党的执政理念和执政纲领影响颇大。

3.社会保障权利观念确立。

1949年，英国社会政策学家T.H.马歇尔提出了“公民权利”的概念，意指在社会共同体中，一个人拥有完全成员的身份则代表了一种地位，那么依据这种地位所授予他的权利与义务是平等的[10](p86)。换言之，公民权利是地位和平等原则的结合体，是一种共同分享社会资源和财富的指向与要求。T.H.马歇尔将公民权利分为民事权、政治权、社会权三种类型，其中社会权是指按照社会通行标准享受文明生活的一系列权利，并且权利的享有由相应的制度机构来保障。社会权利的产生是社会保障历史发展的重要转折，对充实社会保障的哲理基础，提升社会保障的政策地位具有里程碑式的意义。“社会权利”对福利国家而言极其关键，可以被看作是福利国家的起源和本来意义——它是对公民作为“商品”的一种反动、限制或削弱[11](p2)。

（三）后工业社会的当代社会保障

20世纪70年代前后，西方工业国家开始转向后工业化时期，社会保障制度也进入了一个改革的新阶段。这一时期的社会保障实践受经济周期性波动的影响极为突出，人们对社会保障的理念与模式产生了诸多争论，世界各国也在寻求建设适合自身国情的社会保障制度。

1.社会保障责任得以重构。

20世纪下半叶的经济滞胀中断了资本主义发展的黄金期，使西方国家公共财政陷入困境。而2008年的世界金融危机和2010年开始的欧债危机，使国家财政收支状况愈加失衡。为此，一些政党和国家领导人由原来信奉凯恩斯主义转向新自由主义（Neo-liberalism），实行保守主义的政治改革。他们采取了包括紧缩社会福利开支，提高社会保障缴费率，将政府部门的公共服务以合同外包、私营化等措施进行大幅度改革，试图重新划定国家、雇主、个人和家庭的福利责任。

由于新自由主义主张回归古典的个人主义，倡导市场竞争，国家只限于为竞争失败者提供有限的救助，因而个人与家庭被赋予了更多的自我保障责任。除了新自由主义思潮外，“第三条道路”希望超越“左”与“右”的冲突，提出了新的社会政策理念——社会投资[12](p91)。这一轮福利国家的改革也促使人们反思经济发展与社会保障的复杂关系以及政府的适度责任等深层次问题。

2.社会保障管理不断创新。

20世纪70年代以来的新公共管理理论和治理理论，引发了世界各国对政府部门的改革与重塑，社会保障也深受影响。社会保障在全球化背景下面临日渐增多的挑战，包括社会保障支出是否会削弱国家的经济竞争力，社会保障缴费对劳动力市场和就业可能的负面影响以及人口快速老龄化所带来的养老金不足压力等，都需要政府实施更加有效的社会保障管理。

换言之，除了社会保障的指导思想和基本原则外，我们还需要从社会保障政策的具体内容、经办管理和实施方式等方面改革创新，借鉴新公共管理和治理理论的思想来优化社会保障的管理实践。例如，中国社会保障的决策开始吸纳市场主体、社会组织和公民个人的参与，社会保险基金被委托给专业性投资管理公司运营以保值增值，社会救助通过政府购买社会组织服务以降低成本、提升效率等。

上述社会保障实践的演变表明，在历史长河中，人类为了抵御风险，求得生存，无论是民间性的互助行为，还是政府性的保障措施都是普遍存在的。人们基本生活问题的日益扩大化和社会权利思想的影响，逐渐使政府在社会生活中扮演着越来越重要的角色，进而主导了社会保障事务。虽然社会保障的项目和内容丰富多样，但都是围绕“维系人们基本生活”这个核心命题在展开。

三、社会保障概念界定的分歧

通过历史过程分析来把握社会保障的内涵是一种重要的认识方法，因为人的认识来自实践，而历史就是已经发生了的人类实践活动。但对同样的历史事件，人们有不同的观察与思考，以至得出了不同的结论。

（一）关于社会保障涵义表述的分歧

1952年，国际劳工组织102号建议书对“社会保障”定义为：社会提供给它的成员的一系列公共保护措施，用来应对由于疾病、生育、工伤、失业、残疾、年老和死亡引起的收入大幅度减少或中断后所造成的经济和社会危机；也包括提供医疗照顾以及给有子女的家庭提供津贴[13]。

德国对“社会保障”的概念没有统一的界定，通常认为社会保障即社会公正和社会安全，是为因生病、残疾、年老等原因而丧失劳动能力或遭受意外而不能参与市场竞争者及其家人提供的基本生活保障，其目的是通过保障使之重新获得参与竞争的机会[14](p2)。

1999年美国的《社会工作词典》将“社会保障”理解为：社会对那些遇到了已经由法律做出规定的困难公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助[15](p454)。

2005年，《新大不列颠百科全书》把“社会保障”词条列在“社会福利”之下，它对社会保障有详细解释：在国际上，社会保障这个术语是指所有通过立法建立起来的集体性措施。当个人或家庭的部分或全部收入来源中断、终止，或者当有额外的沉重负担（例如抚养孩子或者支付医疗费用）发生时，它用以维持或提供给个人或家庭的收入。因此，社会保障是提供现金资助给那些因患有疾病和残疾、失业、农作物歉收、丧偶、妊娠以及负有照顾幼儿责任或退休的人。社会保障允许以现金或者某种医疗照顾、康复、患病期间的居家支援、法律援助或者丧葬费用的形式提供。社会保障可以根据法庭命令（如赔偿事故受害人），也可以由雇主（有时指保险公司）、中央或地方政府部门、或者半公共或自治组织提供[16](p378)。

1990年，中国社会保障研究专家陈良谨教授认为，社会保障是国家和社会通过国民收入的分配与再分配，依法对社会成员的基本生活权利予以保障的社会安全制度[17](p5)。

2000年，中国人民大学郑功成教授在考察了世界各国关于社会保障的界定之后认为，社会保障是各种具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统的统称[18](p11)。

2002年《中国大百科全书》的定义：社会保障是国家和社会依法对社会成员的基本生活予以保障的社会安全制度。劳动者在丧失或中断劳动能力，以及遭受各种风险而不能维持最低水平的生活等情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利[19](p1245)。

2019年新出版的“马克思主义理论研究和建设工程重点教材”——《社会保障概论》一书，则并未对“社会保障”概念本身专门作出规定，只有“社会保障就其本质而言是社会财富的一种再分配手段，社会保障制度是一种收入再分配制度”的说法[20](p15)。

从上述中外有关社会保障涵义的表述，大体可以看到，国外及国际组织对“社会保障”概念的阐述比较详细，并列举了若干具体的场景加以说明，强调了收入补偿是社会保障的主要形式。而对社会保障的主体有的指向“社会”，有的则不很明确。相较而言，我国学者的表述则更为概括和原则化，突出了社会保障的主体和制度属性，同时也指明保障的手段为收入（物质）援助。这种表述上的差异，一方面与中西方不同的思维和表达习惯有关，另一方面也表明对社会保障的认识不同。换言之，国外对社会保障的界定是比较明确的，而国内对社会保障的理解是偏宏观和抽象的，还留有想象的空间。

在西方国家语境下，社会保障的含义与社会保险更接近，强调全体社会成员对未来不确定性风险的分担与防范，人们也普遍将社会保险的出现作为现代社会保障的开端。事实上，社会保险也是现代社会保障体系的主体部分，其构成和运行机制极其复杂，世界各国都有非常不同的运作模式，例如筹资模式中的现收现付制、基金制以及部分积累制等。由于社会保险面临责任分担和长期投资等重大问题，易受政治意识形态和经济周期影响，因而其引发的争议也最大。反过来说，虽然社会救助是现代社会保障中的兜底部分，其基金额度较小，运行机制相对单一，但却最能体现社会保障的本质特征。从前述社会保障实践的历史发展中可以看到，人类对于生活困难群体的救助与帮扶从前工业社会就已经开始，几乎贯穿了社会发展的始终，其历史最为久远，制度稳定性也最强①2020年5月全国“两会”期间，“中国还有6亿中低收入及以下人群，他们平均每个月的收入也就1000元左右”引发了热议。这从一个侧面反映出中国现阶段的收入分配差距和贫困问题仍然很突出。参见《怎么看“6亿人每月收入1000元”》，（2020-06-22）[2021-02-18].新华网http://www.xinhuanet.com/politics/2020-06/22/c_1126144559.htm.。

当然，人们对社会救助的对象、范围和水平应该如何设定持有不同看法。尤其是对古典自由主义的思想家们而言，“自由竞争，优胜劣汰”的市场机制是实现资源优化配置和社会公平的最佳方式。他们主张“最小政府”，认为政府的职责仅仅在于维护市场规则和社会秩序，反对依靠国家权力对社会资源进行再分配来寻求社会公平，因为那样会适得其反。但不可否认，社会救助作为政府的职能之一一直绵延不绝，即使是激进的新自由主义者哈耶克，虽然对福利国家的收入再分配政策进行了猛烈的批评，也没有完全否定国家的救助职责。“自由社会不但是守法的社会，而且在现代也一直是以救助病弱和受压迫者为目标的一切伟大的人道主义运动的发祥地。另一方面，不自由的社会无一例外地产生对法律的不敬，对苦难的冷漠，甚至是对恶人的同情”[21](p62)。

社会保险的筹资一般由国家、雇主和雇员三方分担，社会救助的资金通常只来源于政府财政拨款，但实际上政府的财政资金最终也源于纳税人。在此意义上，社会救助和社会保险具有内在的一致性，只是通过国家的收入再分配机制作用之后，收入分配的均等化程度出现了差异。可见，本质上社会保障与社会救助更为相近，社会救助是社会保障的源头，是对“贫困”这一人类社会恒久问题的直接回应，更是社会保障制度正当性的集中体现。

此外，社会保障（social security）的本意是“社会安全”，也就是社会系统平稳运行，没有出现社会动乱失序的状态。概括而言，社会安全具有两层含义：个体生活得到保障和社会秩序的稳定，其中隐含了不同的出发点和分析视角。

首先，社会是由个体所组成的，社会的形成以个体的存在为前提，而个体的存在首先要满足基本物质生活需要。马克思指出：“人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活，但为了生活，首先需要吃喝住穿以及其他东西。”[22](p79)如果社会中众多个体的生活无法通过自身劳动维持，生存受到威胁，则要么自行消亡，要么向外界索取，甚至可能以暴力掠夺的方式攫取资源。其结果是社会动乱、解体，人类文明可能中断。

其次，从社会阶层结构和政治统治来看，众多个体的生活保障是构成社会秩序稳定的来源。统治者或既得利益集团是倾向于保守的，他们会极力维护现有的政治体制和社会利益分配格局，惧怕社会动乱或社会革命。一个稳定的社会秩序显然对统治者或既得利益集团更为有利。为了缓解社会矛盾，消除社会不稳定因素，他们必须对利益受损者施以安抚和补偿，调整利益分配，这使政府的收入再分配制度或社会保障政策成为备选项之一。可见，无论是从个体保障层面还是从社会秩序层面看，实施社会保障政策都有某种潜在的必要性。当然，现实中最好是将二者整合统一于政策目标之中。总之，纵观历史，“社会保障”的首要目的是维护人的生存，直到今天仍然如此。

（二）关于社会保障主体的分歧

根据保障主体的不同，大体上可以把人类保障的形式做如下（表1）所示的划分。它包括从微观的“自我保障”一直到宏观的“国家保障”①此处的“国家保障”只是单纯就保障主体类型而言，与苏联时期的“国家保障模式”不同。，其中似乎并没有所谓的“社会保障”。而从前述工业社会时期现代社会保障产生的背景来看，其核心即在于现代国家对人们基本生活问题的深度介入，故而我们将社会保障内含于国家保障之中。换言之，社会保障体现的是“社会化”的保障方式，现代国家（政府）作为最重要的公共权力机构，遂成为社会化主体的代表，对社会成员承担福利责任。

表1从保障主体上对人类保障形式的划分

如前所述，国外对社会保障主体的表述有的指向“社会”，有的则忽略了主体问题，着重阐述社会保障的对象与保障方式。国内对社会保障的表述则比较概括，除了强调社会保障是物质形式的帮助外，首先将社会保障的责任主体凸显出来，即“国家”或者“国家和社会”。这表明，中西方以及中国国内对于社会保障的主体问题存在认识上的差异：西方国家强调的是服务对象的类型和对他们收入的补偿，并没有将“国家”（政府）作为社会保障主体对待，而是以相对抽象的“社会”作为责任者；国内学者则普遍强调社会保障的主体是“国家”或者“国家和社会”，以突出其权威性和政策性。当然，如果深究起来，“国家”与“国家和社会”的提法有很大的不同，国家是指政治组织，以政府为代表；而社会是指什么，则难以迅速确定，但肯定不是公共权力机构。如此一来，社会保障的责任主体就是不清晰的，或者目前我们还没有就此达成共识。

中外对于社会保障主体的认定不一，实际上反映出社会保障历史发展的不同轨迹。一方面，在很长一段时期，西方社会奉行自由主义，具有“反政府”传统，他们将政府视作人们不得不忍受的“恶”，而政府也较少去插手公民的私人事务，包括个人福利。这通过前述英国实施济贫法时，以“惩罚个人”为条件可见一斑。在美国出台《社会保障法案》前后，罗斯福总统也指出：“我们的基本原则是，不能给文明社会带来损害，社会保障既不意味着减轻人们创造富裕生活的个人责任，也不表明要削弱家庭义务。”[9](p215)换言之，西方国家政府在对待公民的社会保障问题上是很谨慎的，他们并不希望增加自己的负担，也就将社会保障的责任推向了“社会”。

另一方面，在西方国家社会政策领域，人们用得更多的是“社会福利”这一概念，“社会保障”的使用反而比较少。关于“社会保障”与“社会福利”的联系与区别，已有多位学者对此作了辨析。他们得出了一致结论：虽然社会保障和社会福利都有广义和狭义之分，但总体上社会福利的范畴比社会保障要大，社会保障是指社会福利中，满足人们基本生存需要的低层次部分[23](p164)[24](p114)[25](p282)。近代以来，西方发达国家社会福利建设起步早，发展程度高，“福利国家”现象也通常被我们视为社会保障发展历程中的里程碑。但很明显，这其实是对“社会保障”与“社会福利”的混用，因为福利国家的政策内容及其措施已经远远超出了社会保障中“基本生活”的层次。直到20世纪70年代资本主义世界经济滞胀发生后，新自由主义抬头，政府削减公共支出，社会保障责任再次向个人和家庭转移。西方国家个人主义的文化传统强调个人权利的优先性，但同时也预设了个人自我负责的前提条件，从而塑造了它们在福利保障上公私分明的国家与社会关系。

自20世纪50年代起，中国的社会保障制度经历了计划经济时期以“劳动保险”“国家保障”和城乡二元分割为特点的历史阶段。改革开放后，为了适应市场经济体制改革的需要，我们对原有的社会保障制度进行了重构，划分和厘定了国家、企业和劳动者三方的责任，试图减轻政府和国有企业的负担。这是对以往国家包办福利的做法和城乡不平衡现象的反思与矫正。但社会主义的制度属性和集体主义的意识形态，强调国家（政府）的责任和统一管理，故而把“国家”继续作为社会保障的主体对待，这可视为路径依赖的结果。至于“国家和社会”并列的提法，是改革原有“国家保障模式”的需要，也是“社会福利社会化”策略的反映，改革者希望“社会”来分担政府的社会保障支出责任。但是，由于“社会”本身的模糊性，使得其指向不明朗，从而使“社会”的责任承担及其与国家关系的协调潜藏着某种张力。

（三）关于社会保障内容的分歧

本文所说的“社会保障内容”是指社会保障主体设置什么样的保障目标，又以什么样的物品供给方式来满足保障对象的需要。例如，为防范人们年老丧失劳动能力后缺乏收入来源的风险，我们设立了各种养老保险项目，在劳动者退休之后给付养老金，以维持他们的老年生活。社会保障内容与社会保障项目、社会保障支付形式密切相关，但又不等同于这两者。从前述社会保障实践的历史，以及国内外关于社会保障的界定来看，“社会保障”的突出特点是，国家以维系人们的基本物质生活需要作为出发点，通过收入再分配，以经济（收入）补偿的方式来缓解他们的生活危机。换言之，社会保障针对的是人们物质生活匮乏（贫困）的问题，解决问题的方式也是经济（收入）的。

在当前中国社会保障研究领域，人们对社会保障内容及其体系构成的看法似有扩大化趋势。例如，1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出，“社会保障体系包括社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助、个人储蓄积累保障六个方面”。本文开头所述郑功成教授认为，中国社会保障体系不仅包括社会救助、社会保险、社会福利、军人保障，还包括慈善事业、商业保险在内的补充保障[26](p43)。近年来，还有学者认为，社会保障“不仅包括物质补偿性的经济保障，也包括生活照护性的服务保障和心理慰藉性的精神保障，是一个层次有序、体系完备的国民生活保障系统”，并将经济保障理论、服务保障理论、精神保障理论以及行政保障理论都纳入社会保障理论范畴之中[27](p86)。如此一来，社会保障的内涵与外延得到了极大的丰富和扩展，几乎涵盖人们生活需要的所有方面，与广义上的社会福利等同。这意味着社会保障的研究内容和实务领域将变得极其广泛，学科界限将难以确定。目前跨学科研究备受推崇，综合性研究越来越多，但学科分工和独立是跨学科研究的前提。如果核心概念不明晰，那么将阻碍学科独立和科学研究的开展。

学术界之所以对社会保障应涵盖的内容存在分歧，或者社会保障的外延之所以不断扩张，是受到了国际学术界话语体系的潜在影响和中国经济社会发展的现实影响。如前所述，西方国家社会福利（含社会保障）制度非常健全，各种福利项目繁多，人们享有的福利水平很高，有关社会政策、社会福利的研究也很繁荣，其学术观点和学术话语已全面渗透中国的学术研究领域，对中国学者产生了潜移默化的影响。例如，中国古代的社会保障实践是极其丰富的，历朝历代的君王都将社会救助作为政府的一项职责。但我们对这些历史遗产却相对忽视，以至于只是简单地将西方资本主义国家的社会保障事件作为划分社会保障历史阶段的标准。西方福利国家的光环吸引了我们的注意力，使我们潜意识中希望能够拥有他们的福利保障。

此外，21世纪以来中国经济长期的高速增长，为中国社会保障和民生事业的发展奠定了雄厚的物质基础，人们的生活水平得到极大提高，心理预期也悄然发生变化。例如，公众在解决温饱问题后，更加注重精神层面的享受和生活质量的改善；公共舆论对社会公平更加关注，也更加敏感了，他们希望经济发展的成果能够共享，政府的公共服务更加均衡，生活更加美好。由此，人们自然而然会期待社会保障制度更加完善，保障水平更高，进而迈向令人向往的福利社会[26](p112)。

四、社会保障概念的规范化

关于社会保障概念理解的分歧客观存在，这也是社会保障实践发展的动态反映。但是从学科规范的角度而言，我们应尽可能在基本原则上形成共识。

（一）明确社会保障责任主体为国家，保障方式以经济援助为主

有关现代社会保障产生和演变的历史以及福利国家改革的不同取向等表明，我们是将社会保障作为一项公共政策与福利制度在进行建构，是现代国家履行公共管理职能，保障公民生存权利的重要体现。这种国家责任主要包括国家对社会保障的立法和为社会保障筹资供款两个方面：立法是社会保障的制度前提，而供款是社会保障的财力支撑。由于社会保障覆盖面广、涉及主体众多、利益关系复杂，为了确保政策的有效执行，需要以国家强制力为后盾来组织实施。立法使得社会保障能够规范管理，常态化运行，从而为社会成员提供稳定的心理预期。

同样，为社会保障筹资供款是国家责任的另一大要素。即将社会保障基金纳入政府公共财政管理体系中，通过财政投入弥补社会保障基金缺口，充实社会保障的物质基础。由于社会成员个体差异的存在，收入和资源分配的不平等，使得国家干预经济社会生活成为必然。社会保障基金的来源除了雇主和雇员的缴费外，还有一个重要部分就是国家财政的支持。国家通过大范围和长时期的收入转移支付，实现社会资源分配的宏观调节，有利于促进社会公平。这些关于社会保障立法和社会保障筹资的责任，是其他组织或个人所无法承担的。因而可将社会保障的责任主体限定为国家，保障的方式限定为经济援助，这是社会保障内涵的本质特征。

从中外社会保障发展的不同路径来看，中国古代的统治者（政府）比西方国家政府更早地介入社会保障事务。中国的社会保障政策与实践自商朝始，至今已绵延达三千年之久，积累了丰富的社会保障经验。例如救灾备荒的仓储后备制度，孝亲敬老的王杖制度，扶贫助弱的机构居养制度等，统治阶级都有比较完善的组织机构和运行机制来落实，为维护底层百姓的生命安全发挥了较大的作用[28](p6)。从中国传统的政治和社会结构来看，先是从家庭扩展成家族，再由家族扩大为国家，最后以家国一体的形式存在，官员则扮演着“父母官”的角色，给予百姓以“父爱主义”的照顾，人们对政府则寄予了很高的期望——直到现在大体仍是如此。以国家为主导推动社会保障制度建设效率较高，社会成员更容易接受，因而由国家负责顺理成章。当然，由国家作为责任主体并不等于国家包揽一切或排斥其他保障主体发挥作用，也不是要继续强化政府在社会成员心目中的权威，而是要走向现代的“有限政府”和“责任政府”。

至于将社会保障的方式限定为经济援助，也是遵循历史与关照现实的结果。如前所述，社会保障是为化解个体的生存风险，从满足人的基本生存需要出发，给予困境者经济（收入）支持的集体应对机制。此外，就国家（政府）的形态而言，它难以直接为社会成员提供非物质形态的服务支持，即使提供了也会因效率低下而难以为继。20世纪后期，受新公共管理思潮影响而兴起的合同外包、政府购买服务等公共服务提供方式，其本质仍然是政府以经济援助的形式实施。换言之，政府更适合承担宏观管理的职责，而不适宜提供直接服务。

（二）妥善处理社会保障与其他类型保障的关系

在社会政策研究领域，出现过许多与“社会保障”联系紧密而又容易混淆的概念。例如，社会保险、社会福利、商业保险、慈善事业、社会服务以及近年来国际劳工组织倡导的“社会保护”。由于对社会保障与前三者的关系已经有了相关结论，本文拟对社会保障与慈善事业、社会服务和社会保护的异同做一辨析。

慈善事业是以人们对同类的怜悯恻隐之心为基础，为弘扬博爱、人道主义精神而志愿举办的各种捐赠捐助活动及其服务设施的总和。慈善事业根植于人内心深处的仁慈和善念，是利他本能的反应，始终伴随着人类社会的发展进程。很多宗教教义也宣扬博爱、慈悲的理念，一方面济世助人，另一方面求得心灵上的慰藉，因而历史上宗教组织举办过规模庞大的慈善事业。在具有基督宗教传统的西方国家，宗教的慈善事业在救助社会弱势群体，保障底层社会人们的生活上发挥了至关重要的作用。欧洲中世纪的民间救助以及后来英国的济贫法，事实上都是基督教会在组织实施和运作。直至现代社会，宗教慈善事业仍然在西方国家的社会福利服务中占有一席之地。中国古代也有零散的宗教慈善事业，到现代则转为世俗的慈善事业，对维护部分社会成员的生存权利起到了积极作用。在此意义上，慈善事业与社会保障是有共同点的。但它们的区别也很明显，即慈善事业是以民间力量为主导的，其运行是一种志愿机制，而社会保障不然，它主要是国家行为。

慈善事业是社会事业的有机组成部分。在经历了计划经济时期数十年的“总体性社会”挤压之后，当代中国的慈善事业又逐渐进入公众的视野，慈善组织和慈善活动越来越多，慈善氛围越来越浓厚。尤其是2016年《中华人民共和国慈善事业促进法》颁布之后，标志着我国慈善事业进入了一个全新的发展时期。该法规定，慈善组织可以基金会、社会团体和社会服务机构的形式登记注册。但在实践中，还有许多官方背景的慈善组织，它们也在从事慈善公益活动，容易使人混淆社会保障和慈善事业之间的关系。这需要政府明确自身角色，逐渐规范行政行为，让渡和给予民间慈善事业更大的发展空间。

“社会服务”是一个常见而含义不易确定的词。按照学者的归纳，社会服务从狭义上理解，是针对社会弱势群体提供的、满足特定需要的支持和援助；从广义上理解，是针对全体社会成员，以提升他们福祉的举措，包括养老服务、灾害救援服务、教育服务、医疗服务、文体服务和就业服务等[29](p1-3)。实际上，境外使用社会服务更为频繁，他们通常将社会保障与社会服务相并列。例如，中国香港地区即将社会保障与社会服务统一于社会福利之中。

近年来，由于国家大力推动社会工作人才队伍建设，使得作为专业服务的社会工作开始介入包括社会保障在内的社会事业，社会保障与社会服务也因此联系得更加紧密。例如，社会工作者依托专业优势，运用科学的方法和技巧协助社会救助、社会福利服务的开展，一定程度上改善了社会保障的实施效果。在传统的社会救助和社会福利领域，政府设立济贫院、福利院等机构和场所来收养“三无”人员，为他们提供衣食、医药、教育等照顾性服务。因此，许多人认为社会保障包含社会服务。如果从宽泛意义上理解，社会保障与社会服务确有交叉重合。但就“服务”的本质而言，它是以行为（行动）支持的方式呈现的非物质资源，与经济援助有根本的区别。如果说经济援助或物质保障满足的是人们的基本生存需求，那么服务性资源满足的就是人们的高层次需求，例如医疗、教育等。社会保障一般并不直接提供社会服务，而是通过制度化方式对社会服务提供间接的资金支持，它更多是国家的收入再分配政策。

“社会保护”是近年来国际社会政策和社会保障研究学界所关注的一个重要议题。国际劳工组织认为：社会保护是指通过政府行动和社会对话而实施的一系列政策措施，其目的是确保所有的男人和女人都能享有尽可能安全的工作环境，获得充分的社会服务和医疗服务；并且在因疾病、失业、生育、伤残、丧失家庭主要劳动力或年老而造成收入丧失或减少时，能够得到足以维持生计的保障待遇[30](p57)。经济合作与发展组织将社会保护划分为9个类型:老年保护、遗属保护、丧失劳动能力保护、家庭保护、健康保护、失业保护、劳动力市场项目、住房保护、其他社会政策领域[31](p24-26)。可见，社会保护的突出特点是涵盖范围的广泛性和保护内容的多样性。

“社会保护”概念的提出，其实是对“社会保障”扩张的结果，它反映了人们对人类需要多样性和社会保障制度建设复杂性的思考。由于个人和家庭面临着诸多现实不可预测的风险因素，加上对事前预防的重新审视，因而原有社会保障的常规项目——社会救助、社会保险和社会津贴，已经无法适应新的形势要求，促使了“社会保护”的产生。显然，社会保护涵盖社会保障，但社会保障仍然是社会保护的核心内容。

（三）以民生保障统领社会保障发展

党的十九届四中全会发布的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出：坚持和完善统筹城乡的民生保障制度，满足人民日益增长的美好生活需要。有学者按照保障水平的高低，将民生保障划分为托底型、基本型、改善型和富裕型四种类型[32](p107)。而按照党中央的精神，完善民生保障制度，必须健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面的国家基本公共服务制度。这意味着要达成保障民生的目标，就需要通过公共服务的供给去实现，其中，社会保障就是公共服务的重要组成部分（如表2）。

表2：民生保障与社会保障的关系

由此可见，民生保障的范围极广，囊括社会保障在内，其与上述的“社会保护”异曲同工。“民生保障”其实就是保障民生，同时“民生”也可以是社会保护的对象。但是，“民生保障”相较于社会保护而言，其本土特色鲜明，更加具有中国传统文化的色彩。中国古代有“民本”思想，有“民生疾苦”“国计民生”等提法。而“社会保护”在中文里带有一定的价值判断，即假定了保护的潜在对象是不能自我保护的弱者，所以需要外在“社会”力量的干预。因而，民生保障更加契合中国社会的思维方式和话语习惯，能够形象地表达其维护人们基本生活权利的意旨，更易于被公众接受。实际上，“民生”就是民众的生活，其不仅包括物质生活，还包括精神生活；不仅包括生存性需要，还涉及发展性需要。从这个意义上说，民生保障是对原有社会保障的提档升级，是中国经济社会发展进步的必然反映。

为了解决新时代人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾，必须推进基本公共服务均等化，以全方位保障民生。我们在加强社会保障制度建设时，需要以民生保障为统领，明确其基础性、普惠性、兜底性的功能定位，同时协调兼顾其他类型公共服务，以凸显社会保障应有的作用。

五、结语

社会保障概念的界定和学科研究的内容会随时代的发展而变化调整，在很大程度上是社会建构的结果。社会保障本身是一门应用性很强的综合性学科，对社会现实的需求变化极其敏感，以至于经常引发不同观点的争鸣。例如，1990年代对智利养老金私营化管理模式就产生了巨大争议，作为颇具影响力的国际组织——世界银行、国际货币基金组织的态度，与国际劳工组织完全相反。在实践中，慈善事业、养老服务等也越来越引起了社会保障学界的关注。这是学科发展过程中的正常现象，并不会从根本上动摇社会保障的合法地位。按照北京大学杨立华教授的观点，学科边界不仅有内外不同层次，还有问题、体系和学者等不同类型之分，学科的独立性是由其明确稳定的内边界所决定的[33](p74)。当前，世界各国关于社会保障概念的内涵与外延不可能实现完全统一，但是对其核心要义或者内边界，我们应当达成基本共识。即社会保障是以国家为责任主体，以提供经济援助为基本方式，以维系基本生活为核心的民生保障制度。